Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

111

тобто інформація про новий стан об’єкта, який виник під вплиA

вом управлінських дій.

Управляючі дії, що надходять з управляючої частини в кеA

ровану, можуть мати різний характер: матеріальний, інфорA

маційний, у вигляді встановлених правил і процедур — залежA

но від природи керованого об’єкта.

Необхідними умовами доцільної діяльності системи управA

ління є визначеність цілей та їхня вимірюваність.

Звернення до системного підходу при вирішенні вельми

складних проблем викликано потребою в загальній методолоA

гічній орієнтації певних вихідних настановах та прагненням

використати готовий методологічний апарат. У цій ситуації

доцільно виявити можливості використання системного підхоA

ду для створення (синтезу) систем державного управління.

Відправними засадами в управлінні виступають цілі й інтеA

реси, прагнення і сподівання людини. Для того, щоб стати

реальністю, управлінський вплив обов’язково має містити

формування цілей, а також організаційний момент — спрямоA

вувати і практично забезпечувати взаємодію людей. Водночас,

надаючи будьAякому суспільному процесу певні цілі, організоA

вуючи в ньому взаємодію людей, управління покликано, в меA

жах цих цілей і організації, конкретно регулювати поведінку

і діяльність кожного з учасників певного керованого процесу.

Відтак можна стверджувати, що специфіка управлінського

впливу полягає у формуванні цілей, у його організуючих і реA

гулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.

Таким чином, управління є цілеспрямовуючим, організуюA

чим і регулюючим впливом людей на власну суспільну, колекA

тивну та групову життєдіяльність, який здійснюється як

безпосередньо (у формах самоуправління), так і за допомогою

спеціально створених структур (держави, громадських об’єдA

нань, партій, спілок, асоціацій, фірм тощо).

7.3. Сутність і зміст державного управління

У нашому контексті цікавим є один із різновидів соціального

управління — управління справами суспільства з боку держаA

ви, або державне управління. При цьому нагадуємо, що словоA

сполучення «державне управління» ми вживаємо в широкому

розумінні, яке охоплює як управління з боку органів державA

ної влади (державне управління у вузькому розумінні), так

112

і управління з боку органів місцевого самоврядування всіх рівA

нів. Державне управління в широкому розумінні є синонімом

публічного управління.

Явище управління загалом і державного управління зокреA

ма є складним і багатогранним. Саме тому не існує сталого, виA

черпного та загальновизнаного визначення державного управA

ління. До визначення державного управління найчастіше

підходять з позиції реального змісту діяльності або форм, яких

воно набирає і в яких діє.

Цілі та функції як держави, так і державного управління

випливають із Конституції. Управлінський характер і правова

природа функцій держави зумовлюють набуття державним

управлінням таких специфічних ознак:

• у процесі його здійснення формуються і реалізуються цілі,

завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів, констиA

туційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;

• функції управління виконують спеціальні суб’єкти, які

формуються безпосередньо державою або з її законодавчо виA

значеної волі (органи місцевого самоврядування), наділені неA

обхідними повноваженнями державноAвладного характеру та

функціюють у межах компетенції, визначеної для них у відпоA

відних правових актах;

• більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуA

ються нормативними актами.

Державне управління має політичний та адміністративний

аспекти. Перший з них полягає у формуванні цілей, другий —

у здійсненні цілей. Умовно можна вести розмову про політичне

державне управління та адміністративне державне управління.

Враховуючи, що державне управління фактично означає

управління справами суспільства з метою досягнення юридичA

но визнаних цілей, а також деякі особливості державного

управління, можна запропонувати такі загальні ознаки сучасA

ного державного управління, що в сукупності можна вважати

структурованим широким визначенням державного управління:

• державне управління — це соціальне, політичне явище,

вид суспільної діяльності, пов’язаної зі здійсненням державної

влади в демократичній країні на засадах її поділу на законоA

давчу, виконавчу та судову;

• державне управління охоплює процеси визначення, формуA

вання цілей та їхнє здійснення і має процесуальний характер;

• державне управління має політичний і адміністративний

аспекти;

113

• державне управління — це систематично здійснюваний

цілеспрямований вплив держави на суспільну систему загалом

або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів,

на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з меA

тою реалізації державної політики, виробленої політичною сисA

темою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального

функціювання та розвитку держави;

• цілі та функції державного управління адекватні цілям,

завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупA

ності цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичA

ною системою з урахуванням соціальноAекономічного та поліA

тичного стану держави;

• цілі державного управління формуються політичною сисA

темою та реалізуються механізмом держави через органи дерA

жавної влади та органи місцевого самоврядування. Ці органи

як суб’єкти державного управління діють у межах компетенA

ції, визначеної для них Конституцією та законами України,

а також у відповідних нормативних актах, і наділені необхідA

ними державноAвладними повноваженнями;

• виконавчоAрозпорядчу діяльність з реалізації зазначених

цілей переважно здійснюють державний апарат і органи місцеA

вого самоврядування в межах делегованих їм повноважень;

• державний апарат формується на підставі законодавчих

актів за дорученням держави.

Наведені ознаки дають змогу запропонувати дещо стисліше

визначення державного управління. Отже, державне управлін)

ня — це цілеспрямований організаційний і регулюючий вплив

держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість,

поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досяг)

нення цілей та реалізації функцій держави, відображених

у Конституції та законодавчих актах, шляхом запроваджен)

ня державної політики, виробленої політичною системою та

законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної

влади, наділених необхідною компетенцією.

Державна служба і служба в органах місцевого самоврядуA

вання є одним із засобів здійснення управління з боку держави

(як і саме державне управління), містять як об’єктивні (неA

обхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій

держави та її органів), так і суб’єктивні (наявність здібностей,

придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови

свого формування. Відповідальність за зміст управління мають

114

нести ті, хто є суб’єктом управління. Суб’єктивне за змістом

державне управління об’єктивно детерміноване тими умовами

й факторами, у межах яких воно функціонує.

Важливим також є те, що державне управління існує й для

того, щоб пізнавати громадські потреби й інтереси, оцінювати

і структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення та діяти

з метою їхньої практичної реалізації.

Тому соціальний механізм формування та реалізації державA

ного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємоA

пов’язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як

суб’єктом управління: потреби → інтереси → рішення → дії →

→ результати.

Явища держави та державного управління проходять істоA

ричну еволюцію, що змінює їхнє змістовне наповнення. Із розA

витком нових економічних, політичних і соціальних відносин

можуть змінюватися форми та методи управління, може підсиA

люватися важливість одних функцій управління й ослаблюваA

тися значення інших, а отже, може змінюватися й характер

функціювання державної служби. Так, зміцнення ринкових

відносин, процеси приватизації, акціонування, розвиток приA

ватної власності, місцевого самоврядування потребують регуA

лювання з боку держави, що є об’єктивною потребою.

Специфіка державного управління як виду управління поA

лягає в тому, що воно:

а) у своєму здійсненні спирається на владу — організаційну

силу суспільства, здатну до примусу;

б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управA

лінському впливові його найважливіші явища, процеси та

взаємозв’язки;

в) діє системно, поєднуючи функціювання таких структур,

як механізм держави, державний апарат, державну службу

і публічні прояви суспільства.

Система державного управління за своєю структурою охопA

лює такі складові: суб’єкти управління (управляючу систему) —

взаємодію та взаємосприяння (управлінську діяльність/проA

цес) — суспільну систему (об’єкти управління), тобто сфери

і галузі суспільного життя.

У цій системі суб’єкт управління (держава) визначає дерA

жавноAвладний характер і переважно правову форму взаємодії

(управлінської діяльності), тобто певного роду суспільні відноA

сини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв’язA

ки поміж суб’єктами і об’єктами управління. Тому державне

115

управління має віддзеркалювати запити та потреби суспільстA

ва. Саме на ідеологію побудови підконтрольної народові, проA

зорої системи державного управління, зорієнтованої на якісне

й ефективне надання населенню державних послуг, спрямоваA

не вдосконалення адміністративної системи на шляху України

до демократичної правової держави — української констиA

туційної мети.

В інших країнах сформувалися дещо відмінні від українсьA

ких погляди на державне управління. Розглянемо європейську

та американську системи бачення державного управління.

Європейські погляди на державне управління. В європейсьA

ких країнах державне управління ґрунтується на традиціях

статутного права, яке вводить його у площину юридичної науки

і практики. Державне управління в європейському підході —

це підгалузь права.

Особливістю, що виражає сутність європейської школи,

є орієнтація на законодавство та погляди французьких і німецьA

ких науковців і практиків. У Франції одним із перших, хто

вжив термін «державне управління», був Александр Франсуа

Вів’єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла друA

ком у 1845 р. У своїх поглядах він протиставив науку державA

ного управління адміністративному праву, вилучивши її з осA

таннього, що стало новим підходом на той час. За німецького

підходу, завдання та функції державного управління також

випливають із правових норм. Ці норми визначають межі влади,

за допомогою якої державне управління здійснює свої функції.

Класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх

працях обґрунтував теорію правової держави (тобто держави,

в якій править закон), яка визнає ідею верховенства права

і в якій належним чином впорядковано адміністративне право,

яке визначає зміст і межі державного управління.

Американське бачення державного управління. В американсьA

кому сприйнятті державне управління є комплексною сферою

відносин і складається з багатьох галузей знань (економіки,

організації, кібернетики, психології, соціології), сфокусоваA

них на процесах і функціях управління.

Американська концепція державного управління, що виросA

ла з теорії і практики промислового і фінансового менеджменA

ту, на відміну від європейської моделі, спирається не стільки

на законодавчу базу, скільки на раціональність і доцільність

прийняття тих чи інших управлінських рішень. В американсьA

кому підході державне управління наближено більше до

116

господарських методів управління, ніж до правових чи констиA

туційних засад. Воно спрямовується на розвиток високофорA

малізованого комплексу правил чи принципів для керування

діями — з тим, щоб отримати вкрай структуровану та базовану

на правилах систему, де правила знатимуть і розумітимуть ті,

хто працює в уряді чи прагне заручитися його підтримкою.

Як приклад американського розуміння державного управA

ління можна навести два таких визначення. «Традиційно, дерA

жавне управління вважають виконавчим аспектом урядуванA

ня. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які

потрібні для здійснення курсу обраних посадових осіб, а також

діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів».

У дещо інакшому американському баченні державне управA

ління має такі риси:

• є результатом спільних зусиль певної групи в контексті

держави;

• охоплює всі три гілки влади — законодавчу, виконавчу

і судову, а також їх взаємозв’язок;

• виконує важливу роль у формуванні державної політики,

а отже, є частиною політичного процесу;

• істотно відрізняється від приватного управління;

• тісно пов’язано з численними приватними групами і окреA

мими індивідами у забезпеченні громадських послуг.

Отже, державне управління — явище універсальне, і притаA

манне всім без винятку країнам. Однак його розуміння в різA

них країнах є неоднаковим і значною мірою відрізняється одне

від одного. На його зміст впливають історичний і політичний

досвід народу певної країни, рівень її економічного та суспільA

ноAполітичного розвитку, національні традиції, ментальність

та багато інших чинників.

Як підсумок наведемо основні специфічні риси сучасного

державного управління, які дають змогу краще зрозуміти його

зміст та розкрити його сутність. Отже:

• поAперше, державне управління завжди є певною організуA

ючою діяльністю, внаслідок якої виникають конкретні, управA

лінські за своїм змістом відносини;

• поAдруге, необхідною умовою виникнення управлінських

відносин є наявність суб’єкта управління, тобто органу дерA

жавної влади, органу місцевого самоврядування чи посадової

особи, які наділені владними повноваженнями щодо здійсненA

ня державного управління;

117

• поAтретє, тип відносин, які виникають поміж суб’єктом

і об’єктами державного управління, є завжди державноAвладA

ним, причому державноAвладними повноваженнями наділено

завжди одну сторону — суб’єкта управління, а на долю об’єктів

управління залишається виконання наказів, розпоряджень та

інших нормативних документів, що надходять від суб’єкта;

• поAчетверте, організуюча діяльність державноAвладного тиA

пу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів,

тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;

• поAп’яте, державне управління здійснюється у правовому

полі чинного законодавства, а отже, у разі порушення останA

нього настає відповідна юридична відповідальність;

• поAшосте, жоден орган державної влади самостійно не виA

значає основні цілі свого існування й діяльності. Такі цілі встаA

новлюються для органу «зовні», зазвичай правовими приписами,

виданими органами вищого організаційноAправового статусу.

Тому орган не може «відмовитися» від досягнення поставлеA

них перед ним цілей, тим часом як індивід сам визначає мету

своєї діяльності та за відповідних обставин може відмовитися

від її досягнення;

• поAсьоме, специфіку діяльності органів державної влади

становить можливість забезпечити підлеглість шляхом застоA

сування державного примусу;

• поAвосьме, державному управлінню притаманна організаA

ційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеA

ціальних проблем;

• поAдев’яте, «продукція» органу державної влади має особA

ливий характер, що зумовлює складність визначення продукA

тивності й ефективності його роботи. Так, важко визначити

цінність такого «виробництва», як підготовка статті, відповіді

на звернення громадян тощо. Якщо для приватного сектора

прибуток є основним мірилом успіху, то орган державної влаA

ди за відсутності мотиву прибутку не має чіткого вичерпного

мірила чи стандарту, за яким можна судити про результати йоA

го діяльності;

• поAдесяте, державні процеси вимагають прозорості та більA

шої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотні

втручання й увагу з боку громадськості, тим часом як процеси

ухвалення рішень у приватному управлінні менше відкриті

для зовнішнього впливу.

118

7.4. Принципи державного управління

Принципи — це закономірності, відносини, взаємозв’язки,

керівні засади, які можуть бути сформульовані в певні прави)

ла. При цьому принципи не потрібно сприймати як постулати.

На кожному етапі розвитку суспільства та держави постає поA

треба виокремлення й визначення принципів державного управA

ління, оскільки очевидно, що не всі його закономірності,

відносини і взаємозв’язки пізнано й описано через принципи.

Практичне значення і дія принципів державного управління

не залежать від них самих, а повністю визначаються ставленA

ням до них людей.

Принципи державного управління мають відповідати таким

вимогам:

а) відображати тільки найбільш суттєві, головні, об’єктивно

вихідні закономірності, відносини й взаємозв’язки державноA

го управління;

б) характеризувати стійкі закономірності, відносини та

взаємозв’язки в державному управлінні;

в) охоплювати переважно закономірності, відносини та взаA

ємозв’язки, притаманні державному управлінню як цілісному

соціальному явищу, тобто, які мають загальний характер;

г) відображати специфіку державного управління, його відA

мінності від інших видів управління.

У науці про управління виділяють таку низку підстав для

систематизації принципів державного управління:

• загальні закономірності, відносини і процеси, що притаA

манні всій системі державного управління, вони забезпечують

міцність взаємозалежностей держави і суспільства;

• аналіз і наукова характеристика закономірностей таких

груп елементів державного управління, як цілі, функції,

структура, процес;

• аналіз закономірностей реалізації управлінських елеменA

тів, які мають місце в різних підсистемах (територіальних, гаA

лузевих, функціональних тощо) державного управління і особA

ливо в різних аспектах спеціалізації державноAуправлінської

діяльності.

Відповідно до означених підстав систематизації розрізняA

ють три групи принципів державного управління — це загальA

носистемні, структурні та спеціалізовані.

До загальносистемних принципів належать: принцип об’єктивA

ності управління; демократизму; правової впорядкованості;

119

законності; розподілу влади; публічності; поєднання централіA

зації і децентралізації.

Принцип об’єктивності державного управління є відправA

ним і зумовлює необхідність урахування в усіх управлінських

процесах вимог об’єктивних закономірностей та реальних

можливостей суспільних сил. Він виражає залежність системи

державного управління від:

• суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені

та вирішуються в певний історичний відтинок часу;

• характеру, рівня розвитку та закономірностей суспільства,

насамперед тих його компонентів, що виступають як керовані

об’єкти;

• наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управA

ління;

• внутрішніх закономірностей функціювання та розвитку

управління як певного системного суспільного явища.

Принцип демократизму відтворює народовладдя в державA

ному управлінні та передбачає встановлення глибоких і постійA

них взаємозалежностей поміж суспільством і державою як пеA

редумови формування демократичної системи управління, яка

б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтереA

сах усіх або переважної більшості громадян.

Принцип правової впорядкованості державного управління

об’єктивно зумовлює необхідність, головним чином, законоA

давчого визначення основних аспектів цілей, функцій, струкA

тур, процесу, власне принципів державного управління. ДоA

повнюється цей принцип принципом законності державного

управління, який передбачає встановлення чіткого в розумінні

та послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виA

конання законів і нормативноAправових актів.

Принцип поділу влади в державному управлінні служить

утворенню демократичної, правової організації державної влаA

ди. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та заA

кріплення загальної волі (відповідно до потреб, інтересів і цілей)

у законах, виконання законів та безпосереднього управління,

контролю за законами та розв’язання конфліктів при їх застосуA

ванні розділені, розмежовані поміж гілками влади, а отже, скоA

ординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

Принцип публічності державного управління передбачає

доступність державного управління для громадян; відкритість

функціювання органів державної влади та органів місцевого

самоврядування; громадський контроль; судовий контроль за

120

дотриманням у процесах державного управління конституційA

но закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Принцип поєднання централізації і децентралізації ознаA

чає, що державне управління має бути побудовано на засадах

розумного співвідношення концентрації влади і децентралізаA

ції, оскільки порушення цього балансу в будьAякий бік призвоA

дить до негативних наслідків. Надцентралізація породжує

безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої

влади, а перегини децентралізації призводять до відсутності

єдності у формуванні та здійсненні державної політики.

У групі структурних принципів вирізняють структурноA

цільові, структурноAфункціональні, структурноAорганізаційA

ні, структурноAпроцесуальні принципи.

Структурно)цільові принципи включають: узгодженість ціA

лей державного управління між собою; взаємодоповнюваність

цілей, коли одна мета сприяє іншій і підсилює її; підлеглість

часткових, локальних цілей загальним (стратегічним); послідовA

ність у досягненні всієї сукупності цілей державного управління.

До структурно)функціональних принципів належать дифеA

ренціація і фіксування функцій шляхом видання правових

норм, сумісність функцій у межах компетентності одного оргаA

ну, кількох органів, підсистеми і загалом організаційної струкA

тури державного управління; концентрація, що зумовлює наA

дання одному органу сукупності управлінських функцій

і відповідних ресурсів для забезпечення потужної управлінсьA

кої дії на керовані об’єкти; комбінування, що спрямовується

на те, щоб певна сукупність управлінських функцій, які вихоA

дять з різних керуючих компонентів, у власній організації не

припускала дублювання; достатня різноманітність, яка вимаA

гає, аби управлінські функції за кількістю та якістю відповідаA

ли розмаїтим управлінським потребам; відповідність управA

лінських дій реальним потребам керованих об’єктів.

До структурно)організаційних принципів належать: єдність

системи державної влади; територіальноAгалузевий, який зумовA

лює залежність організаційних структур від території, галузі

виробництва й обслуговування; різноманіття організаційних

зв’язків органів державної влади та місцевого самоврядування

в системі державного управління; поєднання колегіальності

й одноосібності в окремих органах влади та місцевого самовряA

дування; лінійноAфункціональний принцип, який розкриває

зміст, обсяг підлеглості та управлінської взаємодії в організаA

ційній структурі державного управління.