Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

141

складові, характер і зміст зв’язків поміж ними з урахуванням

механізму функціювання системи.

Деякі фахівці зі сфери побудови організаційних структур

управління вважають, що, оскільки програмноAцільова струкA

тура діє в межах системи управління, що склалася, то мають

бути збережені встановлені вертикальні зв’язки керівництва —

підлеглості. Таким чином, зв’язки органів програмноAцільової

структури з усіма підрозділами та виконавцями, що входять

у функціональну структуру, є перш за все функціональними.

Це забезпечує єдність розпоряджень з боку вищого керівництA

ва організації, запобігає виникненню серйозних суперечностей

при виконанні різних програм, робить роботу системи стійкою

в умовах різноманітних цілей, що змінюються.

Основу програмноAцільової структури становить спеціальA

ний орган управління, призначений для формування, коордиA

нування та регулювання всіх горизонтальних зв’язків, які

відносять до даної програми (рис. 5). Цей орган програмноA

цільової структури інтегрує горизонтальні зв’язки залежно від

конкретних умов функціювання та змісту керованих програм.

Його функції, повноваження та відповідальність зумовлюютьA

ся статусом особи, що його очолює та здійснює процес управA

ління програмою, — керівника програми.

Перерозподіл функцій поміж органами лінійноAфункціональA

ної та програмноAцільової структур призвів до виникнення

матричної структури, що застосовується нині в цілій низці

організацій, зокрема таких, що здійснюють інноваційну діяльA

ність. При матричній схемі організаційної структури виконаA

вець має двох або більше керівників, яким він підлеглий. ВиA

конавець (за програмою або проектом) перебуває в точці

перехрестя міжфункціональних зв’язків, що регулюються як

керівником програми, так і лінійними керівниками. Це переA

хрестя організаційних зв’язків надає організаційній структурі

матричний характер. У матричній моделі взаємодія лінійноA

функціональної і програмноAцільової структур зберігає всю суA

купність інформаційних зв’язків, що притаманні механізму

управління та не суперечать принципу єдиноначальності,

оскільки вертикальноAлінійне керівництво функціональними

органами обох структур зберігається за одними й тими самими

рівнями управління. Матричний тип структури управління

використовується в організаціях зі складним характером

робіт, а також для забезпечення висококваліфікованих послуг та

експертизи в галузі науки і техніки. Найбільшого поширення

142

матрична структура отримала в науковоAдослідних і проектних

організаціях, де виконавці можуть бути підлеглими керівниA

кові підрозділу, наприклад, начальнику комплексного проекA

тування та керівникові проекту, у виконанні якого він бере

участь. При матричній структурі керівник проекту або програA

ми може виступати в кількох ролях, а саме:

1) як функціональний керівник; йому не підлеглий персоA

нал підрозділів, який зайнятий у виконанні проекту; його повA

новаження обмежуються інформуванням, консультуванням

і плануванням;

2) як лінійний керівник; для розроблення проекту створюєтьA

ся спеціальний підрозділ, до складу якого входять особи, відоA

кремлені від інших підрозділів, і передаються тимчасово

в повне розпорядження керівникові проекту;

3) як лінійний керівник за одними функціями і функціональ)

ний — за іншими. Наприклад, керівник проекту не має права на

вирішення таких питань, як приймання та звільнення з роботи,

визначення рівня заробітної плати осіб, що зайняті в роботі над

проектом. Але він має право на видачу завдань, установлення

термінів виконання робіт, принципів виконання робіт та їх

оцінювання, може встановлювати розміри премій, пов’язаних

із цим проектом.

Перелічені типи структур належать до ієрархічного типу

організації управління, до яких належить також так звана

дивізійна структура (від англ. division — відділення), перші

розробки якої відносять до 20Aх років, а пік практичного викоA

ристання — до 60–70Aх рр. XX ст. Необхідність нових підходів

до організації управління була зумовлена різким збільшенням

розмірів підприємств, диверсифікацією їх діяльності та ускладA

ненням технологічних процесів в умовах зовнішнього середоA

вища, яке динамічно змінюється. Першими перебудову струкA

тури за цією моделлю почали великі організації, які в межах

своїх підприємствAвелетнів (корпорацій) почали створювати

виробничі відділення, надавши їм деякої самостійності

у здійсненні оперативної діяльності. Водночас адміністрація

залишила за собою право жорсткого контролю по загальнокорA

поративних питаннях стратегії розвитку, науковоAдослідних

розробок, інвестицій тощо. Тому такий тип структури характеA

ризують почасту як поєднання централізованої координації

з децентралізованим управлінням (децентралізація при збереA

женні координації та контролю).

143

Ключовими фігурами в управлінні організаціями з дивізійною

структурою стають не керівники функціональних підрозділів,

а менеджери, які очолюють виробничі відділення. СтруктуриA

зація організації за відділеннями здійснюється за одним

із трьох критеріїв: 1) за продукцією, що випускається, або за

послугами, які надаються (спеціалізація за продуктом виробA

ництва); 2) за орієнтацією на споживача (спеціалізація за споA

живачами); 3) за територіями, що обслуговуються (регіональA

на спеціалізація). Такий підхід забезпечує щільніший

взаємозв’язок виробництва зі споживачем, суттєво прискорюA

ючи реакцію виробництва на зміни, що здійснюються у зовA

нішньому середовищі.

Поза тим дивізійні структури управління призвели до зросA

тання кількості ієрархічних рівнів у вертикалі управління.

Почасту вони потребують формування проміжних рівнів менеA

джменту для координування роботи відділень, груп тощо. ДубA

лювання функцій управління на різних рівнях врештіAрешт

призводить до збільшення управлінського персоналу та коштів

на його утримання.

Нині визнано, що різні модифікації ієрархічних структур не

дають змогу вирішувати проблеми координації функціональA

них ланок по горизонталі, підвищення відповідальності та поA

ширення повноважень керівників низових та середніх щаблів,

вивільнення вищого ешелону від оперативного контролю. ВідA

так був потрібний перехід до більш гнучких структур, більш

пристосованих до динамічних змін і вимог виробництва.

Таким типом структур є органічний тип, тобто такий тип

структури управління, який характеризується індивідуальною

відповідальністю кожного працівника за загальний результат.

Структури управління органічного типу зовні схожі на ієрарA

хічні структури. Відмінність між ними полягає не в зовнішньоA

му вигляді, а у функціюванні.

Порівняння ієрархічного та органічного типів структур

управління звичайно здійснюється за кількома параметрами.

Деякі з них наведені у табл. 1.

Різновидом органічного типу структур є проектні, матричA

ні, програмноAцільові, бригадні форми організації управління.

Вибір того чи іншого типу структури залежить від конкA

ретного органу, організації, установи, підприємства тощо,

його масштабу, цілей, завдань, виду діяльності та інших факA

торів.

144

9.4. Централізація та децентралізація у структурній

організації державного управління

Формування демократичної моделі управління, становленA

ня громадянського суспільства можливі лише за умови оптиA

мального співвідношення централізації та децентралізації

у сфері публічного управління. Механізм взаємодії централіA

зації і децентралізації виступає відправною передумовою ефекA

тивності та конструктивності управління.

Централізація в управлінні фактично підкреслює замкA

неність (закритість) системи управління, коли воно будується

з єдиного центру в напрямі «згори донизу» з дотриманням суA

ворих принципів єдності та чіткості розпорядництва. ХаракA

терними рисами централізації є збільшення кількості рівнів

в управлінській ієрархії, зосередження прийняття більшості

рішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі оргаA

нів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.

Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкриA

тість системи управління для рішень «знизу». Багато локальA

них рішень можуть прийматися на середніх і нижчих рівнях

організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка

функціює як єдине ціле. У теорії та практиці державного будівA

ництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

1) децентралізація демократична, коли йдеться про переданA

ня частини державної виконавчої влади на рівень населення

Таблиця 1

Параметр порівняння Ієрархічний тип Органічний тип

Концепція побудови

Чітко визначена

ієрархія

Ієрархія (відсутність

ієрархії)

Тип керівництва

Моноцентричний,

постійний

Поліцентричний, зміна

лідерів відносно ситуаA

цій

Формалізація

стосунків

Чітко визначені

обов’язки і права

Зміна системи норм

і цінностей

Організація праці

Жорсткий поділ

функцій

Тимчасове закріплення

функцій за групами

Джерело

ефективності

Раціонально запроA

ектована структура

Розвиток персоналу,

самоорганізація,

ініціатива працівників

145

відповідних адміністративноAтериторіальних одиниць (теритоA

ріальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальA

них колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцеA

вого самоврядування);

2) децентралізація адміністративна (іноді її називають «деA

концентрація»), коли йдеться про створення на місцях спеціальA

них урядових органів (місцевих державних адміністрацій,

префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять так

звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах поAрізному застосовують означені форми

децентралізації влади. Так, Велика Британія відома як батьA

ківщина такого управління на місцях, головною особливістю

якого є вимога самостійності громад і більш значущих спільA

нот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими

справами в межах законів, але без втручання державної адміA

ністрації, органи якої на місцях відсутні. Цим шляхом ідуть

також США, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеA

ціальній літературі такий тип місцевого управління, що склавA

ся у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято називати

англосаксонським, або класичним, типом місцевого самовряA

дування.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та

деяких інших європейських країнах. Його характерною ознаA

кою є те, що поряд із місцевим самоврядуванням на місцях

створюються та діють урядові периферійні структури — преA

фектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких

є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцеA

вого самоврядування, його органів і посадових осіб. Цей тип

місцевого управління має назву французького, або континенA

тального.

Упродовж багатьох десятиліть панівним принципом побуA

дови державної влади в СРСР, до складу якого входила й УкA

раїна, був принцип її єдності, який зумовлював, своєю чергою,

єдність системи рад як органів цієї влади. Тому місцеві ради

були конституйовані як органи єдиної державної влади в меA

жах відповідних адміністративноAтериторіальних одиниць (обA

ластей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядались у теорії та

практиці державного будівництва радянських часів, з одного

боку, як органічна частка, елемент цієї влади, проводир її ріA

шень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з інA

шого — як організація місцевого населення, що покликана

вирішувати «всі питання місцевого значення», тобто як органи

146

місцевого самоврядування. Цей тип організації управління на

місцях дістав назву радянського. До того ж, виконавчі органи

місцевих рад, як вже зазначалося, перебували в подвійному

підпорядкуванні, тобто входили до урядової вертикалі.

Отже, перед кожною державою, яка стає на шлях демокраA

тичного розвитку, завжди постає питання, яка форма децентраA

лізації, який тип організації управління на місцях є більш

прийнятним для неї з огляду на конкретні обставини політичA

ного, економічного, соціальноAкультурного характеру. В УкA

раїні застосовується метод децентралізації влади на основі

місцевого самоврядування.

Централізація в державному управлінні покликана внести

організуючий момент у функціювання органів державної влаA

ди, спрямовувати їхню діяльність у річище реалізації єдиної

державної політики. Однак надмірна централізація, локалізуюA

чи прийняття рішень на вершині державної піраміди, пригніA

чуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробA

ленні управлінських механізмів, слабо враховуючи інтереси

окремих регіонів, територіальних громад, колективів, органіA

зацій, не може забезпечувати ефективності та конструктивA

ності управління. Така ситуація спостерігається в Україні, що

надає особливої актуальності проблемі децентралізації дерA

жавного управління. Практика доводить, що за умов посиленA

ня централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідок

відсутності належної взаємодії між органами виконавчої влади

різних рівнів, а це зумовлює дезінтеграційні тенденції в різних

сферах суспільної життєдіяльності.

Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного

державного управління і зумовлена об’єктивними та суб’єкA

тивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала

актуальною внаслідок недосконалості розподілу управлінсьA

ких функцій і повноважень поміж органами виконавчої влади

різних організаційноAправових рівнів.

Система управління, в якій гармонійно враховані принципи

централізації та децентралізації (досягнуто оптимальної проA

порції між ними), є, по суті, відкритоAзакритою. Реальне здійсA

нення державного управління постає як органічне переплеA

тіння централізації та децентралізації. Роль децентралізації

постійно підсилюється, що становить загальну закономірність

раціонального, конструктивного й ефективного управління.

Однак перекоси в бік децентралізації також є небезпечними,

оскільки можуть зумовити деструктивність діяльності місцеA

вих органів виконавчої влади.

147

Співвідношення централізації та децентралізації у сфері дерA

жавного управління є не просто сумою двох складових, в яких

збільшення одного елемента тягне за собою зменшення іншого.

У цих відносинах має бути певний оптимум, а відповідно, переA

будова державного механізму має включати рішення, які не

зміцнювали б централізацію на шкоду децентралізації, а зміцA

нювали шляхом організаційноAправового забезпечення процес

централізації і децентралізації в державному управлінні.

Конституційна модель організації влади в Україні з урахуA

ванням принципів централізації і децентралізації зафіксована

в VI і ХІ розділах Конституції України. У VI розділі КонстиA

туції України, де конкретизуються принципи державного управA

ління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі

органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, який

забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виA

конання законодавчоAнормативних актів і якому підпорядкоA

вуються всі інші органи виконавчої влади. Деконцентрація

влади здійснюється через утворення територіальних підроздіA

лів центральних органів і місцевих державних адміністрацій,

а децентралізація — шляхом запровадження елементів місцеA

вого самоврядування на всіх рівнях адміністративноAтеритоA

ріальних одиниць. Розв’язати проблему оптимального та

раціонального поєднання централізації і децентралізації на поA

точному етапі державного будівництва покликана адміністраA

тивна реформа в Україні.

9.5. Унітарна та федеративна організації державного

управління

Визначальним фактором побудови організаційної структури

державного управління виступає державний устрій. Форма дерA

жавного устрою — це спосіб територіальноAполітичної організаA

ції держави. Основними формами державного устрою є унітарA

на і федеративна держава.

Унітарна держава — держава, де всі або переважна більA

шість вищих територіальних одиниць якої не мають державного

статусу. Територія унітарної держави складається з адміністA

ративноAтериторіальних або політикоAтериторіальних одиA

ниць, яких, за окремими винятками, не наділяють власним

правовим статусом, а статус органів державної влади та оргаA

нів місцевого самоврядування, які здійснюють управління

148

в межах цих одиниць, визначають актами чинного законодавA

ства центральної влади. Як форму державного устрою її харакA

теризують такі ознаки:

• єдина територія (існує адміністративний поділ, але адмініA

стративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деA

яким може бути наданий статус автономії (самоврядування) —

національної, територіальної, культурної);

• єдина конституція, що діє на всій території країни без

будьAяких обмежень;

• єдина система вищих органів державної влади — глава

держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких поA

ширюється на всю територію країни;

• єдина система права і судова система (зокрема, єдине гроA

мадянство);

• єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та інші

системи.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної

структури державного управління, прямий або непрямий

контроль над місцевими органами влади та органами місцевоA

го самоврядування. При цьому централізм виявляється різною

мірою та в різних формах, аж до призначення центральними

органами своїх представників для управління адміністративA

ноAтериторіальними одиницями замість виборчих органів влаA

ди. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виA

борні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує

виконання частини своїх функцій: збирання місцевих податA

ків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров’я тощо.

Федеративна держава — союзна держава, яка складається

з відносно самостійних, з політичного та юридичного поглядів

державних утворень як членів (суб’єктів) федерації.

Федеративну державу характеризують такі ознаки:

• вона має федеративноAтериторіальний поділ (територія

складається з територій членів федерації; суб’єкти федерації

можуть мати свій адміністративноAтериторіальний поділ);

• суб’єкти федерації володіють відносною юридичною, поліA

тичною й економічною самостійністю;

• суб’єкти федерації не володіють суверенітетом у повному

обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із

федерації;

• суб’єкти федерації можуть мати власні конституції, полоA

ження яких не суперечать конституції федерації;

• суб’єкти федерації мають своє законодавство, мають право

видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають

149

юридичну силу на території цього суб’єкта федерації, на

відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юриA

дичну силу на території всієї федерації);

• суб’єкти федерації мають свої системи органів законодавA

чої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем воA

ни є відповідними підсистемами; порядок їх організації, проA

цедури та межі юрисдикції визначає федеральна конституція).

У федеративній державі передбачається розмежування комA

петенції між федеральними органами влади й органами влади

суб’єктів федерації та висока самостійність останніх у побудові

організаційних структур.

Зазвичай конституція федерації встановлює перелік повноA

важень, які належать до відання федерації. Усі інші питання

належать до відання її суб’єктів. У федеративній конституції

може встановлюватися також перелік питань спільного віданA

ня. Обсяг прав і повноважень суб’єктів федерації залежить від

історичних традицій, рівня розвитку та інших факторів.

Рівність суб’єктів федерації є обов’язковою умовою федерації.

Кожна держава має свою історію становлення та розвитку,

в якій міграція населення, міжосібні обміни, етнічні процеси

та інші явища сформували її сучасний національний склад.

У цьому зв’язку забезпечення гармонійного та стабільного розA

витку суспільства зумовлює необхідність враховування націоA

нальних компонентів при побудові організаційної структури

державного управління.

Державний устрій, який полягає в розподілі влади по вертиA

калі, покликаний постійно і неухильно зближувати владу і люA

дину, надавати можливість кожному громадянину, незалежно

від його національних ознак, завжди й усюди брати активну

участь у процесах державного управління. У цьому контексті

слід пам’ятати про значення розвитку місцевого самоврядуA

вання. Його прив’язка до місця проживання людей дає їм змоA

гу в його межах вирішувати переважну більшість питань пракA

тичної реалізації своїх інтересів, зокрема національних

і культурних.

Зіставляючи наведені визначення унітарної і федеративної

держав із конституційною моделлю устрою влади в Україні,

неважко побачити, що Україну слід віднести до держав унітарA

ного типу, хоча в її складі є одна територіальна одиниця з елеA

ментами автономії — Автономна Республіка Крим.

150

Засвоєні поняття

Публічне управління, теорія управління, практика управ)

ління, принципи правильної організації управлінської праці,

адміністративний підхід, мотивація, концепція управління,

системний підхід, система управління, державне управління,

система державного управління, принципи державного управ)

ління, адміністративний аспект державного управління, цілі

державного управління, функції державного управління,

структура управління, централізація в управлінні, децент)

ралізація в управлінні, унітарна держава, федеративна дер)

жава.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Назвіть основні теорії та школи управління. Коротко

схарактеризуйте їх.

2. Схарактеризуйте явище «управління» з позицій системA

ного підходу.

3. Схарактеризуйте два методологічні підходи до формуA

вання цілей управління соціальними системами.

4. Наведіть три визначення поняття «державне управління».

5. У чому відмінність між європейським і американським

баченням державного управління?

6. Наведіть специфічні риси сучасного державного управA

ління.

7. Охарактеризуйте принципи державного управління.

8. Обґрунтуйте вимоги та підходи до формування «дерева»

цілей державного управління.

9. Визначте співвідношення цілей державного управління

та їх ресурсного забезпечення.

10. Виділіть основні види функцій і обґрунтуйте функціональA

ну структуру державного управління.

11. Окресліть суттєві риси організаційної структури дерA

жавного управління.

12. Оцініть переваги і недоліки унітарної побудови органіA

заційної структури державного управління.

13. Перерахуйте умови та фактори впливу на побудову сисA

теми державного управління.

14. Поясніть відмінність між поняттями «функції державA

ного управління» та «управлінські функції органів державної

влади».