Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

101

4. Теорія трьох потреб, що розроблена Девідом МакAКлеланA

дом, розрізняє такі три людські потреби:

• досягнення: бажання робити щоAнебудь краще чи ефекA

тивніше, пов’язувати проблеми чи справлятися зі складA

ними завданнями;

• приєднання: бажання налагодити і підтримувати дружні

стосунки з іншими;

• влада: бажання контролювати інших і впливати на їхню

поведінку чи брати на себе відповідальність.

Переваги такого поділу потреб полягають у тому, що він моA

же забезпечити основу для добору людей на певні посади.

Теорії вдоволення покладаються на розвиток певного плану

задоволення людських потреб. Вони дають нам уявлення про

людські мотиви, але нічого не говорять, як люди доходять їх

усвідомлення. Відповіді на це запитання спробували дати проA

цесуальні теорії.

Процесуальні теорії. Вони орієнтовані на з’ясування того,

як люди мислять, щоб удовольнити свої потреби, і показати,

як слід впливати на поведінку індивіда, щоб вона стала більш

мотивованою для виконання службових обов’язків. РозглянеA

мо їх детальніше.

1. Теорія справедливості розглядає відчуття людей щодо

ставлення до них на робочому місці порівняно з іншими. Вона

містить у собі поняття чесності й справедливості щодо тих, хто

заслуговує й одержує винагороди за свої зусилля. Люди порівA

нюють свою працю і заробітки з працею і заробітками інших.

Відтак вони визначають, справедливе чи несправедливе було

до них ставлення. Спираючись на це порівняння, вони змінюA

ють свій виконавчий рівень, чи — якщо це не породжує відчутA

тя справедливості — місце роботи, коли є така можливість. ВиA

нагороди у формі заробітної плати, службового стану та інших

символів суспільного становища надзвичайно важливі, коли

йдеться про порівняння з позицій справедливості. Отже,

керівник мусить зважати на позитивний або негативний

вплив, який вони можуть мати.

2. Інша процесуальна теорія, що користується широким виA

знанням, називається теорією сподівання. В основі теорії споA

дівання лежить ідея, що люди діятимуть певним чином, бо вони

сподіваються на важливу для них винагороду. Ключем до теорії

сподівання, таким чином, є розуміння цілей індивіда і зв’язку

між зусиллям і виконанням, виконанням і винагородами і наA

решті — між винагородами і досягненням індивідуальної праці.

102

Практична користь цієї теорії для адміністрації полягає

у визнанні того, що праця чи показники діяльності індивідів

залежать від певних сподівань на винагороду. Відтак керівник

повинен визнати ці сподівання і забезпечити індивіду резульA

тати, що привели б до зв’язку зусиль і показників. ПроцесуA

альні теорії прагнуть показати керівникам, як слід поєднувати

результати праці індивідуума та їх винагороди.

Біхевіористична теорія (К. Арджіріс, Р. Лайкерт, Д. МакA

Грегор, Ф. Герцберг) зосередила свою увагу на різних аспектах

соціальної взаємодії, мотивації, організаційної структури, коA

мунікації в колективі, характеру влади й авторитету, гармоніA

зації міжособистісних відносин не лише між керівниками та

підлеглими, а й всередині колективу.

Кількісний підхід безпосередньо пов’язаний з використанA

ням таких напрямів науки, як дослідження операцій і моделюA

вання. Ключовою ознакою науки управління є заміна словесA

них розмірковувань і описового аналізу моделями, символами

та кількісними показниками параметрів моделі.

Концепція функціонального управління. Альтернативний

підхід до управління почали формувати в 70Aті роки ХХ ст.

Д. Вальдо, В. Остром та інші американські автори. Вони піддаA

ли фундаментальній критиці принципи ієрархічної побудови

організаційних структур. З’явилися концепції «чутливої» сисA

теми управління, поліцентризму, «плоских» структур тощо.

Відхід від ієрархічних структур, перехід до функціонального

управління спрямовані на децентралізацію управління, наблиA

ження його до людини та задоволення її потреб. У такому самоA

му напрямі сформовано в 1993–1995 рр. рекомендації Комісії

віцеAпрезидента США А. Гора з її гаслом «створити уряд, який

коштуватиме менше, а працюватиме краще».

На відміну від різних шкіл в управлінні процесний підхід,

вперше запропонований прибічниками школи адміністративA

ного управління, розглядає управління як процес, як діяльність,

тобто як здійснення певної серії взаємопов’язаних послідовних

дій, що становлять управлінські функції. При цьому реалізаA

ція кожної управлінської функції є також певним процесом.

Процес управління, на думку авторів процесного підходу, є суA

мою всіх функцій. Як ми побачимо далі, процес управління

становить не просто суму, а інтеграцію всіх функцій, оскільки

формуються інтегративні якості процесу управління, що не

є просто сумою. На сучасному етапі розвитку управління як

процесу, що має інтегративні якості, виокремлюють такі його

103

функції, як планування, організації, розпорядництва (команA

дування), мотивації, керівництва, координації, контролю, коA

мунікації, дослідження, оцінювання, прийняття рішень, добоA

ру персоналу, представництва та ведення переговорів.

Недоліком підходів різних шкіл управління є те, що вони

зосереджували увагу на якомусь окремому елементі чи на техA

нологічних моментах, а не розглядали ефективність управлінA

ня як результат досягнення певної мети або певного комплексу

цілей, що залежить від багатьох різних факторів і є, як буде поA

казано далі, системоутворюючим фактором для системи.

Системний підхід дає змогу аналізувати проблему чи синтеA

зувати необхідний об’єкт, спрямований на досягнення певної

мети, в єдності всіх його складових, що безперервно взаємоA

діють як між собою, так і з зовнішнім середовищем. Він розA

глядає організацію як відкриту систему, що складається з певA

ної кількості взаємопов’язаних підсистем. Системний підхід

має методологічну цінність для процесів аналізу та синтезу.

Найширше трактування методології системного підходу наA

лежить професору Людвігу фон Берталанфі, який ще 1937 р.

висунув ідею «загальної теорії систем». За Берталанфі, систеA

ма — це сукупність взаємодіючих компонентів, яка має інтегA

ральні властивості, не притаманні кожному з цих елементів

окремо. Особливостями будьAякої системи є цілісність, струкA

турність, ієрархічність тощо. Перевага застосування системноA

го підходу полягає в тому, що він дає змогу розглядати державA

не управління в єдності його складових, які нерозривно

пов’язані із зовнішнім середовищем. Теорія цього підходу

твердить, що система складається з численних взаємопов’язаA

них підсистем і є відкритою, взаємодіє із зовнішнім середовиA

щем як у цілому, так і зі своїми підсистемами. Свого логічного

завершення вона набула з визначенням системоформуючого

чинника — мети або цілей функціювання системи, що об’єднує

всі складові в єдине ціле і робить систему власне системою.

Під системою необхідно розуміти тільки ту сукупність вибірA

ково залучених компонентів, взаємодія та взаємовідносини

в яких набувають характеру взаємосприяння елементів, спряA

мованого на отримання визначеного корисного результату (меA

ти або цілей функціювання системи). Основними ознаками

системи є:

• наявність мети або цілей системи та корисного результату;

• ієрархічність декомпозованих цілей та функцій, структуA

ри елементів системи, зокрема їх повноважень;

104

• цілісність системи, що зумовлюється взаємодією та взаємоA

сприянням дій ієрархічно побудованої структури її елементів

відповідно до декомпозованих цілей і функцій системи;

• наявність різних типів необхідних комунікацій між елеA

ментами системи і зовнішнім оточенням;

• наявність інтегративної якості (або якостей), що відрізняA

ються від властивостей і якостей елементів, які утворюють сисA

тему;

• здатність до саморозвитку й самоорганізації для досягненA

ня мети або запрограмованих цілей системи;

• наявність керуючого центру (органу управління), що заA

безпечує функціювання системи та має необхідні ресурси для

досягнення мети або цілей системи.

Для управління інтерес становлять соціальні системи, яким

властиві невизначеність випадкових відхилень, розподілів,

розгалужень. Звідси передбачити траєкторію розвитку соціальA

ної системи можна лише ймовірнісно.

Ситуаційний підхід — як подальший розвиток системного

підходу — має надати можливість прямо використовувати доA

сягнення науки в конкретних ситуаціях і умовах. Його центA

ральним моментом є ситуація, тобто конкретний комплекс обA

ставин, що впливають на об’єкт дослідження в певний час.

Ситуаційний підхід використовує значною мірою конкретні

фахові знання для вирішення конкретних проблем. Водночас

ситуаційний підхід, використовуючи методологічні засади

системного підходу, робить спробу пов’язати конкретні фахові

прийоми та методи з певними конкретними ситуаціями для доA

сягнення цілей найбільш ефективним шляхом.

7.2. Управління як суспільне явище

Управління є складним і універсальним соціальним феномеA

ном. Управління в суспільному (соціальному) контексті — це

цілеспрямований вплив, необхідний для узгодженої спільної

діяльності людей для досягнення ними бажаного результату.

Розвиток суспільства, окремих його сфер є неможливим без встаA

новлення та реалізації певного набору законів, правил, норм, алA

горитмів його поведінки загалом і його складових зокрема.

Процес впливу на соціум є предметом вивчення науки про

управління. Наука трактує управління як функцію організоA

ваних систем, що забезпечує збереження їхньої структури,

105

підтримання режиму діяльності, реалізацію їхніх програм, доA

сягнення їхньої мети. Управління властиве лише складним

соціальним і несоціальним динамічним системам, яким притаA

манне самоуправління, тобто здатність до впорядкування сисA

теми, приведення її у відповідність до об’єктивних закоA

номірностей, що діють в даному середовищі, до оптимізації

функціювання системи.

Процес управління забезпечує стабілізацію і розвиток сисA

теми, збереження її якісної визначеності, підтримання динаA

мічної взаємодії з середовищем. Оскільки такі системи функціюA

ють в умовах безперервних змін внутрішнього та зовнішнього

середовища, які в теорії управління називають «збуреннями»,

завдання управління полягає в тому, щоб якомога доцільніше

і більш оперативно реагувати на ці зміни, що забезпечується

своєчасною перебудовою функціональної й організаційної

структур системи відповідно до притаманних їй закономірносA

тей і тенденцій. Управління спрямоване на впорядкування,

збереження і націлене на розвиток системи. Це також процес,

що підтримує систему в наперед заданому якісному й кількісA

ному стані або переводить її у новий стан.

Наука розглядає суспільство як цілісну, складну, динамічA

ну самокеровану систему, розвиток якої підпорядкований

об’єктивно діючим законам. Як складна система суспільство,

своєю чергою, складається з підсистем різного роду (класи

і нації, професійні, вікові та інші соціальні групи і прошарки,

трудові колективи, громадські організації тощо) і розвиваєтьA

ся під впливом механізмів соціальної регуляції. Соціальна реA

гуляція полягає в тому, що кожна підсистема перебуває в полі

впорядковуючих і організуючих впливів, стихійних і свідомих,

з боку суспільства загалом (його державних та інших інстиA

тутів, атмосфери суспільного життя) і впливів власних мехаA

нізмів саморегуляції. Виступаючи об’єктом регулювання для

суспільства в цілому, кожна підсистема є формуванням, що саA

морегулюється, у межах якого об’єкт і суб’єкт регулювання

або збігаються, або розділяються. В останньому випадку діють

інституціоналізовані або неформальні органи управління

підсистемою, наприклад, орган управління громадської оргаA

нізації.

Управління зазвичай здійснюється в системах «людина — техA

ніка», «людина — технологія», «людина — природа», «людиA

на — техніка (технологія) — природа» тощо, але відбувається це

саме тому, що в них первинною, «керуючою» складовою

106

виступає людина, та й створені вони з метою обслуговування

інтересів саме людини. БудьAяка система, будьAяке явище і реA

човина у природі набувають для людини сенсу лише в разі

співвідношення їх з потребами, інтересами та цілями життєA

діяльності людини. Тому управління починається тоді, коли

в якихAнебудь взаємозв’язках, стосунках, явищах, процесах

наявні свідомий початок, інтерес і знання, цілі та воля, енергія

і дії людини. Отже, управління як суспільне явище — це свідоA

ма діяльність, свідоме регулювання (впорядкування) суспільA

них відносин.

Управління перебуває в низці явищ штучної природи, які

виникли і розвинулись упродовж усієї історії людської цивіA

лізації. Воно утворене людьми з метою свідомої саморегуляції

їх життєдіяльності та залежить від стану суспільства, його заA

кономірностей і форм, ідеалів і цінностей, від рівня розвитку

й організації людського потенціалу.

Явище «управління» розглядають в різних аспектах, відпоA

відно в його поняття вкладають різний зміст. Найбільш адекA

ватно сутність управління в суспільстві визначається через

термін «вплив», який вказує на головне в управлінні — момент

впливу на свідомість, поведінку та діяльність людей. Якщо неA

має дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певної

мети, то немає й управління.

Наведемо деякі визначення з теорії систем та науки про

управління (кібернетики) з метою закріпити світоглядне сисA

темне бачення явища управління та систем управління.

Головними поняттями у нашому розгляді є управління й сисA

тема. Без знань основних положень теорії систем не можна весA

ти розмову щодо сучасних підходів до управління. Тим паче,

коли мова йде про управління такими складними соціальними

системами, якими є об’єкти публічного (державного та муніциA

пального) управління: держава, регіон, населений пункт.

У соціальних системах основний вид зв’язків визначається

суспільними взаєминами людей.

Управління є функцією системи, що забезпечує або збереA

ження сукупності її основних властивостей, або її розвиток

згідно з визначеною метою. Тобто, поза системою управління

є неможливим. Тому, щоб зрозуміти, що таке управління, пеA

редусім необхідно визначити, що таке система.

Система — це сукупність взаємопов’язаних елементів, що

становить певну цілісність, єдність. Зауважимо, що поняття

«система» та його похідні в сучасних умовах є ключовими

107

філософськоAметодологічними та науковими поняттями. КільA

кість елементів, що утворюють систему, а також зв’язків поA

між ними при загальному розгляді не є важливим. Системами

є, наприклад, сім’я, колектив людей, установа, галузь промисA

ловості, місто, громада, країна тощо. Тобто, системи дуже відA

різняються за своєю сутністю.

Елемент системи — частина системи, яка має цілком певне

функціональне призначення. Елементи бувають прості і складA

ні. Складні елементи системи, які самі, своєю чергою, складаA

ються з простіших взаємопов’язаних елементів, називають

підсистемами.

Організація системи — внутрішня впорядкованість, узгоA

дженість взаємодії елементів системи, що виявляється, наA

приклад, в обмеженні різноманітності стану елементів у межах

системи.

Структура системи — сукупність внутрішніх сталих

зв’язків поміж елементами системи, яка визначає її основні

властивості. Якщо окремі елементи системи рознесені по

рівнях, внутрішні взаємозв’язки поміж елементами організоA

вані лише від вищого рівня до нижчого і навпаки, то говорять

про ієрархічну структуру системи. Проте ієрархічні структури

у чистому вигляді, особливо у класі соціальних систем, не зуA

стрічаються. Тому на практиці під ієрархічною структурою роA

зуміють таку структуру, де поміж іншими зв’язками ієрарA

хічні зв’язки мають головне значення.

Цілісність системи — це принципова невідповідність власA

тивостей системи сумі властивостей елементів, які її утворюA

ють, і водночас залежність властивостей кожного елемента від

його місця та функцій усередині системи.

За характером взаємодії системи і зовнішнього (навколишA

нього) середовища розрізняють відкриті та закриті системи.

Закриті системи — це системи, ізольовані від навколишA

нього середовища. Усі процеси відбуваються лише всередині

самої системи. Відкриті системи активно взаємодіють із навA

колишнім середовищем, що дає їм змогу зберігати високий

рівень організованості та розвиватись у бік збільшення своєї

складності.

За складністю системи поділяють на прості, складні і дуже

складні, або великі.

Проста система — це система, що складається з обмеженої

кількості елементів і не має розгалуженої структури (відсутні

рівні ієрархії і значні взаємовпливи елементів).

108

Складна система — це система з розгалуженою структурою

і значною кількістю взаємопов’язаних елементів, які, своєю

чергою, є простими системами.

Велика система — це складна система, яка містить низку

додаткових ознак: наявність виділених складових (підсистем),

які мають своє призначення, що підпорядковано загальному

призначенню всієї системи; наявність великої кількості різноA

манітних (матеріальних, інформаційних, енергетичних) зв’язA

ків між підсистемами і всередині кожної підсистеми; наявA

ність зовнішніх зв’язків даної системи з іншими системами

(відкритість системи); наявність у системі елементів самооргаA

нізації; участь у функціюванні системи людей, машин та приA

родного середовища. При дослідженні великих систем, тобто

систем, що не піддаються точному й докладному описові,

дієвим виявився специфічний науковий метод — системний

підхід.

Системний підхід — це методологія дослідження й управA

ління складними та важкозрозумілими об’єктами, яка ґрунA

тується на такому:

• не ігнорується наявність тісних взаємозв’язків поміж веA

ликою кількістю як внутрішніх, так і зовнішніх факторів, що

визначають поводження системи;

• враховується наявна невизначеність поводження системи

загалом та окремих її частин як результат дії випадкових факA

торів і участь у системі людей;

• враховується зміна з плином часу властивостей системи

і зовнішнього середовища.

Такий підхід виявився ефективним при розв’язуванні заA

дачі аналізу системи — визначення функцій, які реалізуються

системою при відомих елементах та відомій організації систеA

ми, і завдань її синтезу — визначення елементів і організації

системи за заданою їй функцією.

На будьAякому рівні соціальних систем відбуваються процеA

си управління. Для цих процесів характерним є існування

об’єкта управління та органу, що здійснює управління. У проA

цесі управління цей орган дістає певну інформацію про стан

зовнішнього середовища, де перебуває об’єкт і з яким він пов’яA

заний. Уся ця інформація сприймається управляючим оргаA

ном, який виробляє на її основі керівну інформацію (приймає

рішення). Нарешті, на підставі прийнятого рішення певний

виконавчий орган (у разі соціальних систем — апарат управA

ління) чинить управлінський вплив на об’єкт управління.

109

Названі три складові (об’єкт управління, суб’єкт управління,

виконавчий орган) разом з інформаційними й управлінськими

зв’язками утворюють систему управління. Часто управляючий

і виконавчий органи об’єднують в єдине поняття — суб’єкт

управління. У такому разі систему управління можна подати

у вигляді двох частин (підсистем): керованої й управляючої.

Пояснимо викладене на прикладі. З певним спрощенням сисA

тему управління такою соціальною системою, як населений

пункт, можна зобразити схематично. На схемі (див. рис. 1) штриA

ховою лінією виділено «суб’єкт управління», що складається

з «управляючого» та «виконавчого» органів. Стрілками з наповA

неним вістрям показані управлінські зв’язки, канали управлінA

ня, управлінські впливи. Стрілками із порожнім вістрям показані

інформаційні зв’язки. «Зовнішніми впливами» є чинне законоA

давство та прогнозовані зміни у ньому, інформація про тенденції

розвитку в державі та у світі (політичні, економічні, соціальні,

екологічні тощо) і, взагалі, будьAяка інформація і події, що моA

жуть вплинути на поведінку та інтереси таких «елементів» об’єкA

та управління, як юридичні та фізичні особи, що діють у населеA

ному пункті — це громадяни, підприємства й установи,

громадські організації і політичні партії тощо. Тобто все, що може

бути враховано і враховується під час прийняття управлінського

рішення. Збурення — це будьAякі впливи безпосередньо на об’єкт

управління, які не були враховані під час прийняття управлінсьA

кого рішення. «Зовнішні збурення» — це збурення, пов’язані із

зовнішніми факторами. «Самозбурення» — це специфічний для

соціальних систем тип збурень. Він характерний для суб’єктів

управління, які хоча б почасти мають можливість саморозвиваA

тися, самоуправлятись, діяти самостійно. Саме такими є соціаA

льні системи, про які йдеться у цьому посібнику. «Управляючий

орган» має бути здатний своєчасно опрацьовувати інформацію

і виробляти основні правила, процедури та завдання системи.

Управління завжди здійснюється для досягнення визначеA

ної мети, яка завжди конкретна для кожного об’єкта управлінA

ня і пов’язана зі станом об’єкта, а також середовища, в якому

він перебуває. Принципово важливо визначити мету управлінA

ня, яка для кожного об’єкта може бути різною. Ступінь досягA

нення поставленої мети управління визначається за допомогою

цільової функції управління.

Цільова функція, у нашому випадку, — це набір значень паA

раметрів (індикаторів, характеристик, показників) системи,

яких потрібно досягнути в результаті управління.

Для соціальних систем сьогодні є принаймні два методолоA

гічних підходи до формування цілей й управління. Один можA

на назвати техноорієнтованим (або інфраструктурним), другий

людиноорієнтованим. І той, і той підхід декларують орієнтаA

цію на задоволення потреб людини. Але в першому підході меA

тою діяльності системи управління є створення інфраструктуA

ри забезпечення потреб людей. Цей підхід є функціональним.

А в другому — метою є безпосередньо саме забезпечення людсьA

ких потреб. У першому — як мета системи управління вистуA

пає розвиток засобів (інфраструктура) задоволення потреб,

у другому — саме «задоволення потреб».

Аналіз структурної схеми системи управління, показаний

на рис. 1, доводить, що для реалізації оптимального й ефективA

ного управління недостатньо мати цільову функцію управлінA

ня та задані для неї обмеження. Потрібна також інформація

про стан об’єкта управління і зовнішнього середовища та про

безліч можливих станів елементів системи управління, тобто

про еволюцію системи. Без інформації не існує управління. ТоA

му особливу увагу слід звернути на якість усіх видів інфорA

мації. ЗAпоміж видів інформації, що надходить до управляючоA

го органу, надзвичайно важливою є інформація, яка йде по

лініях зворотного зв’язку від об’єкта управління.

Зворотний зв’язок — одне з основних понять теорії управA

ління. Загалом зворотним зв’язком називається будьAяке переA

дання впливу з виходу тієї чи іншої системи назад на її вхід.

У системах управління зворотний зв’язок можна визначити як

інформаційний зв’язок, за допомогою якого в управляючу часA

тину надходить інформація про наслідки управління об’єктом,

110

Управляючий

орган

(рада)

Виконавчий

орган

(виконком)

УправляA

ючий

вплив

Суб’єкт управління

УправляA

юча дія

Керований

об’єкт (місто,

селище, село)

Об’єкт управління

Зовнішні

збурення

Зворотний зв’язок

Зовнішні

впливи

Рис. 1. Структурна схема системи управління

соціальною системою типу населений пункт

(місто, селище, село)

Самозбурення