Решетников С.В.(ред.), Денисюк Н.П., Чудаков М.Ф. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

211

которая складывается не по желанию лидеров и предписаниям ученых, а

является результатом переплетения, борьбы интересов различных поли-

тических сил, социальных групп, поведения этих групп и граждан, их

представлений о том, что бы они хотели получить от правительства и го-

сударства. В политическом процессе действуют живые люди со своими

надеждами, ожиданиями, предрассудками, уровнем культуры, образова-

ния.

Политический процесс стимулирует социальные перемены. В

процессе своей деятельности люди влияют на политическую систему

общества, воспроизводят одни ее элементы и разрушают другие, под-

держивают определенные политические силы и приводят их к власти,

отказывая в доверии другим. Тем самым формируется курс государст-

венной политики, отражающий требования тех или иных социальных

групп.

Таким образом, политический процесс выступает как результат

взаимовлияния групп, как действия правительства и их влияние на со-

стояние общества. Политический процесс – это форма функционирова-

ния политической системы общества, совокупность действий субъектов

политики по осуществлению своих специфических функций в сфере вла-

сти. Политический процесс – это технология осуществления власти.

Структура политического процесса

Содержание политического процесса может быть самым разно-

образным. Это может быть разработка какой-либо концепции (пере-

стройка, демократизация, приватизация, разгосударствление и т.д.),

формирование общественного мнения по той или иной проблеме, созда-

ние новых управленческих структур, проведение выборов и т.д.

По своей структуре политический процесс состоит из следующих

элементов:

- субъекта, носителя власти;

- объекта, который должен быть создан или достигнут как цель

процесса;

- средств, методов, ресурсов, исполнителей процесса.

Ресурсами могут служить знание, наука, технические и финансо-

вые средства, настроения масс, идеология, общественное мнение и дру-

гие факторы.

Организация политического процесса начинается с замысла,

идеи, разработки плана, концепции, теории. Субъектам процесса необ-

ходимо выбрать цель, обосновать ее. В соответствии с целью намечают-

ся задачи, выбираются средства, ресурсы, методы, определяются испол-

нители, темпы, сроки исполнения, число участников, их состав. Испол-

212

нители должны отвечать поставленным перед ними задачам и владеть

соответствующими средствами, знаниями, навыками. В процессе осуще-

ствления различных политических проектов формируется политическая

жизнь страны, своего рода политический быт с его обычаями, традиция-

ми, общением, связями, настроениями, ожиданиями масс, их поддерж-

кой власти или безразличием к ней, возмущением по поводу тех или

иных решений. Политический процесс предстает как зрелище, ритуал,

театр со своими действующими лицами, победами и поражениями, ат-

рибутами славы, власти, государственной символики.

Несогласованность элементов политического процесса и отноше-

ний между ними разрушает процесс или приводит к непредвиденным ре-

зультатам. Непродуманность концепции процесса, его стратегии и так-

тики привела к неудаче многие начинания, в том числе процесс пере-

стройки в СССР, создания СНГ, многие преобразования в Восточной

Европе.

Исход политического процесса зависит от совокупности факто-

ров, как внутренних по отношению к нему, так и внешних. Речь идет о

наличии ресурсов, благоприятных или неблагоприятных внешних усло-

виях, об избранных средствах, методах, исполнителях. В проекте поли-

тического процесса должны учитываться как внутренние, так и внешние

факторы, однако часто именно внутренние факторы способны нарушить

процесс, изменяя число его активных сторонников и участников, сроки

завершения и результаты.

Режимы существования политического процесса

В научной литературе различают следующие режимы существо-

вания политического процесса: режим функционирования, развития и

упадка (Основы политической науки. Учебное пособие для высших

учебных заведений. Часть II. М. – 1993. – С. 143-144). В условиях режи-

ма функционирования политическая система воспроизводит сложившие-

ся, повторяющиеся отношения между гражданами и государством, эли-

той и массами. Властные структуры больше придерживаются традиции,

чем вводят новации; используют устоявшиеся, привычные механизмы

господства, преемственность в развитии политических связей. Таким

было, например, правление Л.И. Брежнева.

В условиях режима развития власти пытаются вывести политику

на новый уровень, применить методы управления, отвечающие происхо-

дящим переменам как внутри общества, так и на международной арене.

При этом политическое развитие сопровождается борьбой различных

тенденций и идеологических течений. Так, послевоенное развитие за-

падноевропейских государств пошло по линии усиления социальной за-

213

щиты населения, смягчения противоречий капитализма, усиления госу-

дарственного регулирования экономики. После нефтяного "шока"

1973 года, вызванного политикой арабских стран, был взят курс на вне-

дрение ресурсосберегающих технологий. Своевременные ответы на вы-

зовы времени позволяют развитым государствам приспосабливаться к

новым условиям, преодолевать кризисы, избегать серьезной социальной

конфронтации.

Режим упадка, распада политической целостности характеризу-

ется преобладанием центробежных тенденций над интеграцией. Прини-

маемые властями решения не выполняются, сами власти теряют леги-

тимность, доверие масс. Примером такого политического процесса мо-

жет служить судьба бывших социалистических стран, Советского Союза,

политическое руководство которых не нашло адекватные решения, что-

бы ответить на новые реальности времени.

Стадии (фазы) политического процесса

Политический процесс можно условно разделить на 5 стадий:

формирование (вызревание) политических приоритетов; выдвижение по-

литических приоритетов на авансцену (повестку дня) политического

процесса; формулирование политических проблем, требующих прави-

тельственных решений и принятия политических решений; приведение в

действие механизма реализации принятых решений (политическая инст-

рументализация); оценка результатов политических решений.

Рассмотрим, к примеру, стадию формирования (вызревания) по-

литических приоритетов. Изучению истоков формирования политики

обычно не уделяется достаточно внимания, в то время как именно отсю-

да должен начинаться политический анализ. Именно политический ана-

лиз помогает определить размер и объем проблемы, направления дейст-

вий правительства для реализации поставленных целей. Для целей поли-

тики сущность проблемы можно определить как условия и ситуацию, в

которой проявились неудовлетворенные потребности части общества;

потребности требуют направленных усилий для изменения ситуации.

Эти усилия могут быть предприняты как со стороны непосредственно

заинтересованных в проблеме лиц, так и со стороны лиц, действующих в

интересам первых. Например, если группа людей, имеющая низкие до-

ходы, приспосабливается к ситуации и не предпринимает никаких дей-

ствий, чтобы ее изменить в лучшую сторону, то политической проблемы

не существует. Проблема не имеет статуса политической, если она не

"заявлена", не "выплескивается" наружу. Какие же свойства, качества

придают проблеме политический характер? Что отличает обыденную,

частную проблему от политической? Можно сказать, политическими яв-

214

ляются те проблемы, которые обладают широким полем охвата сфер

жизни и значительным резонансом, включая последствия для людей, не

включенных в зону конфликта непосредственно.

Проблемы, которые имеют незначительный эффект и радиусом

своего воздействия охватывают одного или несколько человек, непо-

средственно вовлеченных в конфликт либо неудовлетворенных состоя-

нием своих дел, могут считаться частными проблемами. Проблемы, вы-

двигаемые на авансцену (повестку дня) политики, могут быть подразде-

лены на распределительные, регулятивные и перераспределительные.

Распределительными проблемами охвачен относительно небольшой круг

лиц, которые реально находятся у руля распределительных отношений в

зависимости от уровня власти. Регулятивные проблемы возникают тогда,

когда одни группы общества выдвигают требования по ограничению

деятельности других групп. Перераспределительные проблемы возника-

ют в тех случаях, когда большие группы людей выступают за пересмотр

сложившихся отношений в социальной и политической структуре обще-

ства. Имевшие место в прошлом социальные революции, и в том числе

революция 1917 года в России, представляют собой примеры попыток

перераспределения сложившихся отношений власти. Как правило, тре-

бование перераспределения ресурсов общества происходит со стороны

групп, считающих себя обделенными властью и ресурсами. Возникнове-

ние перераспределительных проблем свидетельствует о нестабильности

социальных отношений в политической системе. Перманентная эскала-

ция перераспределительных проблем может привести к классовому кон-

фликту в обществе, к попыткам решения проблем с помощью силы или

тому подобными методами.

Почему же одни проблемы выдвигаются на передний план и тре-

буют действий со стороны властей, а другие нет? Для того, чтобы отве-

тить на этот вопрос, необходимо рассмотреть следующие стадии поли-

тического процесса.

Выдвижение проблем на авансцену (повестку дня) политики – 2-я

фаза политического процесса. В повседневной жизни люди, группы либо

организации сталкиваются с проблемами, требующими вмешательства

должностных лиц, политиков, правительства. Множество людей посто-

янно выдвигают те или иные требования к властям то по поводу роста

цен на товары и услуги, либо по поводу монопольного положения на

рынке отдельных производителей. И лишь небольшая часть этих требо-

ваний находит отклик со стороны властей. Именно те требования, кото-

рые власти принимают в расчет и предпринимают конкретные действия

по их реализации, создают феномен "авансцены" или "повестки дня" по-

литики.

215

Политическую повестку могут создавать группы давления, стре-

мящиеся достичь политического равновесия в раскладе политических

сил в политике. Наибольшие возможности в создании повестки дня, ко-

нечно, имеются у законодателя и правительства. Отдельные проблемы

привлекают внимание общественности и политиков, благодаря усилиям

средств массовой информации. Некоторые злободневные публикации и

репортажи способны взорвать общественное мнение и вынудить полити-

ков реагировать конкретными действиями.

Формулирование политических проблем и принятие политиче-

ских решений – 3-я фаза политического процесса. Эта фаза включает

разработку курсов действий и тактику их применения для реализации и

решения проблем, выдвинутых на авансцену политики. Многие полити-

ческие предложения и программы разрабатываются как официальными

лицами, так и назначенными для этих целей людьми из неправительст-

венных организаций.

Административные службы и организации разрабатывают соот-

ветствующие правительственные программы в области промышленно-

сти, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и в других сфе-

рах, которые получили статус общественной программы. В целом из

вышеперечисленных источников и формулируются альтернативные

предложения для принятия решений по конкретным проблемам.

Политические решения включают действия тех или иных офици-

альных лиц или организаций, связанные с получением поддержки для

предлагаемых программ или предложений; либо с отказом от тех или

иных политических альтернатив. В первом случае решения приобретают

формы законодательных актов или постановлений исполнительных ор-

ганов. Во втором случае происходит непринятие политического реше-

ния, также способное существенным образом повлиять на политический

процесс. Следует отметить, что здесь не имеются в виду рутинные, день

ото дня принимаемые решения, имеющие место в любой организации.

Хоты частные лица и организации также участвуют в принятии полити-

ческих решений, формальные полномочия остаются за официальными

субъектами политики – законодателями, исполнительной властью, выс-

шей администрацией, судьями.

Приведение в действие механизма принятых решений (политиче-

ская интструментаризация) – является 4-й фазой политического процес-

са. В реальной жизни трудно провести четкую границу между принятием

политического решения и его исполнением. Очевидна справедливость

афоризма о том, что проведение в жизнь политики зависит от того, как

она администрируется, а администрирование зависит от того, насколько

продуманной является политика. В Беларуси, как и в других современ-

216

ных политических системах, общественная политика проводится в жизнь

(инструментируется) посредством сложной системы административных

служб. Эти службы выполняют наибольшую часть работы, делегирован-

ной им правительством, и таким образом влияют на граждан более эф-

фективно, чем иные правительственные институты.

Административные службы, часто оперируя мандатами закона,

допускают значительную свободу действий для себя в определении того,

что они должны, и что они не должны делать. Политические решения

часто облечены в весьма общие положения и, перемещаясь по админи-

стративным каналам, приобретают более конкретный вид. В этих усло-

виях административный процесс становится продолжением законода-

тельного процесса и администраторы оказываются вовлеченными в по-

литику.

В процессе принятия решений агентствами одним из централь-

ных моментов является иерархия. Внутри служб те, кто находится на

высших этажах власти, имеют больше полномочий и влияния на приня-

тие решения, благодаря их более высокому статусу, несмотря на то, что

лица меньшего ранга могут иметь большую осведомленность в делах и

профессионализм. Административные службы конституируют своеоб-

разный управленческий менталитет, который объединяет профессиона-

лов, уверенных в своих возможностях и способностях влиять на полити-

ку.

В своей деятельности по нормотворчеству ведомства имеют отно-

сительно большую свободу действий, хотя, как правило, они могут при-

менять власть только в пределах своей компетенции. Нормотворческой

деятельностью занимаются не только ведомства, относящиеся к сферам

производства и распределения. Такие министерства, как здравоохране-

ния, образования, также обладают значительной властью. Многие про-

граммы их деятельности требуют значительных инвестиций и денежных

затрат. Им приходится издавать много распоряжений, касающихся при-

менения и использования этих средств. Например, министерство образо-

вания Беларуси ежегодно получает средства из государственного бюд-

жета на финансирование научных исследований. На основании заявок

высших учебных заведений министерство распределяет эти средства по

вузам. Вузы распределяют эти средства по факультетам и кафедрам. В

результате образуется целая цепочка административных распоряжений,

имеющих обязательный для исполнения характер, так как это связано с

ответственностью за рациональное использование средств, имеющихся в

распоряжении министерства. Многие из приказов и распоряжений, при-

нятых в административных ведомствах, представляют собой рутинные

решения, которых тысячи. Тем не менее, рутинные решения могут впол-

217

не перекладываться на язык нормативных распоряжений законодатель-

ного языка, и тогда кажущиеся рутинными и заурядными распоряжения

оказывают вполне существенное влияние на политику.

Финальной стадией политического процесса является стадия

оценки принятых решений, их эффективности. Как функциональная дея-

тельность политическая оценка может пронизывать все стадии полити-

ческого процесса. Например, оценка политических приоритетов, выдви-

гаемых на повестку дня политики, возникает уже на ранних стадиях по-

литического процесса. Существуют различные типы оценок эффектив-

ности политического процесса. Один из них связан с тем, что политиче-

ские деятели и администраторы всегда руководствуются критериями вы-

годности, результативности конкретных программ и проектов. Многие

из этих критериев складываются на базе личных эмоций, интересов.

Критерии могут основываться на базе идеологических и партийных ин-

тересов. Разброс критериев достаточно велик и зависит от специфиче-

ских интересов множества оценщиков. В результате может возникать

целый спектр оценок одной и ой же политической линии либо програм-

мы.

Политические оценки второго типа возникают при инструменти-

ровании конкретных программ и направлений политики. Критерии оце-

нок возникают, когда программа повергается анализу с точки зрения ее

пригодности для реализации, затрат и выгод. Оценщик неминуемо дол-

жен задаться вопросом, кто получит наибольшую выгоду от реализации

программ и в каком виде. Третий тип оценки носит название "система-

тической оценки" для измерения социальной значимости и объективного

эффекта программы. Во многих государствах административные службы

имеют постоянный штат аналитиков-оценщиков. Систематическая оцен-

ка дает ответы на вопросы типа: насколько объективна политика? Кто

находится в числе получателей дивидендов политики? Каковы возмож-

ные последствия невыполнения программы? Возникающие при ответе на

данные вопросы критерии оценок дают оценщикам материал для пра-

вильного анализа политики, позволяющего своевременно корректиро-

вать текущую политику и определять ее перспективы.

Оценкой политики занимаются как правительственные, так и не-

правительственные организации. Оценка может быть систематической

либо спорадической. В одних случаях политическая оценка становится

институализированной, в других – она не структурирована и носит не-

формальный характер. Правительственная оценка существует в таких

формах, как парламентский надзор, государственный статистический

учет, государственный ведомственный контроль и другие. Существует

также множество вариантов политической оценки вне правительства.

218

Они осуществляются через средства массовой информации, аналитиче-

ские независимые центры и фонды, группы давления и т.д. Все они за-

нимаются оценкой политики с целью повлиять на должностных лиц и

политику в целом. Их деятельность полезна также с точки зрения обес-

печения информацией общественности по поводу выполнения либо не-

выполнения тех или иных программ.

Группы людей, граждане обычно имеют свои суждения по оценке

существующей политики и реагируют на эту политику путем поддержки,

путем оппозиции или безразличия. Политикам же в своих оценках поли-

тических программ приходится сталкиваться с действием таких факто-

ров, как давление со стороны организованных групп, требования рефе-

рендумов и перевыборов, отставки должностных лиц и т.д. В результате

возникает необходимость т.н. "обратной связи", то есть ответа прави-

тельства на требования со стороны окружающей среды политической

системы.

Реакция политической системы на требования и запросы окру-

жающей среды выражается в форме многообразных акций со стороны

лиц, принимающих политические решения, включая законодательные

действия для коррекции политики, пересмотр законов, административ-

ное реагирование в виде обеспечения оперативных мероприятий реали-

зации политики, перераспределение фондов поддержки политических

программ и другие. Таким образом, финальная стадия политического

процесса служит прологом для последующих политических решений и

началом нового качественного витка процессов политической деятель-

ности.

Риск принятия политических решений

Риск – неустранимый элемент принятия политического решения

любого уровня, заключающийся в выборе не всегда просчитанных дей-

ствий, линии поведения. Зачастую рисковое решение принимается в си-

туации неопределенности и характеризуется такими понятиями, как ана-

лиз рисковых ситуаций, уровень риска, портфель риска, профиль риска.

Политика всегда сопряжена с большей или меньшей степенью риска.

Рисковое решение в политике затрагивает интересы многих групп

населения, осложняется социально-экономическими факторами, разно-

родными глобальными процессами. Так, рисковой считается политика

сверхэксплуатации одного региона мира другим, одного социального

слоя другим. Политическую угрозу несут "обвальные" социальные про-

цессы, шоковые реформы, использование националистических, сепара-

тистских и иных притязаний. Даже в стабильных странах Запада, по

мысли Харрингтона, сложность в принятии решений заключается в том,

219

что они отдаются на откуп элите. Издержки же риска падают на широкие

массы и даже выходят за рамки страны или региона. Эту проблему ста-

раются решать распределением ответственности, контролем процесса

принятия решений, что требует высокого уровня образованности, циви-

лизованности масс, независимых средств массовой информации, откры-

тости политики.

До сих пор не проявились отдаленные последствия рискового

решения, связанного с развалом СССР, с отказом от устоявшейся поли-

тической системы. Это решение привело к разрыву налаженных связей,

уничтожению единого народнохозяйственного комплекса, резкому об-

нищанию населения, росту преступности, криминальному дележу госу-

дарственной собственности, войнам и другим известным уже результа-

там. Думается, степень риска принимаемых беловежских соглашений не

просчитывалась. Не случайно через четыре года начинается отказ от

этих решений как ошибочных, не соответствующих современным инте-

грационным процессам.

В политической литературе по-новому трактуются проблемы со-

циальной несправедливости как побудителя рисковых ситуаций. Анали-

зируется проблема совмещения национально-психологических и этно-

культурных образцов рискового поведения, соответствующих “профи-

лей” риска. Поскольку рисковые решения в политике принимаются до-

вольно часто, то необходимо искать средства смягчения их последствий.

В условиях стабильной политической системы риск стимулирует соци-

альные преобразования, способствует развитию общества.

Типология политического процесса

По объектам политического воздействия политические процессы

подразделяются на внешнеполитические и внутриполитические. Внеш-

няя политика регулирует отношения государства с другими субъектами

внешнеполитической деятельности. Содержание внутриполитических

процессов существенно различается во многих странах. Оно зависит от

форм правления и форм государственного устройства конкретных госу-

дарств, существующих там демократических или недемократических по-

литических режимов, качеств правящей элиты и других факторов. Фун-

даментом внутриполитического процесса любой страны является соот-

ношение социально-экономических укладов, сложившаяся социальная

структура общества, степень удовлетворенности населения своим поло-

жением.

Можно говорить об эволюционном и революционном политиче-

ских процессах. При революционном процессе используются как мир-

ные, так и не мирные средства, насилие. Преобразования осуществляют-

220

ся за сравнительно короткое время, имеют часто обвальный характер и

далеко не всегда достигают тех результатов, на которые были рассчита-

ны.

Основа эволюционного развития – легитимность властей, единые

социокультурные ценности элиты и масс, этика согласия, наличие кон-

структивной оппозиции.

С точки зрения публичности осуществления правящими кругами

своих властных полномочий, принятия решений выделяются открытый

и скрытый (теневой) политические процессы.

При открытом политическом процессе интересы групп и граждан

выявляются в программах партий и движений, в голосовании на выбо-

рах, через обсуждение проблем в средствах массовой информации, через

контакты граждан с институтами власти, через учет общественного мне-

ния. Такая практика сложилась в демократических государствах.

Теневые, скрытые политические структуры располагаются на

высших и средних уровнях власти. Речь идет о скрытых действиях госу-

дарственных учреждений, секретных документах, приказах, существова-

нии органов с секретными функциями (органы безопасности) и полно-

стью законспирированных учреждений (разведка, контрразведка и т.п.).

Может возникать противоправная деятельность и коррупция официаль-

ных лиц и властей. При определенных условиях формируются нелегаль-

ные (теневые) структуры неполитического характера (параллельная эко-

номика, черный рынок, организации преступного мира, мафии и мафи-

озные корпорации разного рода). Они имеют тенденцию смыкаться с ле-

гальными государственными структурами и могут оказывать на них

серьезное влияние, вплоть до скрытого участия в политической жизни

отдельных регионов. Они проводят своих представителей в депутаты, на

должности в госаппарате и т.д.

Такая ситуация может возникать, если государство передает вла-

стные функции своим отдельным структурным звеньям, например, орга-

нам политического сыска, тайной полиции, партийным формированиям.

Так было в СССР в 20-50 годы, когда революционные трибуналы, "трой-

ки", органы госбезопасности имели власть, не контролируемую населе-

нием.

С точки зрения устойчивости политической системы можно го-

ворить о стабильном и нестабильном политических процессах. Ста-

бильный процесс основывается на устойчивой социальной структуре, по-

вышающемся жизненном уровне населения, легитимности режима. Гра-

ждане поддерживают правила игры, доверяют власти. Все участники по-

литического процесса настроены на сотрудничество, поиск компромисс-

ных решений, их объединяет приверженность демократическим ценно-