Решетников С.В.(ред.), Денисюк Н.П., Чудаков М.Ф. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

191

венной деятельностью: прокурорам, нотариусам, в ряде случаев и дру-

гим категориям юристов. Они могут рассматривать дела в отношении

проступков, совершенных адвокатами, юрисконсультами, поверенными

и доверенными лицами по налоговым делам, аудиторами и т.д.

В некоторых странах специальные суды не образуются, но при

судах второго или третьего звена, т.е. в более вышестоящих судах общей

компетенции, могут создаваться специальные палаты для рассмотрения

дел особой категории. То есть суды общей юрисдикции могут включать

отдельные палаты или коллегии для рассмотрения дел специальной ка-

тегории.

Кроме названных европейских вариантов специальных судов су-

ществуют и иные категории специальных судов. Например, в США су-

ществуют претензионные суды, которые рассматривают претензии и

принимают решения по денежно-финансовым вопросам и спорам по от-

ношению к правительству США. Также в США есть суды по делам о

банкротстве. Они принимают решения об объявлении банкротом какой-

либо фирмы либо предприятия. Решения этих судов могут быть оспоре-

ны в общих судах более высокого уровня: либо в апелляционных судах

США по федеральному округу, либо в окружных судах. Такие суды не

имеют вертикали, не имеют второй специальной ступени.

Таможенные суды

Достаточно любопытно, что в США есть, например, суды первой

инстанции, рассматривающие споры между лицами и таможней. Это та-

моженные суды. Вообще, в США нет единой системы судов и, как запи-

сано в американской конституции, судебная власть США предоставляет-

ся Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может

время от времени утверждать. И Конгресс учредил довольно много раз-

нообразных судов.

К числу специальных судов могут быть отнесены и конституци-

онные суды. Вопрос об органах конституционного надзора и контроля и

вопрос о конституционных судах мы рассмотрели в главе 7, §5 настоя-

щей книги.

§5. Негосударственные суды

Строго говоря, негосударственные суды находятся вне рамок

конституционного регулирования. Однако этот вопрос достаточно инте-

ресен, и этот элемент общественно-государственной жизни определен-

192

ным образом причастен понятию "судебная власть", поэтому мы решили

кратко остановиться и на данном вопросе.

Что такое негосударственный суд – известно и нашим согражда-

нам, поскольку долгое время в нашем отечестве существовали товари-

щеские суды, которые рассматривали разные мелкие правонарушения, а

также не очень мелкие, но те из них, которые присылались из милиции

для рассмотрения общественности. Товарищеские суды были на пред-

приятиях и по месту жительства при домоуправлениях.

Следует отметить, что в большинстве стран мира существуют не

только органы государственной юстиции, но и органы, осуществляющие

судебные полномочия на общественных началах, т.е. бесплатно. На Вос-

токе, в странах Средней Азии, это суды аксакалов (старейшин).

Третейские суды

К числу негосударственных судов можно отнести вполне серьез-

ную категорию судов – это третейские суды, скажем, при торговых пала-

тах. Они могут рассматривать претензии коммерческих организаций

друг к другу, если обе стороны – истец и ответчик – согласны, чтобы их

дело рассмотрел юрист, которому они доверяют и в стенах такого заслу-

женного учреждения, как торговая палата.

Органы подобного типа есть не только на территории бывшего

Советского Союза, а известны во Франции, там есть такая должность,

как медиатор (общественный судья), есть негосударственные суды и в

Италии. Там такие судьи называются консилиаторы. Есть народные суды

и судьи в Индии. Эти суды могут рассматривать семейные проблемы и

конфликты: споры по поводу алиментов, по поводу возмещения долга

(небольшие суммы), по поводу границ земельных участков между сосе-

дями, споры между соседями в больших домах по поводу шума и т.д.

Обычно в таких случаях общественные суды рассматривают споры, если

обе стороны согласны обратиться в такой суд и подчиниться его реше-

нию. Если же такого согласия нет, они могут обратиться в государствен-

ный суд.

Религиозные суды

К категории негосударственных судебных органов относят и ре-

лигиозные суды. Есть церковные суды, которые рассматривают внутри-

церковные споры по поводу канонических проблем. Это споры для про-

фессионалов-священнослужителей. Еще есть религиозные суды, которые

рассматривают споры между прихожанами. Например, по поводу брач-

193

но-семейных проблем, по поводу наследства. Такие суды действуют в

Израиле, в Польше. В Израиле вообще вся брачно-семейная сфера отда-

на на регулирование священнослужителям: браки регистрируются и раз-

воды осуществляются представителями религии.

Называют в качестве негосударственных судебных органов су-

дебные органы, действующие на основе обычного права в мусульман-

ских странах. Это обычное право называется адат. В основном такие су-

ды действуют в Африке и в некоторых странах СНГ (Казахстан и Кыр-

гызстан).

Особая группа – это шариатские или мусульманские суды, кото-

рые действуют в странах, где господствующей и официальной религией

является ислам – Ливия, Иордания, Марокко, Алжир, Египет и т.д.

Юрисдикция этих судов распространяется на очень широкий круг дел,

т.е. эти суды наделены универсальной юрисдикцией.

Мировые суды

К числу полугосударственных и полуобщественных судебных ор-

ганов мы бы отнесли мировые суды, потому что в ряде стран мировой

судья может даже не быть юристом. Это просто уважаемый человек, ко-

торый рассматривает не очень большие конфликты и проблемы. В неко-

торых странах, например, мировые судьи даже работают на обществен-

ных началах. Иногда это отставные судьи, пенсионеры. В некоторых

странах это профессиональные судьи, но их решения не являются частью

государственной системы правосудия, потому что к ним можно обра-

щаться, если обе стороны согласны на это. Больше всего такие суды по-

хожи на третейские суды, хотя в разных странах бывает по-разному. В

некоторых странах это вполне обязательный суд, который рассматривает

малозначительные дела.

Судебные процедуры

Отметим, что любой суд, если он называется таковым, обязан

действовать и действует по определенным правилам и соблюдает опре-

деленные процедуры. Судебные дела рассматриваются открыто, гласно,

публично. В конце рассмотрения дела выносится решение, которое

оформляется в письменном виде. Копии этого решения предоставляются

либо стороне, которая была осуждена, либо, если был спор, – двум сто-

ронам. Любой суд – это определенная процедура, это применение закона

(писаного или неписаного), это определенное место в системе ветвей

власти, определенный авторитет и традиция.

194

Важнейший принцип деятельности любого суда – независимость

суда. Большинство конституций стран мира, не записывая какие-то иные

принципы, как правило фиксирует принцип независимости суда.

Глава 10. Местная власть

§1. Понятие местного самоуправления и управления.

Правовое регулирование местного самоуправления

и управления

Термины "местное самоуправление" и "управление", хотя это со-

всем не одно и то же, не всегда различаются друг от друга. Надо знать,

что местное самоуправление характеризуется главным признаком – вы-

борностью. Органы местного самоуправления – это те органы, которые

избираются непосредственно гражданами.

Местное управление – это органы, назначаемые центральной вла-

стью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы,

управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выбор-

ность – не единственное свойство и качество органов местного само-

управления.

Главные признаки самоуправления

Органы местного самоуправления должны не только избираться,

но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной

самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в спе-

циальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит

либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправ-

лению. Как правило, такие главы не велики по объему и содержат от-

сылки к текущему законодательству. Так, например, конституция Япо-

нии содержит главу 8 "Местное самоуправление". Эта глава включает

всего четыре статьи (ст. 92-95). Она включает лишь основные принципы

и положения, касающиеся местного самоуправления. Там говорится, что

в стране имеются такие органы и работа их устанавливается законом,

главные должностные лица органов публичной власти избираются насе-

лением, местные органы имеют право управлять своим имуществом.

Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного

местного органа может быть издан парламентом не иначе как с согласия

большинства избирателей, проживающих на территории данного мест-

ного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парла-

195

мент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей

конкретной местности, если закон касается их интересов.

Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и

коммуны". Этот раздел посвящен, в основном, регулированию правового

статуса областей. Статус областей достаточно специфичен в Италии.

Область – это крупный регион, области в Италии бывают с автономным

статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит

под понятие "местной" административно-территориальной единицы и

органы тут более весомого статуса.

Что касается органов провинций и коммун, то о них в Итальян-

ской конституции говорится совсем немного. Это статьи 128-129: "Про-

винции и коммуны являются автономными образованиями в рамках

принципов, установленных общими законами республики"; "Провинции

и коммуны являются также территориальными единицами государствен-

ного областного деления". В основном здесь также указывается, что

подробное правовое регулирование устанавливается законами.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует пробле-

мы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвя-

щенных данной проблеме, содержатся в федеральной конституции – в

основном законе ФРГ. Это ст. 28, где говорится, что в землях, округах,

общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими,

прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же гово-

рится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в

рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного со-

общества.

Под общинами понимаются территориальные единицы местного

уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объ-

единениях общин говорится также и в ст. 106, пункт 7. Однако если

брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопросы местного са-

моуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ име-

ет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные за-

коны, посвященные местному самоуправлению. Так, например, имеется

объемное положение об общинах земли Баден-Вюртенберг. Это положе-

ние состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, та-

кой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.

Крайне лаконично регулируют вопрос о местных органах власти

конституция Франции, которая содержит раздел 12 "О территориальных

коллективах", в котором упоминаются только две административные

единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: это

ст. 72 ("Территориальными коллективами республики являются комму-

ны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные

196

коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются

выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных зако-

ном"). Французская Конституция только обозначает, какие существуют

административные единицы и принцип выборности органов, которые

должны быть в этих единицах. Закреплена ссылка на закон и все вопро-

сы французского самоуправления регулируются законами.

Конституции Испании и Греции не употребляют термин "местное

самоуправление". Там применяется категория "местная администрация".

В части 8 Главы 2 конституции Испании "О местной администрации" го-

ворится, что конституция гарантирует автономию муниципалитетов, ко-

торые обладают всеми правами юридического лица. Их управление воз-

лагается на соответствующие муниципальные советы, включающие аль-

кальдов и советников. Советники избираются населением муниципали-

тета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного

голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избирают-

ся советниками или населением.

Муниципалитет

Отметим, что термин "муниципалитет", "муниципальный орган" в

ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – ор-

гана избираемого. В США и в Англии муниципальными органами назы-

ваются только городские органы, в других странах это – любые избирае-

мые органы.

Конституция Греции (раздел Ф) называется "Об администрации",

глава 1 "Организация администрации". Здесь сказано (ст. 102), что

управление местными делами принадлежит органам местной власти. Да-

лее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по грече-

скому законодательству, понятия местного управления и местной власти

отождествляются. Во всяком случае, в ст. 102 пункт 2 говорится: "Орга-

ны местного управления пользуются административной независимо-

стью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосо-

вания". То есть это следует понимать так, что местное управление и ме-

стные власти по-гречески – это избираемые органы и фактически это ор-

ганы самоуправления. Греческая конституция (пункт 5 ст. 102) преду-

сматривает возможность государственного контроля за местным управ-

лением.

Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в

разных странах мира, достаточно своеобразная. Одни и те же органы мо-

гут называться и администрацией, и органами управления, и органами

самоуправления, но применяя принципы, заложенные в теории, мы их

будем различать и называть органами самоуправления только избирае-

197

мые органы. Как мы видим, такие органы есть практически в любой за-

рубежной стране.

Европейская хартия о местном самоуправлении

Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 г. бы-

ла принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия,

которая обязательна для государств-членов Совета Европы, закрепляет

важнейшие конституционные, законодательные основы местного само-

управления. Здесь говорится о том, что принцип местного самоуправле-

ния должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности,

в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреп-

лено в статье 3, понимается право и реальная способность органов мест-

ного самоуправления регламентировать значительную часть государст-

венных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответст-

венность и в интересах местного населения. Это право осуществляется

советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем сво-

бодного тайного равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или

собрания могут располагать подотчетными им исполнительными орга-

нами.

Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет

Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что ор-

ганы местного самоуправления в пределах, установленных законом, об-

ладают полной свободой действий для осуществления собственных ини-

циатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и

не отнесен к компетенции другого органа власти. То есть закрепляется

принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфе-

ра самостоятельных полномочий для этих органов государства.

Таким образом, можно назвать два основных принципа органов

местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это –

выборность и определенный комплекс прав. Местные органы само-

управления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать

достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции орга-

нов местного самоуправления речь пойдет ниже.

§2. Основные черты

административно-территориального деления

Система органов местного самоуправления и управления, как

правило, строится в соответствии с административно-территориальным

делением страны.

198

Понятие административно-территориального деления

Административно-территориальное деление – это деление госу-

дарственной территории на определенные части с целью наиболее ра-

ционального управления государством. Административно-

территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в

основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов,

влияющих на образование административно-территориальных единиц,

можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти

единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы

демографического характера (то есть единицы образуются с примерно

равным числом населения); учитывается национальный или этнический

состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характе-

ра. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического харак-

тера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапа-

мятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших

графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли

ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы –

это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в

зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно-

территориальным делением строится и система органов управления эти-

ми единицами, которые могут быть органами самоуправления и управ-

ления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то ор-

ган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не адми-

нистративно-территориальная единица.

Административно-территориальные единицы есть крупные и

мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся

в них органы. В разных странах есть различные системы администра-

тивно-территориального деления страны. Есть более развитые и менее

развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от

численности населения и площади этого государства. Называют двух-

звенные системы административно-территориального деления, трех-

звенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система сущест-

вует во Франции.

Низшим звеном французского административно-

территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деле-

ния. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет,

но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37

тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определен-

199

ные границы, это первое звено государственной системы. Граждане

коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государствен-

ной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципаль-

ный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структу-

ры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому тер-

мину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъ-

ект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объедине-

ние нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления госу-

дарственными делами. Своих органов самоуправления в этой структур-

ной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне

имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой

коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом

кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, уча-

сток жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции

свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а на-

значаемое правительством. Это должностное лицо – государственный

чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской

административно-территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это

более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов.

В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления,

который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы

назвать его департаментским советом, но он называется генеральным

советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого

кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в

департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генераль-

ных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который

назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение

принципов самоуправления и управления. Генеральные советники изби-

раются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это

представители граждан.

Самая крупная административно-территориальная единица во

Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется

французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет регио-

нальный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые

много веков существовали во Франции; по традиции названия провин-

ций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время:

Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть пре-

фект региона – им является префект самого крупного департамента, ад-

200

министративный центр которого является центром региона. Как мы ви-

дим, – достаточно сложная структура местных органов существует во

Франции.

Варианты местных органов

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на не-

сколько групп. Называют страны, где существуют только органы само-

управления; возможны страны, где существуют только органы управле-

ния (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворо-

тов и в условиях диктатуры. А чаще всего существуют смешанные сис-

темы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим

примером последнего является французская система: там есть и изби-

раемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной вла-

сти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Каме-

рун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Афри-

ка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших стра-

нах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В

Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты

(сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют му-

ниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города во-

обще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправле-

ния, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются

только закону.

Достаточно своеобразная система самоуправления существует в

США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства

(county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми раз-

личными, в том числе и не административно-территориальными, а мо-

жет быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и

т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость системы мест-

ных органов от формы государственного устройства.

В унитарных государствах установление административно-

территориального деления относится к ведению центральной власти и

правительства. А в федеративных государствах административно-

территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В

разных штатах, землях, провинциях могут быть свои особенности, сло-

жившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъек-

та федерации.