Решетников С.В.(ред.), Денисюк Н.П., Чудаков М.Ф. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

201

§3. Структура и формы

органов местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два эле-

мента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое

может называться по разному – советом, ассамблеей) и исполнительный

орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиаль-

ным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или

бургомистр (ФРГ). А может быть и коллегиальный, например – магист-

рат в некоторых землях ФРГ или джуита в Италии.

Исполнительные органы

Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно дей-

ствующая структура, а выборное собрание собирается периодически для

решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные

выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные

названия, например – совет графства (США и Великобритания), это мо-

жет быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный со-

вет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин

может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сель-

ским советом).

Представительные органы местного самоуправления обычно из-

бираются гражданами прямым голосованием. Чаще всего, по мажори-

тарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных

лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены буду-

щего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одно-

мандатные, иногда бывают многомандатные. Срок полномочий таких

избираемых органов различный: от 1 года до 6 лет. При продолжитель-

ном сроке деятельности представительные органы местного самоуправ-

ления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Фран-

ции, например, генеральные советы обновляются каждые три года напо-

ловину.

Представительные органы местного самоуправления, как прави-

ло, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают даже две палаты,

как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка со-

стоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как

у парламента – сессии. Сессии проводятся 1-2 раза в месяц. Иногда – 1

раз в неделю. В разных странах – по-разному. Чаще всего это 1 раз в ме-

сяц. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправ-

ления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и в

202

Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет –

представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2

раза в год (1 раз в полугодие). Они принимают на сессии решения в пре-

делах той компетенции, которая отведена им законом.

Главные проблемы местных органов

Главным вопросом местных представительных органов является

принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюд-

жета. Принимаются акты по поводу решения различных местных про-

блем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган –

либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган или

должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) – лицо как правило вы-

борное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновре-

менно с представительным органом), в некоторых странах мэры фор-

мально назначаются главой государства по предложению представи-

тельного местного органа (Бельгия, Голландия).

Функции мэра или бургомистра бывают очень разными, в некото-

рых странах это единоличный исполнительно-распорядительный пред-

ставитель власти, в некоторых странах он – председатель коллегии, ко-

торую представляют избранные депутаты местного органа власти. В не-

которых странах он выполняет лишь представительские функции, а со-

вет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который

реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в

этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных

собраниях и т.д.

Такая система встречается в США и называется "совет – управ-

ляющий". То есть управляющий – это профессиональный чиновник, на-

нимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качест-

ве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует

финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он

справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, а если

нет – совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме

США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия

в ФРГ.

Нужно отметить, что муниципальные органы – собрания, советы

и т.д. – могут создавать постоянные или временные комиссии, которые

образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения,

культуры, охране окружающей среды и т.д. В некоторых случаях такие

комиссии выполняют какие-то отдельные поручения местного избирае-

мого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совеща-

203

тельными и консультативными полномочиями, но и распорядительными

правами.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты.

Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В неко-

торых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в

судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда – специальная ад-

министративная юстиция (в тех странах, где есть система администра-

тивных судов).

§4. Полномочия (компетенция) местных органов

управления и самоуправления

Объем полномочий и способ предоставления прав муниципаль-

ным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах

(Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетен-

цию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превыша-

ли свои полномочия, (в этих случаях государство вмешивается в их ра-

боту). Компетенция – это только тот круг прав, который прямо указан в

законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов

перечислен в законе, но в ряде случаях вышестоящая власть допускает

как бы выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные

полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.

Виды компетенции

Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить

на первоначальную и вторичную. Первоначальная – это та, которую

можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки,

система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скве-

ры, забота о бездомных, престарелых и т.д.

Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют,

чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирате-

лей, призывников, мероприятия оборонного характера и т.д. То есть то,

что прямо не относится к местным делам и более интересное для цен-

тральной власти.

Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоян-

но и постепенно увеличивается, в том числе, в таких важных сферах, как

просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д.

Права местных органов в унитарных государствах закрепляются закона-

ми и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами

федерации. В некоторых случаях органы местного самоуправления мо-

204

гут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об

издании законов или других актов, которые предоставили бы им допол-

нительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предос-

тавлены без издания новых законов, а на уровне подзаконных актов.

Методы деятельности

Основными методами муниципальной деятельности являются:

непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятель-

ность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных

предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д.; разреше-

ние на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки,

выделение земельных участков под строительство, установление правил

поведения в общественных местах; дача разрешений или наложение за-

претов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это

надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безо-

пасности, санитарный надзор и т.д. В некоторых странах муниципалите-

ты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Фран-

ция).

Нормотворческая деятельность местных органов, как правило,

ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утвержде-

ние вышестоящим органом либо представителем правительства.

Управленческой деятельностью можно назвать руководство

предприятиями, которые составляют муниципальную собственность.

Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хо-

зяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадле-

жать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома

престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, на-

пример, по изготовлению дорожных знаков, т.е. для обслуживания го-

родского хозяйства.

В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением,

они руководят больницами, поликлиниками. Часто они выплачивают по-

собия по безработице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в

промышленных предприятиях и естественно участвуют в управлении

этими предприятиями.

Полномочия местных органов

Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их

полномочия классифицируются на определенные группы.

1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности –

это принятие местного бюджета, а также и участие в экономических и

социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финан-

205

сово-экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор

различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой рабо-

ты не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий

в данной области.

2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы

уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комите-

тов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются

патрульной службой, охранной службой. Руководитель местных испол-

нительных органов зачастую наделяется функциями главного полицей-

ского начальника. Например, во Франции префект – не просто главное

должностное лицо общего административного плана, это еще и главный

полицейский. Эти люди могут руководить предварительным дознанием,

следствием, розыском, задержанием преступников. В ряде случаев руко-

водители таких исполнительных органов полицейскими функциями не

обладают, а нанимают полицейских служащих для соответствующей ра-

боты.

3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального

обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда от-

носят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное

строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как

соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнени-

ем воды, воздуха. Вообще, полномочия в сфере водоснабжения, освеще-

ния, канализации, уборки мусора и т.д. – эти моменты, эти проблемы

больше всего волнуют граждан, поскольку рост городов, создание круп-

ных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не

всегда делает возможным обеспечить им нормальное и здоровое сущест-

вование. Поэтому главные задачи местных властей, решения которых

ждут от них люди, – это как раз данная сфера.

4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде все-

го, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные

столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома

для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран

муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья,

которое потом продают на льготных условиям их нанимателям. Соци-

альная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома, муни-

ципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда

сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в

сфере народного образования выделяются в отдельную пятую группу,

потому что во всех странах мира есть государственная система народно-

го образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, свя-

занными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о по-

206

стройке школ, о их ремонте, о зарплате учителям школ и т.д. Часто они

также решают вопросы программного обеспечения и т.д.

Эти направления деятельности являются первичными и самыми

важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.

Источники доходов

Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берут-

ся эти деньги у местных органов власти, что является источниками до-

ходов? При описании этой проблемы называют, прежде всего, налоги.

Существуют местные или муниципальные налоги. В их числе:

а) муниципальный подоходный налог;

б) налог со стоимости земли;

в) налог с доходов кампаний;

г) налог с собственности (это налог, который платят домовла-

дельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

В ряде стран есть налог с продаж. То есть с каждой покупки ка-

кой-то процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.

Например, автору этих строк в Вашингтоне приходилось платить от

5,75 % до 7 % налога при покупке книг, лосьона для бритья, музыкаль-

ных кассет и т.д., но, когда покупатель покупает хлеб или другие основ-

ные продукты, такой налог не взыскивается.

Основной же источник доходов – это государственные субсидии,

т.е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех

видов:

а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);

б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются,

но на конкретные цели (на образование, культуру и т.д.);

в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, горо-

дов и т.д.

Третья группа источников доходов – выдача разрешений на тор-

говлю, зрелищные мероприятия, строительство и т.д. Каждое разреше-

ние следует оплачивать, поэтому это также источник пополнения мест-

ного бюджета.

Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи.

Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т.п. В некоторых

случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются ред-

ко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо воз-

вращать.

§5. Отношения местных органов

207

с центральной властью

Центральная власть, естественно, стремится контролировать ме-

стные власти, хотя бы им и было предоставлено самоуправление, т.е. и

следить, чтобы они не уходили за рамки, отведенные им законом. В уни-

тарных государствах за местными органами (муниципалитетами) очень

часто наблюдают специальные представители центральной власти. На-

пример, в Великобритании курированием муниципальных органов веда-

ет специальное министерство жилищного хозяйства и местного управле-

ния. Во Франции и Италии этими делами занимается министерство

внутренних дел. А в Японии есть специальное министерство по делам

местной автономии (применительно к их конституционной терминоло-

гии).

Надзор за местными органами

Определенные надзорные функции выполняют и другие цен-

тральные ведомства, прежде всего – министерство финансов, которое

следит за расходованием денег и выполнением бюджета.

В федеративных государствах надзором подобного рода занима-

ются административные органы субъектов федерации. Такие органы

есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ

такими делами занимается правительство земель. Центральная власть

всегда имеет рычаги и формы влияния на муниципальные органы.

Во-первых, есть прямое регулирование деятельности этих органов

путем принятия законов и подзаконных актов.

Во-вторых, существует контроль за работой этих муниципальных

органов.

В-третьих, использование финансовой зависимости муниципали-

тетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные

субсидии. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут

вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного

решения правительственных органов. В Англии, например, министры

утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязатель-

ные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с

муниципальным имуществом и т.д. То есть, самые важные моменты,

требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.

Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов

по вопросам бюджета, получении займов и о распоряжении муници-

пальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в об-

ласти налогов и т.д.

208

Утверждают такие решения министры или руководители ве-

домств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Прави-

тельство также имеет право давать рекомендательные советы, которые

на практике являются фактически обязательными.

Зависимость местных органов от правительства обеспечивается

системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субси-

дии и дотации составляют от 1/3 до половины от всех муниципальных

доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 от муни-

ципальных доходов, а в Англии обычно сумма дотации больше, чем

сумма поступлений от всех налогов.

В случае конфликта или неподчинения местных органов цен-

тральной власти, центральная власть может применять санкции. В ряде

случаев имеется право роспуска местного органа самоуправления – му-

ниципалитета. Иногда – принудительная отставка служащих или муни-

ципальных советников. Иногда применяется такая мера, как передача

полномочий непослушного муниципалитета правительственному пред-

ставителю (чиновнику), может быть отстранение мэра или других слу-

жащих от должности, может быть наложение взыскания, отмена актов

муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена суб-

сидий. То есть существует денежная узда, которой местные органы при-

держивают в подчинении. Возможность роспуска местных органов пре-

дусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии.

Судебный надзор

Кроме административного надзора может быть и судебный. На-

пример, в Англии центральная власть может обращаться в суд, если не-

довольна действиями местных органов. Судьи разных уровней могут

рассматривать претензии власти или в некоторых случаях частных лиц к

местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств

и более вышестоящие суды. Самый жесткий надзор за органами местно-

го самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов

есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты

или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например,

префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1

месяц. Префект ведает департаментом полиции. Он контролирует эту

местную муниципальную полицию и т.д., т.е. это очень важное властное

лицо, которое контролирует местные власти.

В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуют-

ся только после визы правительственного комиссара. Должность прави-

тельственного комиссара предусмотрена конституцией.

209

§6. Местные исполнительные органы

До настоящего параграфа мы, в основном, акцентировали наше

внимание на органах коллегиальных, представительных, поскольку под

самоуправлением понимается именно эта группа органов – совет, ас-

самблея. Но основную повседневную работу выполняют исполнитель-

ные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными дела-

ми.

Как образуются исполнительные органы

Называют три основные разновидности образования местных ис-

полнительных органов.

1. Система, при которой избранное гражданами представительное

собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц,

которые образуют исполнительный орган. Это, например, система выбо-

ров мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде

одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган

как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных

органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы

городов избирают мэров (в крупных городах они называются Лорд-

мэры). Советы графств выбирают председателей на 1 год. Эти мэры

большого значения не имеют. Большую роль в руководстве играют спе-

циальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначае-

мые постоянные клерки.

2. Суть этой системы – раздельное избрание муниципального со-

брания и исполнительного органа. Наиболее характерно это для Японии,

где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избира-

ются населением. В той или иной степени, этот вариант применяется в

некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.

В данном случае, можно привести аналогию с президентской

республикой, где президент получает власть от народа (он – сильный

президент). Так и здесь. При избираемом мэре или бургомистре падает

роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру,

по инициативе губернатора, мэра или старости может быть проведен

досрочный роспуск соответствующего представительного органа.

3. Это неизбираемые органы. Они бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель

центральной власти. Таким примером является положение префектов и

субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте –

очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную

власть в административной единице. Такой префект практически незави-

210

сим от избираемого органа. Он возглавляет все административные служ-

бы. Такая система, кроме Франции, встречается также в ряде стран Азии,

Африки и Латинской Америки.

б) Функции исполнительного органа могут быть возложены на

специального приглашаемого управленца – менеджера. Такая система

распространена в США, мы уже о ней упоминали, она называется совет-

управляющий. Очень важные вопросы там ставятся на местный рефе-

рендум, особенно в таких случаях, когда местные власти опасаются при-

нимать решение без опоры на населением.

РАЗДЕЛ III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

Глава 11. Политический процесс

§1. Сущность и основные характеристики

политического процесса

Понятие политического процесса

Политология изучает не только политические институты, напри-

мер, государство, партии, сущность политики и политической власти, но

и процессы выработки и принятия политических решений, взаимодейст-

вия правительства, парламентов, партий и других политических сил. Ис-

следуются причины возникновения той или иной политической пробле-

мы, как эта проблема попадает в повестку дня общества, как на нее реа-

гируют институты управления, какие решения по ней принимаются.

Иными словами, речь идет о политической практике, организационной и

контрольной деятельности, конкретном управлении, подборе и расста-

новке кадров, обсуждении и принятии решений, обмене информацией

между субъектами политического процесса и многом другом. Это и есть

политический процесс, который формируется и направляется прежде

всего силами, находящимися у власти, принимающими основные поли-

тические решения.

Иногда политический процесс сравнивают с двуликим Янусом –

римским божеством дверей, входа и выхода, всякого начала, одно лицо

которого обращено в прошлое, другое – в будущее. Подобно ему, поли-

тический процесс связан с прошлым и направлен в будущее, хотя и со-

вершается в настоящем времени. Он отражает политическую реальность,