Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов: Учеб. пособие

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Теория бюджета. Формы взимания

Итак, мы установили, что такое финансовое хозяйство государства. В его распоряжении должны

быть материальные ресурсы, чтобы удовлетворить коллективные потребности. Это предполагает сбор

доходов с одной стороны и расходование средств – с другой. Сколько существует финансовое

хозяйство, сколько государство изыскивает способы добывания доходов, столько и рост потребностей

увеличивает расходы и рождает их новые виды. В связи с этим необходимы систематизация, учет,

контроль в области как доходов, так и расходов. История финансов свидетельствует, что бюджет не

является институтом, присущим государству на всех стадиях его развития. Долгое время государство не

имело бюджета. Однако во всех европейских государствах и в России собирались доходы и

производились расходы, то есть существовала известная, основанная на юридических нормах, система

доходов и расходов. Бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и добывает

необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало

- составляет смету доходов и расходов на определенный период.

Бюджет – слово английского происхождения, которое означало мешок. Когда палата общин в

Англии в XVI–XVII вв. утверждала субсидию королю, то перед окончанием заседания канцлер

казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим

законопроектом. Это называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на

самый документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе

утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства.

«Госбюджет в его современных формах, – отмечает профессор М.И. Боголепов, - не восходит

далее первых десятилетий XIX в.»

Глубокие перемены, которые произошли в конце XVIII и в начале XIX столетий в области

политики, в социальных отношениях (образование США как не зависимого от Англии государства,

Великая французская революция и военные события) и в сфере экономическом (отмена различных

привилегий, применение пара в производстве, другие важные технические изобретения и т. д.), вызвали

сильное напряжение в финансовой сфере и повлекли за собой коренные перемены в государственном

хозяйстве.

Одним из общих признаков новых условий государственной жизни было быстрое увеличение

государственных бюджетов и долгов. Этот рост считался вначале явлением исключительным.

Финансисты начала XIX в.

Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы, СПб., с. 5.

считали, что с наступлением спокойных времен бюджет уменьшится, но рост бюджетов к концу

XIX в. превзошел все ожидания. В этих условиях по аналогии с частным хозяйством возник вопрос о

планомерной деятельности. Средством достижения такой планомерности явился госбюджет, нашедший

свое цифровое выражение в форме государственной росписи доходов и расходов. С этой точки зрения

бюджет превратился в необходимое условие развитого государственного хозяйства.

Итак, существенный признак бюджета - его плановость. Бюджет (в теории и практике) – это план

государственного хозяйства на предстоящий период. Момент плановости есть родовой признак,

объединяющий бюджете другими видами финансовых планов. Плановая природа бюджета хорошо

просматривается на фоне нерегулируемого народного хозяйства, каким оно было до 1-й половины XX

в. Профессор М.И. Фридман, ссылаясь на М.И. Туган-Барановского, писал: «От народного хозяйства -

этой сферы бессознательного, неурегулированного - финансовое хозяйство отличается как область

планомерного и организованного хозяйства»

Как любой план госбюджет должен составляться на определенный период. Во многих

государствах таким переходом был избран один год, который получил название финансового.

Финансовым годом или периодом называется время, протекающее между открытием и закрытием

государственного счетоводства. В начале XX в. финансовый год совпадал с календарным во многих

странах: во Франции, в Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии, Люксембурге, Швеции, России,

Финляндии и др. Финансовая наука рекомендовала начинать финансовый год позже января. «Отличие

финансового года от календарного объясняется желанием приспособить начало бюджетного периода ко

времени наибольшей платежеспособности тех групп населения, с которых собирается большая часть

государственных поступлений»

. В связи с этим многие государства стали переносить начато своего

финансового года на 1 апреля или на 1 июля.

И в конце XX в. различие дат начала финансового года по странам сохраняется. В США он

начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября следующего календарного года, соответственно: в

Швеции 1 июля - 30 июня, в Японии 1 апреля - 30 марта. До сих пор сохраняет старую традицию только

Россия, в которой начало финансового года совпадает с календарным.

Становление бюджета, как никакого другого финансового института, связано с правом, что нашло

свое отражение в развитии бюджетного права. «Под бюджетным правом разумеется совокупность прав

народа

Фридман М.И. Конспект лекций по науке о финансах, прочитанных в 1909-1910 гг., с. 4.

Боголепов Д. Краткий курс финансовой науки, 1929, с. 55.

как высшего субъекта государственною хозяйства через своих представителей (депутатов)

определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение

государственного хозяйства. В это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех

государственных расходов и доходов. Но и право финансового законодательствования, как-то: право

установления, отмены или изменений налогов, регулирование денежной системы, изыскание

чрезвычайных ресурсов в форме государственного кредита»

. Короче говоря, право одобрения бюджета

представительной властью и есть бюджетное право.

Г. Жез дал картину становления бюджетного права: «Исходным пунктом было положение, что

налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков, что далось с немалым

трудом. Представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования

налогов

включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждения мотивов,

вызывающих необходимость данного налога, т. е. следовательно, и данных расходов. Затем они

добились прав обсуждения всех доходов и расходов без исключения. С тех пор как представители

налогоплательщиков завоевали право регулярно вотировать, только с этого дня бюджет начал свое

существование»

. Такое понимание бюджетного права юристы называли бюджетным правом в

субъективном смысле.

В объективном смысле «бюджетным правом называется совокупность всех тех законов, которые

определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право

определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в

одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в

каком порядке»

По сути это вопрос о разграничении функций законодательной и исполнительной власти в области

финансов. Правительство разрабатывает бюджет, парламент утверждает его. Сторонники идеи

парламентаризма последовательно отстаивали эту формулу бюджетных порядков, по которой функция

правительств - предлагать, функция парламента - утверждать. Парламентская практика начала XX в.

переросла эту формулу. Правительства были поставлены перед необходимостью выполнять все статьи

бюджета в строгом соответствии с принятым в парламенте Законом о бюджете на очередной

финансовый год, внесение изменений в бюджет требовало согласования и одобрения парламента.

Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства, СПб., 1913, с. 460.

Вотировать - голосовать (в парламенте), принимать решение путем подачи голосов.

Жез Г. Общая теория бюджета, М., 1930, с. 28-29.

Соболев М.Н. Очерки финансовой науки, Петроград, 1925, с. 139.

Таким образом, министерства финансов правительств были поставлены в жесткие рамки

соблюдения правил добывания и расходования финансовых ресурсов, утвержденных парламентами,

хотя нельзя сказать, что этот процесс развивался равномерно во всех странах. В.Н. Твердохлебов

отмечал, что «Америка к истекшему (1921) году получила впервые настоящий бюджет, порвав, по

крайней мере в области финансов, с вредной системой секретного обсуждения в «постоянных

комиссиях» и приблизившись к здоровой английской системе ответственного перед парламентом и

страной, но именно потому сохраняющего право инициативы, правительства».

Следовательно, бюджет выступает как норма, связывающая деятельность государственных

финансовых органов, прежде всего Министерства финансов. Вотирование бюджета и разграничение

функций между законодательной и исполнительной властью придало бюджету характер политического

документа.

По своей природе бюджет - политический акт. Это план управления на будущий период,

программа управления, предложенная исполнительной властью на одобрение парламента. Более того, в

некоторых демократиях предварительное утверждение доходов и налогов - это политическое средство,

обеспечивающее регулярный созыв парламента и дающее ему орудие для борьбы с исполнительной

властью. В парламентарных государствах вотирование бюджета служит выражением доверия

правительству со стороны большинства членов парламента, отклонение бюджета есть наиболее резкое

выражение недоверия парламента кабинету. Большинство бюджетных правил носят поэтому характер

чисто политический.

Бюджетная практика развитых стран в XX в. особенно практика СССР и Российской Федерации

не только подтверждает правильность выводов относительно политической природы бюджета, но и

привносит новые естественные моменты, усиливающие политический характер бюджета.

Из истории бюджетного права. Представители сословий уже в средние века приобрели право

утверждать субсидии королю. На этой почве происходила упорная борьба между королевской властью

и народным представительством. Англия была первой страной, где были преодолены произвол и

усмотрение короля, а после революции 1648 г. был провозглашен принцип, в соответствии с которым

все налоги должны вводиться с согласия парламента. Борьба между королем, желавшим самостоятельно

назначать и расходовать налоги, и парламентом, который требовал права давать согласие на налоги и

проверять расходы, продолжалась и при Карле II и при Якове II. При Вильгельме III билль о правах

1689г. окончательно закрепляет за парламентом право утверждения всех государственных доходов и

расходов. Парламент приобрел господству-

ющее влияние на государственные дела, так как и его руках сосредоточилось самое важное право -

утверждать бюджет.

Во Франции бюджетное право получает свое развитие только со времени Великой французской

революции, когда конституция 1791 г. определила порядок утверждения бюджета парламентом. С этого

времени утверждение бюджета народным представительством начинает входить в жизнь всех

европейских народов.

В России порядок составления государственной росписи или «сметы доходов и расходов» ведет

свое начато с 1863 г. До этого времени бюджетного права в России не существовало, так как бюджетная

практика отрицала все его принципы. Значительные отрасли государственных доходов сосредоточились

в руках отдельных управлений, которые бесконтрольно ими распоряжались. Остатки от сметных

назначений не заносились в сметы следующего года. Сведения об итогах доходов и расходов, которые

могло сводить министерство финансов, были неполны. С наступлением период реформ после Крымской

войны была учреждена специальная комиссия под председательством государственного деятеля В.А.

Татаринова, стремящегося ввести рациональные основания, выработанные за Западе, в русский бюджет,

насколько это было возможно при абсолютизме русского государственного строя. Комиссии была

поручена разработка коренных начал государственной отчетности и выработка правил по составлению,

утверждению и исполнению государственной росписи и финансовых смет министерств и главных

управлений.

Бюджетная реформа 1862 г. явилась исходным пунктом для развития Российского бюджетного

законодательства. Введение Конституции и учреждение Государственной Думы повлекли за собой

изменение отношений. Государственная Дума наряду с реформированным Государственным Советом

была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. С изданием Правил (8 марта 1906 г.) о

порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России возникает бюджетное

право как таковое.

После Февральской революции 1917 г. бюджетное право пришло в расстройство. При Временном

правительстве расходы производились на основании отдельных кредитов. До середины 1918 г.

продолжат действовать кредиты, ассигнованные по сметам 1917 г.

С начала 1918 г. подготовка бюджета были признана срочной задачей и 28 января 1918 года был

издан первый акт советского бюджетного права – Правила составления, рассмотрения и утверждения

смет на январь-июль 1918 г. В соответствии с ними был составлен первый советский бюджет на январь-

июль 1918 г., утвержденный СНК 11 июля 1918 г. Он положил начало системе полугодовых бюджетов,

действовавших в течение 1918-1919 г. В 1920-21 гг. происходит возврат к годовым бюджетам. Общие

принципы нового бюджетного устройства были сформу-

лированы в Конституции РСФСР 1918 г., где особый раздел был посвящен бюджетному праву.

Бюджеты военного коммунизма не имели реального значения. Реальными были ежемесячные планы

распределения эмиссии. В условиях обесценения советских денежных знаков бюджеты носили характер

не выполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать. Планировался переход к

материальному нетто-бюджету.

В 1921 г. с объявлением Новой экономической политики Декретом ВЦИК о мерах по

упорядочению финансового хозяйства от 10 октября 1921 г. бюджет был восстановлен в своих правах.

По мере стабилизации валюты и укрепления государственных финансов происходил постепенный

переход сначала (с мая 1922 г.) к месячным бюджетным планам, затем (с конца 1923–24 гг.) – к твердым

квартальным планам и в 1924-25 гг. - к твердому годовому отчету. С формированием Союза ССР было

произведено разграничение компетенции Союза и союзных республик. После проведения денежной

реформы 1922-1924 гг. бюджет приобретает значение твердого и реального финансового плана.

В начале XX в. был поставлен вопрос о единстве бюджета как общем и основном требовании,

предъявляемом к бюджету. Это требование закономерно сформулировалось в результате всего

предшествовавшего развития финансового хозяйства.

В период господства натурального хозяйства в большинстве государств составлялось несколько

финансовых планов, несколько росписей доходов и расходов. Государство удовлетворяло свои

потребности при помощи натуральных повинностей. Это обусловливав административно-финансовую

децентрализацию. Государственная финансовая деятельность сосредоточиваюсь в руках местных

органов: они определяли размер повинностей, распределяли их бремя, расходовали государственные

средства. Множественность финансовых планов организовывалась в две системы: территориальные

планы и планы по источникам государственных доходов. При территориальной системе каждая область

имела самостоятельное финансовое управление, свою роспись доходов и расходов, эти росписи

балансировались отдельно по областям. При этом часто в одной области образовывались излишки

доходов, в другой - постоянные дефициты и расстройство финансовых отношений. При составлении

финансовых планов по источникам доходов исчислялись росписи различных монополий, регалий,

доходов от доменов. Каждой отраслью доходов руководило особое управление, для каждой

потребности отводился особый источник государственных доходов.

В России организация государственных финансов при Петре I была аналогична описанной. Когда

Петру I понадобились большие средства для содержания возрастающей армии, то он ввел подушную

подать. Размер этой подати определялся размером расходного плана той части войск, которая

содержалась на доход от подушной подати. При такой

системе одна потребность удовлетворялась с избытком, другая - с недостатком. Все это

расстраивало финансовое хозяйство страны, истощало платежеспособность населения и приводило к

осознанию необходимости иметь один общий план, который охватывал бы все доходы и расходы

государства.

При множественности финансовых планов в центральные кассы стекались только остатки

провинциальных доходов, на которые составлялась ведомость. Когда административная централизация

стала свершившимся фактом, то во многих государствах сохранилась указанная система. В

государственные финансовые планы вносились только чистые доходы государства, а издержки

взимания доходов и налогов, хозяйственные расходы по государственным предприятиям оставались вне

плана. Финансовая практика скоро показала неудобства таких правил. Система чистых доходов

государства маскировала действительное положение финансов государства, затрудняла определение

действительных размеров налогового бремени, не давала материала для обсуждения вопросов текущей

финансовой политики. Отсутствие единства бюджета создавало благоприятные условия для

злоупотреблений, для завышения суммы расходов по взиманию. Все это заставило правительства

различных стран перейти к системе валовых бюджетов, то есть к системе брутто-бюджетов. Во

Франции такая реформа проведена в 1818 г., в Англии – в 1858 г., в России – в 1863 г.

Брутто-бюджет потребовал такой регистрации всех доходов и расходов, чтобы можно было видеть

не только чистый, но и валовый доход. Это позволяло узнать, какая доля сборов поступает в

государственную кассу и сколько платят налогоплательщики. Поясним на примере: монополия платит

налог 200 млн. условных денежных единиц, этот валовый доход в бюджетной росписи записывается в

графе доходов. Издержки по сбору налогов составляют 30 млн., которые отражаются в расходной части

бюджета. В результате чистый доход исчисляется как разница между суммой доходов и расходов по

налогам и составит 170 млн. Система «брутто-бюджетов», хотя законодательно и была установлена во

всех цивилизованный странах, в реальной практике утвердилась не сразу.

К концу XX в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел свою реализацию в

консолидированном бюджете. В СССР единство бюджета было обеспечено централизованной системой

хозяйствования. Российская Федерация, столкнувшись с проблемой дефицита государственного

бюджета, в 90-е годы перешла к разработке и утверждению консолидированного бюджета.

Финансовая практика, которая стала развиваться в парламентарных условиях, требовала, чтобы

единый брутто-бюджет был универсальным. Он должен точно отражать состояние государственного

хозяйства, в него должны войти все доходы и расходы государства, без изъятий и ограничений, без

смешения и уменьшения одной суммы за счет другой. В фи-

нансовой литературе не было разногласии по вопросу об универсальности бюджета, но в

финансовой практике доходы не всегда полностью включались в бюджет.

По отношению к государственному бюджету теория предъявляла ряд других требований: бюджет

должен быть публичным, то есть должен быть составлен таким образом, чтобы каждый член обществ

мог понимать его язык и его цифры, за которыми всегда скрываются живые отношения. Ф. Нитги

публичностью бюджета называет гласность и правдивость: «В бюджете должны быть указаны все

доходы и все расходы без всяких бесполезных утаек, или таинственных определений»

С.Ю. Витте писал, что «требование гласности бюджета вытекает из понятия бюджета как

финансового закона, обязательного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения

финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точности в бюджетном деле, государство

может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным

финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во

всеобщее сведение»

В дореволюционной России ежегодно 1-го или 2-го января во всех больших газетах публиковался

«Всеподданейший доклад министра финансов о государственной росписи доходов и расходов», где

объяснялось, как идут дела казны. Дальше шла «Общая государственная роспись доходов и расходов»,

где подробно было указано, сколько какого дохода собирает казна в этом году, сколько и на какие

надобности расходует.

Ф. Нитти указывает на еще одно свойство бюджета – специализацию. Бюджетные росписи

должны подразделяться на категории, главы, параграфы и статьи. Когда парламент утвердит такой

специализированный бюджет, то правительство уже не имеет права переводить суммы из одного

параграфа сметы в другой, с одного назначения на другое.

Как видно, госбюджет представляет собой сложное явление. Он одновременно касается и

экономики, и финансов, и права, и политики. Эта многосторонность бюджета обусловливала трудности

исследования государственного бюджетного устройства и установления самого понятия бюджета.

Очень распространенным было определение бюджета как росписи доходов и расходов. Надо

согласиться с И.Х. Озеровым, что бюджет более широкое понятие и его нельзя сводить только к

росписи. Роспись относится к бюджету, как часть к общему. В этом смысле роспись есть только

приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы

составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собою финансовый план на

данный период.

Нитти Ф. Основные начала финансовой науки, с. 563.

Витте С.Ю. Конспект лекций о государственном хозяйстве, 1902, с. 27.

Другие исследователи вкладывали в понятие бюджет правовое содержание. Французский

финансист Р. Стурм определял, что «Государственный бюджет есть акт, содержащий предварительное

одобрение государственных доходов и расходов». Определение бюджета, данное Ф. Нитти, содержит

два признака, присущие бюджет)', момент его исчисления (роспись доходов и расходов) и момент

юридического действия (акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и

расходов).

По мнению Л. Штейна, бюджет «по своему содержанию представляет в денежных величинах

зависимость всех расходов от доходов, что и делает его предметом ведения законодательной власти и,

наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства».

Подчеркивая плановый признак бюджета, другие теоретики определяли его как финансовый или

хозяйственный план государства. Заслуга немецкого финансиста Шанца заключается в том, что он

первый отметил плановую природу бюджета. В своей конструкции Шанц не только показал значение

баланса (бюджета), но и дал картину самого бюджетного процесса. Тождественность бюджета и

хозяйственного плана встречается у И.Х. Озерова, М.Д. Загряцкова, М.И. Митилино.

От односторонних определений бюджета финансовая наука переходит к определениям,

отражающим многофункциональность бюджета. Этой стороне уделяли внимание русские советские

теоретики финансов 20-х гг.: М.И. Боголепов., И. Болдырев, Д. Боголепов и др. По мнению М.И.

Боголепова, «в области государственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего,

совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в

цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период

и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы»

. В курсе финансовой

науки Ф.А. Менькова читаем: «Под бюджетом мы разумеем план государственного хозяйства на

предстоящий период, представляющий предположительное исчисление всех доходов и расходов

государства. Бюджет определяет границы собирания доходов государства и, что еще более важно,

границы для производства всех расходов. Для того, чтобы все цифры бюджета имели

общеобязательную силу, необходимо придать ему силу закона. И с формальной стороны бюджет есть

акт законодательной власти, есть утвержденный ею закон, или декрет. В этом заключается особенность

бюджета»

В Финансовой энциклопедии, изданной в Москве в 1924 г., бюджет определяется как

«утвержденное в законодательном порядке общее пред-

Боголепов Д. Краткий курс финансовой науки, 1929, с. 53.

Меньков Ф.А. Основные начала финансовой науки, М., 1924, с. 138–139.

положительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде

времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов, с подведением баланса.

Государственный бюджет - государственная роспись доходов и расходов» (стр. 102).

В учебниках экономической теории конца XX в. бюджет определяется как роспись доходов и

расходов государства, а некоторые учебники вовсе не дают его определения, ограничиваясь

констатацией, что «центральное место в системе государственных финансов занимает государственный

бюджет». Из западных переводных учебников только у С. Фишера мы находим определение бюджета

«как подробного описания расходов, а также финансовых планов отдельных людей, компаний или

правительства. Бюджетный дефицит – это превышение размера государственных расходов над

величиной бюджетных поступлений. Когда правительство имеет дефицит бюджета, то его расходы

больше его доходов»

Современная финансовая наука не привнесла ничего нового в понимание бюджета. Содержание

бюджета как экономической категории везде сводится к тому, что «государственный бюджет выражает

финансовые отношения, связанные с образованием и использованием централизованного фонда

денежных ресурсов страны»

Очень важно сопоставление всех доходов и расходов, включенных в бюджет. Таким образом,

получают представление о характере сведения бюджета (с превышением доходов над расходами или с

дефицитом или, наконец, с равенством их), называемого бюджетным равновесием, которое указывает

на благоприятное или неблагоприятное для государства заключение бюджета.

Экономическая и финансовая наука вплоть до Д.М. Кейнса (ISS3–1946) считала законом

равновесие бюджета, его бездефицитность. М.М. Сперанский в «Плане финансов» определил, что

«главное расстройство в финансах - есть несоразмерность расходов с приходами». Поэтому «расходы

должны быть учреждаемы по приходам и назначение издержек (читай – расходов) есть первая и самая

существенная операция в финансах». Для контроля над расходами М.М. Сперанский разделяет расходы

на обыкновенные и чрезвычайные, каждый из которых должен иметь свои правила, сроки, обряды.

Каждый вид расходов, обыкновенных и чрезвычайных, делится на 4 разряда. В каждом разряде расходы

разделены по вертикальному принципу: расходы центральные (читай – федеральные), губернские,

окружные, волостные. У каждого расхода должен быть свой источник покрытия. Чрезвычайные

расходы М.М. Сперанский ограничивает только расходами «на войны, пенсионы, аренды». Первая и

самая существенная обязанность Министерства

Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика, М., 1993, с. 513.

Государственные финансы. Под ред. Федосова В.М., Киев, 1991, с. 158.