Правоведение - Учебник под ред. Мальцева
Подождите немного. Документ загружается.
ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения
экологической безопасности населения.
Одним из правовых механизмов охраны окружающей среды и
регулирования природопользования, широко распространенным в мире и
применяемым на территории нашей страны еще с конца 40-х гг., является
механизм экологического нормирования.
Экологические нормативы — это установленные соответствующими
решениями государственных органов количественные и качественные показатели,
характеризующие допустимое состояние природных сред — вод, атмосферного
воздуха и почв, а также допустимое воздействие на окружающую среду из
различных источников.
В целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии,
соответствующем экологическим требованиям, российским законодательством
устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий (ПДВ)
на водные объекты (нормативы ПДВ) и нормативы предельно допустимых
концентраций (ПДК) вредных веществ в водных объектах и сточных водах
(нормативы ПДК). Нормативы ПДВ и ПДК разрабатываются и утверждаются по
бассейнам водных объектов исходя из их целевого назначения. Нормативы ПДВ и
ПДК служат основой и критерием определения индивидуально устанавливаемых
для каждого водопользователя — источника загрязнения, нормативов предельно
допустимых сбросов (ПДС) загрязняющих веществ в водные объекты (нормативы
ПДС). Показатели нормативов ПДС устанавливаются на уровне, не превышающем
нормативы ПДВ и ПДК.
Для охраны атмосферного воздуха от загрязнения действует более сложная
система экологических нормативов. В соответствии с Законом «Об охране
атмосферного воздуха» (1999)
1
содержание загрязняющих веществ в атмосферном
воздухе должно соответствовать гигиеническим и экологическим нормативам
качества атмосферного воздуха. Из расчета непревышения этих нормативов для
источников выбросов загрязняющих веществ устанавливаются индивидуально
норматив предельно допустимого выброса, технический норматив выброса либо
временно согласованный выброс. Вредные физические воздействия на
атмосферный воздух осуществляются в соответствии с индивидуально
устанавливаемым предельно допустимым нормативом вредного физического
воздействия. Индивидуальные нормативы различаются для стационарных
источников и передвижных средств.
Показатели нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ для
источников загрязнения окружающей среды устанавливаются в государственных
разрешениях на выбросы и сбросы и являются обязательными для соблюдения.
Превышение этих нормативов влечет применение мер юридической
ответственности.
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222.
431
Нормативы утверждаются специально уполномоченными государственными
органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и
пересматриваются по мере развития науки и техники с учетом международных
стандартов. В настоящее время действует порядка 2000 нормативов предельно
допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе
(гигиенические и экологические нормативы) и около 500 нормативов предельно
допустимых концентраций загрязняющих веществ в водных объектах (нормативы
ПДК).
Правовой механизм государственной экологической экспертизы
предназначен для предупреждения отрицательного воздействия хозяйственной и
иной деятельности на окружающую среду. В соответствии с Законом «Об
экологической экспертизе»
1
документация, обосновывающая хозяйственную и
иную деятельность, которая способна оказать прямое или косвенное воздействие
на окружающую среду подлежит проверке на предмет соответствия правовым
экологическим требованиям в порядке проведения государственной
экологической экспертизы. По результатам проверки выносится решение о
допустимости реализации экспертируемого проекта.
Организация и проведение экспертизы возложено на Министерство
природных ресурсов РФ, которые для каждого поступившего на экспертизу
проекта, формирует экспертную комиссию из специалистов различных областей
знаний, имеющих отношение к проектируемой деятельности. Решение комиссии
по рассматриваемым проектам оформляется заключением, которое вступает в
силу после его утверждения Министерством природных ресурсов РФ. Заключение
может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение
государственной экологической экспертизы является одним из обязательных
условий финансирования и реализации объекта экспертизы. Правовым
последствием отрицательного заключения государственной экологической
экспертизы является запрет реализации проекта. В случае отрицательного
заключения материалы по проекту могут быть представлены на повторную
экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в
отрицательном заключении. Заключение экспертизы может быть обжаловано в
суд.
Государственной экологической экспертизе по некоторым видам
хозяйственной деятельности предшествует проведение оценки воздействия на
окружающую среду Ее целью является предотвращение или смягчение
хозяйственной деятельности на окружающую среду и связанных с ней
социальных, экономических и иных последствий. Оценка проводится лицом,
ответственным за проект, в несколько этапов:
— проведение предварительной оценки и составление технического задания
на ее проведение;
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556.
432
— проведение исследований и подготовка предварительного варианта
материалов по оценке воздействия на окружающую среду;
— подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия
на окружающую среду;
— утверждение окончательного варианта и его представление на
государственную экологическую экспертизу.
Обязательными элементами этой процедуры в целом являются
информирование общественности о намечаемой деятельности и организация
обсуждения общественностью объекта экспертизы. В процессе оценки воздествия
на окружающую среду ответственное лицо обязано провести всесторонний анализ
воздействий намечаемой деятельности, изучить возможные альтернативные
варианты реализации проекта, а также меры по уменьшению или предотвращению
негативных воздействий.
Все материалы по данной процедуре вместе с другой проектной
документацией подлежат представлению на государственную экологическую
экспертизу.
Экологический мониторинг или слежение за состоянием природной среды
имеет своей целью своевременное выявление опасных изменений в состоянии
окружающей среды и их оценку, прогнозирование стихийных бедствий,
неблагоприятных условий для сельского, лесного и водного хозяйства,
энергетики, строительства, транспорта и других отраслей экономики. Выполнение
данной природоохранной меры возложено на Федеральную службу
гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, Министерство природных
ресурсов России и некоторые другие государственные органы исполнительной
власти, которые при помощи специальных лабораторий, постов и станций
слежения ведут постоянное наблюдение за изменением химического состава и
других характеристик атмосферного воздуха, вод, почв. Результаты
экологического мониторинга позволяют государственным органам своевременно
принимать решения по предупреждению опасных последствий загрязнения
окружающей природной среды, выявлять правонарушения и принимать к
правонарушителям меры юридической ответственности. Данные мониторинга
заносятся в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей
природной среды, ее загрязнении. Информация фонда является открытой и
общедоступной, за исключением информации, отнесенной российским
законодательством к категории информации ограниченного доступа.
При помощи правового механизма государственного экологического
контроля осуществляется проверка соответствия выполняемой деятельности
требованиям экологического законодательства. Государственный экологический
контроль проводится инспекторским персоналом специально уполномоченных
органов экологического управления в форме регулярных и периодических
проверок объектов природопользования и воздействия на окружающую среду. Для
выполнения возложенных задач должностные лица органов государственного
433
экологического управления наделяются полномочиями инспекторов по
соответствующим вопросам. В рамках таких полномочий они имеют право:
— посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм
собственности и подчинения, знакомиться с документами, результатами анализов,
иными материалами, необходимыми для выполнения их контрольных функций;
— проверять работку очистных сооружений и других обезвреживающих
устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей
среды, природоохранительного законодательства;
— выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения отходов;
— требовать устранения выявленных недостатков, давать указания или
заключения, имеющие обязательный характер;
— привлекать виновных к административной ответственности, направлять
материалы для привлечения их к дисциплинарной, административной или
уголовной ответственности, предъявлять иски в суде или арбитражном суде о
возмещении вреда, причиненного природной среде или здоровью человека
нарушениями природоохранительного законодательства;
— принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении
работы предприятий, сооружений и иных объектов и любой деятельности,
причиняющей вред окружающей природной среде или здоровью человека.
Разрешительная система природопользования служит цели
предупреждения возможных отрицательных последствий для окружающей
природной среды хозяйственной и иной деятельности, обеспечения рационального
природопользования, а также является средством оперативного экологического
регулирования производственной и непроизводственной деятельности. Она
состоит из правовых требований и организационно-исполнительных мероприятий,
связанных с выдачей государственных разрешительных документов на
природопользование и их аннулированием.
Получение государственных разрешительных документов требуется в
случаях осуществления специального природопользования или
природопользования, связанного с обособлением природного объекта и его
закрепления за конкретным заинтересованным физическим или юридическим
лицом. К специальному природопользованию относятся, к примеру, пользование
земельным участком для размещения производственных и жилых объектов,
ведения сельского хозяйства, пользование лесом для заготовки древесины,
пользование водными объектом для ирригации, судоходства, гидроэнергетики,
пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства
подземных объектов, пользование атмосферным воздухом для выброса
газообразных отходов, пользование животным миром для охоты, рыболовства и
др.
Обособление выражается в отграничении природного объекта в интересах
потенциального природопользователя от иных природных объектов при помощи
специальных знаков или иным образом и распространение на данный объект
434
исключительных или преимущественных прав такого природопользователя.
Соответственно права других граждан и организаций на этой территории
ограничиваются.
Государственные разрешительные документы, выдаваемые в установленном
порядке, являются основанием возникновения подобного рода исключительных
либо преимущественных прав природопользователя. В зависимости от вида
природного объекта, вида пользования, целей и сроков природопользования,
условий предоставления природного объекта в пользование требуется получение
различных разрешительных документов. Для большинства случаев
природопользования дополнительно к разрешительным документам
предусматривается заключение договора на право природопользования.
В соответствии со ст. 46 Водного кодекса РФ предоставление водных
объектов в пользование оформляется специальным государственным разрешением
в виде лицензии на водопользование, которую выдает федеральный специально
уполномоченный государственной орган управления за использованием и охраной
водного фонда на основании ходатайства заинтересованного лица.
Разрешительный порядок водопользования предусматривает, что в соответствии с
лицензией заинтересованному лицу также необходимо заключить договор
пользования водным объектом с органом исполнительной власти
соответствующего субъекта РФ. Лицензия без договора не действительна.
Закон РФ «О недрах»
1
устанавливает порядок, в соответствии с которым
месторождения полезных ископаемых, иные участки недр предоставляются на
праве временного, либо бессрочного пользования для установленных целей на
основании лицензии. Лицензии предоставляются по результатам конкурсов или
аукционов и дают право ее держателю осуществлять разрешенный вид
пользования в определенных границах недр в течение определенного времени.
Особый порядок предоставления недр установлен Законом «О соглашениях о
разделе продукции», в соответствии с которым получению лицензии на
пользование недрами предшествует заключение договора о разделе продукции
заинтересованного лица с соответствующим государственным органом. Такой
порядок распространяется только на те месторождения полезных ископаемых,
которые законодательно определены в качестве объектов недропользования,
предоставляемых на условиях раздела продукции. Принято порядка 15
федеральных законов, разрешающих предоставление в пользование некоторых
наиболее ценных месторождений полезных ископаемых на условиях раздела
продукции.
Лесопользование граждан и организаций для заготовки древесины,
заготовки живицы, сбора второстепенных лесных материалов, побочного
лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего
хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 10). Ст. 823.
435
осуществляется на основании договоров аренды, безвозмездного пользования
либо концессии, а также выдаваемых в соответствии с договорами лесорубочных,
лесных билетов, а также ордеров. Договор удостоверяет право лесопользователя
на долгосрочное пользование участком лесного фонда для определенных целей и
устанавливает обязанности в области охраны и рационального использования
лесов. Лесорубочный билет устанавливает право на рубку и вывоз установленного
количества древесины в границах участка лесного фонда и действует один год.
Лесной билет разрешает ведение побочных видов пользования — сенокошение,
пастьба скота, заготовка грибов, ягод, лекарственных растений, технического
сырья на закрепленном за пользователем участке лесного фонда. Ордер выдается в
случаях мелкого отпуска древесины на корню.
Пользование земельным участком допускается на праве бессрочного и
срочного пользования, права аренды и пожизненного наследуемого владения.
Право бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения
удостоверяется свидетельствами, выдаваемыми и регистрируемыми
учреждениями юстиции — комитетами по регистрации права, регистрационными
палатами. Документом, разрешающим временное пользование, либо аренду
земельного участка, является соответствующий договор, заключаемый
заинтересованным лицом с собственником либо постоянным пользователем
земельного участка. Договор определяет сроки, условия пользования либо аренды,
а также порядок внесения платежей.
Объекты животного мира предоставляются в пользование граждан и
организаций для целей охоты, рыболовства, включая добычу водных
беспозвоночных и морских млекопитающих, добычу объектов животного мира. не
отнесенных к объектам охоты и рыболовства, использования полезных свойств
жизнедеятельности объектов животного мира, изучение, исследование и иное
использование животного мира в научных, культурно-просветительских,
воспитательных и иных подобных целей.
Приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной
территории или акватории отдается российским юридическим лицам и гражданам
Российской Федерации.
Для получения права пользования юридическим лицам надлежит получить
от соответствующих органов долгосрочную лицензию, позволяющую
осуществление определенного вида пользования в установленном месте и в
установленные сроки. Граждане реализуют право пользования животным миром
на основе именных разовых лицензий. В необходимых случаях заинтересованным
лицам на праве аренды либо пользования передаются необходимые земельные
участки, участки лесного фонда (охотничьи угодья) либо акватории водных
объектов. Пользователи животным миром обязаны соблюдать правила
экологически корректного пользования: обеспечивать гуманное обращение с
животными, охранять среду обитания редких и исчезающих видов.
Законом РФ «Об охране окружающей природной среды»
436
предусматривается, что сброс и выброс загрязняющих веществ в водные объекты
и в атмосферу, а также захоронение твердых отходов осуществляется на основе
разрешения, выдаваемого специально уполномоченными государственными
органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В
разрешениях устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и
сбросов загрязняющих веществ и другие условия, обеспечивающие охрану
окружающей среды и здоровья человека. Разрешительный порядок установлен
также для пользования источниками ионизирующего излучения, обращения с
химическими и биологическими веществами, твердыми отходами.
Параметры и условия пользования, ограничения и иные требования,
установленные в государственных разрешительных документах, являются
обязательными для исполнения держателями таких документов. Их нарушение
влечет применение мер юридической ответственности.
В российском экологическом праве особое внимание уделяется проблеме
восстановления экосистем, подвергшихся значительной деградации в результате
неблагоприятных антропогенных и природных воздействий. Такие экосистемы
включают территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению, зоны
экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации. Для
таких территорий предусматриваются требования по их реабилитации,
профилактике аварий и ликвидации последствий аварий и стихийных бедствий,
воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды.
Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды
предназначен для создания экономической заинтересованности предприятий,
учреждений, организаций и граждан в соблюдении экологических требований и
нормативов. Экономический механизм включает порядок планирования
мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды,
установления и взимания платежей за пользование природными объектами, в том
числе загрязнение окружающей среды, использование льготного кредитования,
финансирования из государственного бюджета мер по охране природных
объектов, экологическое страхование и экологический аудит.
Наиболее важное практическое значение в системе экономических мер
охраны окружающей среды и регулирования природопользования имеет
платность природопользования. По общему принципу специальное
природопользование в Российской Федерации является платным. За пользование
каждым видом природного объекта установлена собственная система платежей.
Так, водопользователи платят водный налог, пользователи лесным фондом вносят
плату за пользование лесным фондом в случае долгосрочного пользования, либо
лесные подати в случае краткосрочного. Арендная плата взимается собственником
с арендатора земельного участка. В соответствии с Налоговым кодексом РФ
предусматривается введение экологического налога, который заменит
действующую систему платежей за загрязнение. В соответствии с Законом «Об
охране окружающей среды» внесение платежей за загрязнение не освобождает
437
природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей
среды, а также уплаты штрафных санкций за экологические правонарушения и от
полного возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды
здоровью и имуществу граждан и организаций. Платежи за природопользование
поступают в государственный бюджет и распределяются в установленном
законом процентном соотношении между федеральным и субъектными
бюджетами.
Планирование представляет собой деятельность по разработке и принятию
планов и программ природоохранных мероприятий и планов природопользования.
Планирование может осуществляться всеми заинтересованными субъектами по
собственной инициативе, но одновременно является функцией государственных
органов. Водным кодексом РФ установлен порядок принятия государственных
программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. В
развитие этих положений в 1996 г. принята федеральная целевая программа
«Внутренние водные пути России», рассчитанная на 1996—2000 гг.
Экологическое страхование — это мера финансовой защиты от возможных
экологических последствий производственных аварий, производственной и иной
деятельности, которая заключается в возмещении убытков специально
создаваемой для этих целей организацией пострадавшего лица, регулярно
уплачивавшего ей денежные взносы. Предусматривается порядок обязательного и
добровольного экологического страхования. В соответствии с Законом РФ «Об
использовании атомной энергии», работники ядерных установок, радиационных
источников и пунктов хранения, командированные на указанные объекты, а также
граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или
проходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок
радиационных источников и пунктов хранения, подлежат обязательному
бесплатному страхованию личности от риска радиационного воздействия за счет
собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной
энергии. Во всех других случаях экологическое страхование носит добровольный
характер.
Правовой механизм заповедной охраны природы нацелен на охрану особой
категории территорий, природных объектов и комплексов, которые представляют
исключительную экологическую, научную, культурную или эстетическую
ценность. В интересах их сохранения в своем первозданном, нетронутом
человеческой деятельностью виде. Законом «Об особо охраняемых территориях»
предусматривается изъятие таких территорий, природных объектов и комплексов
частично или полностью из хозяйственного использования и передача их под
особую охрану государства. Им придается статус государственных заповедников,
национальных и природных парков, заказников, памятников природы,
дендрологических и ботанических садов, рекреационных зон, курортов и других
охраняемых территорий.
Редкие и исчезающие виды животных и растений заносятся в Красную
438
книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Российской
Федерации. Охота, рыболовство и иные формы изъятия животных и растений,
занесенных в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ, допускаются
только в некоммерческих целях и по специальным государственным разрешениям.
Часть особо охраняемых территорий и объектов в соответствии с Законом «Об
охране окружающей природной среды» образует природно-заповедный фонд.
В границах особо охраняемых территорий в большинстве случаев
запрещаются специальные виды природопользования — заготовка древесины,
добыча полезных ископаемых, охота и рыболовство, строительство и
эксплуатация промышленных предприятий. Строительство дорог, стоянок
автомобилей, жилых и рекреационных строений допускается только при
определенных условиях и в установленных местах в соответствии с
экологическими требованиями. Природные объекты особо охраняемых
территорий используются для научных и образовательных целей, организации
отдыха населения, восстановления популяций животных, нарушенных природных
объектов.
Особо охраняемые территории могут быть федерального, регионального или
местного значения и соответственно находятся в федеральной, субъектной либо
муниципальной собственности. Они учреждаются решениями исполнительных
органов власти Российской Федерации соответствующих субъектов Российской
Федерации либо решениями местных органов самоуправления. Подавляющее
большинство федеральных особо охраняемых территорий (заповедников и
национальных парков) находится в ведении Министерства природных ресурсов
РФ.
В целях защиты особо охраняемых природных территорий от
неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на
прилегающих землях либо акваториях могут создаваться решениями субъектов
РФ или местными органами самоуправления охранные зоны с ограниченным
режимом природопользования.
Достижение целей и задач охраны окружающей среды и регулирования
природопользования обеспечивается организационными мерами, связанными с
созданием и функционированием системы государственного экологического
управления.
Под государственным экологическим управлением понимается
организующая, исполнительно-распорядительная деятельность компетентных
государственных органов по практическому осуществлению экологического
законодательства и политики государства в области охраны окружающей среды и
регулирования природопользования. Для организации исполнения
законодательства соответствующие государственные органы наделяются
необходимой компетенцией и полномочиями по выполнению государственных
функций.
Функции государственного экологического управления или виды
439
деятельности государственных органов в определенной степени присущи
государственным органами исполнительной власти общей компетенции —
Правительству РФ, правительствам субъектов Российской Федерации и органам
местного самоуправления. Так, в соответствии с законом «О Правительстве
Российской Федерации» Правительство Российской Федерации наделено правом:
— обеспечивать проведение единой государственной политики в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
— принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную
окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
— организовывать деятельность по охране и рациональному использованию
природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию
минерально-сырьевой базы российской Федерации;
— координировать деятельность по предотвращению стихийных бедствий,
аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Одновременно в обеспечении реализации экологического законодательства
задействованы специализированные органы экологического управления —
министерства и ведомства, ответственные за систематическую организационно-
административную работу в решении задач охраны окружающей среды и
рационального использования природных ресурсов. Выполнение возложенного на
каждое из них мандата обеспечивается через функции выдачи разрешительных
документов на природопользование, проведения экспертиз, в том числе
экологической, учет и ведение кадастров природных объектов, разработки и
утверждения экологических нормативов, планирования, инспекционного контроля
и привлечения к ответственности нарушителей правовых экологических
требований.
На федеральном уровне система министерств и ведомств, обладающих
полномочиями по организации исполнения экологического законодательства,
включает:
1) Министерство природных ресурсов РФ;
2) Министерство здравоохранения Российской Федерации, в составе
которого действует департамент санитарно-эпидемиологического надзора;
3) Министерство сельского хозяйства, в структуре которого имеется
департамент охотничьих ресурсов;
4) Министерство имущественных отношений РФ;
5) Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
6) Государственный комитет РФ по рыболовству;
7) Федеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды;
8) Федеральную службу земельного кадастра России;
9) Федеральную пограничную службу Российской Федерации;
10) Федеральную службу геодезии и картографии России;
440