Правоведение - Учебник под ред. Мальцева

Подождите немного. Документ загружается.

закон (закон суров, но это закон — dura lex, sed lex).

Принцип законности — важный элемент российского государства.

Конституция Российской Федерации закрепляет его в ч. 2 ст. 15.

Существует также понятие «режим законности», включающее развитую

систему законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную

реализацию в данных актах правовых норм.

Законность как качественное состояние деятельности самого служащего,

может характеризоваться следующими основными признаками:

1) соблюдением требования верховенства Конституции Российской

Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами,

должностными инструкциями при исполнении государственными служащими

должностных обязанностей и обеспечении их прав (ч. 1 ст. 5 ФЗ «Об основах

государственной службы Российской Федерации»);

2) обеспечением поддержки конституционного строя и соблюдением

Конституции Российской Федерации, реализации федеральных законов и законов

субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его

полномочий (ч. 1 ст. 10. Там же);

3) соблюдением верховенства закона (федерального и субъектного уровня)

по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе ведомственным

нормативно-правовым актам;

Подзаконные акты всех видов и всех уровней могут действовать лишь в том

случае, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом

должностное лицо должно издавать свой акт в строгом соответствии с законом и

на основе закона.

4) исполнением принципа единства законности. Законность должна быть

едина для всей Российской Федерации, для всех должностных лиц федерального,

субъектного и муниципального уровня. Единое понимание сущности и

конкретного содержания законов обеспечивает законность правоприменительной

деятельности государственных органов и их должностных лиц.

5) реализацией равной возможности всех государственных и

муниципальных служащих, независимо от занимаемой должности, пользоваться

защитой служебного законодательства и равной обязанности строго следовать

предписаниям его правовых норм (служащие, занимающие разноуровневые

должности, имеют различные должностные полномочия и могут быть

руководителями высшего ранга, вышестоящими и непосредственными

руководителями других служащих, специалистами-исполнителями и

сотрудниками обеспечивающего персонала. При этом служебное право закрепляет

равную защиту каждого из них в служебно-правовых отношениях и, вместе с тем,

как и всякое право, разговаривает на языке долженствовании, императивов:

«ты должен», «ты не должен», «ты обязан», «тебе разрешено».

6) исполнением обязанности обеспечивать в служебной деятельности

соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан (п. 3 ст. 10. там же).

391

В самом общем виде это означает:

— своевременное издание правовых актов, связанных с обеспечением

гражданами своих прав;

— организацию исполнения законов, имеющих непосредственное

отношение к правам и свободам граждан;

— оказание помощи и содействия гражданам в реализации их конкретных

субъективных прав;

— своевременное рассмотрение и принятие решений по обращениям

граждан;

— осуществление мер по охране прав и свобод граждан.

7) соблюдением принципа недопустимости противопоставления законности

и целесообразности.

Противопоставление законности и целесообразности не может иметь места

уже потому, что правовые законы сами обладают высшей общественной

целесообразностью. Целесообразность закона не может игнорироваться

целесообразностью житейской. Кроме того, в соответствии с нормами служебного

права должностным лицам предоставляется возможность принять наиболее

целесообразное решение и вариант поведения применительно к фактическим

обстоятельствам в рамках закона. К сожалению, зачастую свои противоправные

действия служащие объясняют местной или индивидуальной целесообразностью.

Для такого утверждения существуют конкретные предпосылки: динамизм

развития социальных процессов отражает из законодательное упорядочение, а это

ведет к возникновению пробелов в праве, аналогии и усмотрения в

правоприменительной практике, формированию неуважения к закону и даже

изощренному и коварному правовому нигилизму. Но главное заключается в том,

что в современном российском обществе не обозначается необходимое для

всякого гражданского общества использование двух, казалось бы

противоположенных, правовых принципов: «разрешено все, что не запрещено» и

«запрещено все, что не разрешено».

Конечно, использование известного в мировой практике общеправового

принципа «не запрещенное законом дозволено» возможно физическими и

юридическими лицами как субъектами рыночной, хозяйственной, гражданско-

правовой деятельности. Но действие этого принципа не должно распространяться

на государственные и муниципальные органы, их должностных лиц. Здесь в

абсолютной силе должно быть другое правило:

«можно только то, что прямо разрешено законом». Вместе с тем в

юридической литературе справедливо отмечается, что принцип «дозволено все,

что не запрещено законом» особенно ярко высвечивает смысл перемен в нашей

правовой системе. Применительно к служебной деятельности можно обоснованно

утверждать, что свою роль он должен сыграть в преодолении запретительных и

перестраховочных тенденций. Ведь именно на почве таких тенденций расцветает

ревностное исполнение команд сверху, даже если эти команды неправомерны,

392

повсеместно утверждаются правила: меньше говори и больше слушай; не

рассуждай, а исполняй; начальству виднее; не бери на себя лишнего; остальное —

не твоего ума дело; не высовывайся; инициатива наказуема и др. При этом

приветствуется покорность, безотказность, чинопочитание и одновременно

укореняется неприязнь к способным, инициативным служащим. Конечно, в

служебной деятельности между «да» и «нет», «можно» и «нельзя» есть много

оттенков, границы между которыми нечетки, условны, размыты. У

государственных и муниципальных служащих между «можно» и «нельзя»

должны, поэтому, твердо стоять такие понятия как законопослушание, правовая

культура, внутренняя готовность к самоограничению, совесть, честь, долг,

политико-правовая устремленность и инициативность по устранению рецедивов

командно-бюрократического стиля. Реальная «жизнь» этих понятий может стать

надежной преградой на пути эгоизма, угодничества, чинопочитания, своеволия и

произвола, распространения «двойной» и даже «тройной» морали, когда думают

одно, говоря другое, а делают третье.

8) использованием принципа неотвратимости наказания за совершенное

правонарушение по отношению к должностному лицу любого органа, любого

уровня и любого ранга.

Неотвратимость наказания характеризует юридическую природу законности

и должна реализовываться при любых нарушениях правоустановлений

соответствующих статей об обязанностях государственных и муниципальных

служащих. В соответствии со служебным законодательством служащие попадают

под специальный правовой режим. Они не могут освобождаться от

общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией России, но

служебное право возлагает на них особые обязанности и ограничения,

продиктованные интересами нормального функционирования государственной и

муниципальной служб. Нарушение этих обязанностей и правоограничений влечет

за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и

уголовную ответственность. Невыполнение должностных обязанностей, либо

неполное их осуществление, несоблюдение ограничений, связанных со службой,

образуют состав должностного правонарушения-проступка либо преступления.

Так, неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей,

обычно квалифицируемое как дисциплинарный проступок, в случае

недобросовестного или небрежного отношения к государственной службе, если

это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или

организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства, уже

образует в соответствии со ст. 293 УК РФ состав преступления. Превышения

должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок, но,

если оно причинило существенный вред государственным или общественным

интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, должно

квалифицироваться как преступление (ст. 286 УК РФ).

По российскому праву юридическая ответственность государственных и

393

муниципальных служащих наступает на общих основаниях. Вместе с тем в

регламентации ответственности государственных служащих имеются и некоторые

особенности:

— в ряде случаев повышенная ответственность;

— специфические санкции, применяемые только в отношении

государственных служащих.

В целом осуществление неотвратимости наказания на государственной

службе за допущенные правонарушения означает введение ответственности не

только по наличию вины в деятельности должностных лиц (доказанность

коррумпированности, взяточничества и т.д.), результатов деятельности,

полученных противоправным путем, либо приносящих общественный вред, но и

по наличию последствий их действий, нарушающих нормальное состояние

службы.

Сложной и самостоятельной проблемой в рамках единой теории законности

является вопрос о ее гарантиях. Это и естественно, ибо именно гарантии являются

тем элементом (звеном), который переводит идею законности из области

теоретических изысканий в сферу практической деятельности государственных

органов и их должностных лиц.

В литературе довольно подробно охарактеризован количественный и

качественный состав специальных юридических гарантий законности. Опираясь

на общепризнанные суждения по данной проблеме, укажем наиболее

существенные гарантии законности в деятельности государственных и

муниципальных служащих. Это:

а) полнота и эффективность правового регулирования, адекватно

отражающего основные закономерности и тенденции развития службы как

управленческого процесса в государственных и муниципальных органах;

б) высокий уровень контроля и надзора за соблюдением режима законности

на службе в целях выявления, предупреждения и пресечения должностных

правонарушений;

в) качественная работа самих служащих, складывающаяся из многих

факторов служебной деятельности и охватывающая широкий круг служебных и

моральных проблем;

г) постоянное совершенствование и улучшение правовой формы

управленческой деятельности, т.е. юридического процесса в государственных и

муниципальных органах;

д) эффективное принятие мер юридической защиты и юридической

ответственности служащих, ведущее к восстановлению нарушенных прав и

неотвратимому наступлению наказания за допущенные правонарушения по

службе;

е) личный профессиональный уровень правового сознания и правовой

культуры государственного и муниципального служащего.

394

3. Нормативно-правовые акты в области информации для государственной

службы

На современном этапе развития цивилизации, характеризуемом как

постиндустриальное или информационное общество, информация начинает играть

решающую роль в государстве, а информационные ресурсы приобретают такую

же высокую ценность, как природные, трудовые, финансовые и иные ресурсы,

составляющие потенциал той или иной страны. Высокоразвитые в

информационном плане страны быстро думают, быстро принимают решения,

эффективнее управляют внутригосударственными и межгосударственными

процессами. Этим определяется высокая значимость информации для

современного мира. Высокая значимость информации для России определяется

еще и тем, что Конституция России, признав в качестве первоочередной задачи

обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина,

закрепила необходимость «незыблемости демократических основ», определив тип

новой государственности России как «социальное государство» (ст. 7).

Зарубежный опыт формирования и развития социального государства

свидетельствует, что основными его признаками являются преодоление

отчуждения личности от власти, постановка гражданским обществом

политических институтов под правовой контроль, превращение государства в

социально ответственный институт общества, основанный на принципах

открытости, демократизма власти, и социального партнерства. Построение

демократического правового государства возможно только при отлаженной

системе информационного взаимодействия между государством и обществом.

Следовательно, государство, его структуры и представители должны выступать

как потребители и источники информации.

Функционирование государственной службы в рамках демократии

предполагает, что государственные служащие должны выступать в качестве

потребителя информации, во-первых, потому что эффективно осуществлять

процессы управления возможно только обладая достаточной информацией; во-

вторых, потому, что, потребляя информацию, приходящую от граждан, из средств

массовой информации, государственные служащие получают возможность

проводить корректировку своей деятельности, сверяя управленческие решения и

действия с реакцией общества, в интересах которого они функционируют.

Выступая в роли источника информации, государственные служащие тем

самым выполняют свои функциональные обязанности по управлению процессами

жизни общества и одновременно принимают на себя обязательства давать

сведения о своей деятельности, потому что они должны постоянно отчитываться

перед обществом о внутренней и внешней политике, которую проводят.

Обязанности государственных служащих как потребителей и источников

информации закреплены рядом законодательных актов. Однако прежде чем

395

рассматривать их следует определиться в понятиях.

Согласно Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите

информации» (1995)

понятие «информация» трактуется как «сведения о лицах,

предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их

представления» (ст. 2). В законе вводится также понятие «документированная

информация, или документ», означающее информацию, зафиксированную на

материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, тем

самым получить информацию овеществленную

. Овеществление сведений дает

возможность обособиться от создателя информации и с правовой точки зрения —

защитить документированную информацию при помощи использования института

интеллектуальной собственности и института вещной собственности. Вся

производимая в государстве и обществе информация, включаемая в сферу

правового регулирования, как правило, подлежит документированию.

Документированная информация может быть следующих видов.

Документированная исходная информация. Она является произведением

творчества и защищается как интеллектуальная собственность (результат

творчества) и как вещная собственность (результат тиражирования). После

оформления авторских и патентных прав распространяется в информационной

сфере открыто (за исключением информации ограниченного доступа).

Обязательно предъявляемая документированная информация. К данному

виду информации относятся обязательные контрольные экземпляры документов,

учетная, статистическая, налоговая, регистрационная и иная подобная

информация, создаваемая юридическими и физическими лицами и фиксируемая

различными отчетными формами. Подобная документированная информация, как

правило, относится к категории информации неограниченного доступа и защите

не подлежит, не нее не распространяется право интеллектуальной собственности.

Документированная информация о гражданах (персональные данные).

Подобная информация создается самими гражданами в процессе повседневной

деятельности и осуществления таких прав и свобод, как право на труд, на жилище,

на социальное страхование, пенсионное обеспечение, свободу слова и т.д. и

выражается в анкетах, заявлениях, декларациях о доходах, банковских записях и

т.п. В соответствии с правовыми нормами о защите личной тайны персональные

данные относятся к конфиденциальной информации, подлежащей защите от

несанкционированного доступа. Однако на нее не распространяется право

интеллектуальной собственности.

Официальная документированная информация. Этот вид информации

является продуктом деятельности органов государственной власти и местного

самоуправления, судебных органов и общественных объединений и выражается в

форме текстов законодательного, административного и судебного характера.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 609.

Это же понятие закрепляется в Федеральном законе РФ «Об участии в международном

информационном обмене». Ст. 2. — Прим. авт.

396

Согласно закону «Об авторском праве и смежных правах» (1993), официальные

документы и их официальные переводы не являются предметами авторского

права. Данный вид документированной информации в большинстве случаев

открыт для пользователя и может распространяться свободно за исключением

случаев, когда информация касается отдельных граждан (например, судебные

решения) и ее распространение осуществляется в соответствии с действующим

законодательством.

Основным источником документированной информации, содержащей

сообщения о событиях и фактах; являются средства массовой информации. На

этот вид информации не распространяются авторские права (за исключением

случаев, когда СМИ публикуют произведения авторов: стихи, повести, и т.д.). При

производстве и распространении подобного рода информации возникают

отношения между государством и средствами массовой информации как

юридическими лицами, между разными средствами массовой информации, между

СМИ и гражданами или юридическими лицами по поводу права на создание

информации, обязанностей по созданию достоверной и полной информации, по

поводу ответственности за распространение недостоверной, ложной информации

или дезинформации. Данная информация относится к категории открытой

информации.

Таким образом, всю производимую в обществе информацию можно

подразделить на открытую информацию, т. е. свободно распространяемую, и

информацию ограниченного доступа.

К открытой информации относится документированная исходная

информация, создаваемая в процессе творчества; обязательно представляемая

документированная информация; официальная документированная информация,

создаваемая органами трех ветвей власти и общественными организациями;

документированная информация, содержащая сообщения о событиях и фактах;

другая информация неограниченного доступа.

К информации ограниченного доступа относится документированная

информация о государственной и служебной тайне (в порядке защиты интересов

государства); документированная информация, содержащая сведения о ноу-хау и

ноу-ноу (в порядке защиты секретов производства и науки); персональные данные

(в порядке защиты личной тайны).

Государственным служащим в процессе профессиональной деятельности

приходится работать со всеми видами документированной информации. В

повседневной практике государственные служащие в первую очередь пользуются

официальной документированной информацией, так как этот вид информации

является продуктом деятельности самих государственных служащих и различных

организаций, в постоянном контакте с которыми они обеспечивают

жизнедеятельность государства. Кроме того, государственные служащие

систематически работают с обязательно предъявляемой документированной

информацией, которая нередко является основанием к появлению официальной

397

документированной информации. По причине постоянного взаимодействия

государственных служащих с гражданами, необходимостью обеспечения их

социальными услугами и выполнением задач по защите государственных

интересов, государственные служащие работают с документированной

информацией о гражданах. В силу профессиональных обязанностей осуществлять

гласность в отношении своей деятельности и учитывать отклики общественности

на решения и действия государственной службы, государственные служащие

анализируют и пополняют документированную информацию, содержащую

сообщения о событиях и фактах. И, конечно, государственные служащие

включены в процесс освоения документированной исходной информации, так как

без творческого продукта невозможно эффективное управление на

государственном уровне.

В настоящей главе рассматриваются нормативно-правовые акты,

относящиеся к открытой документированной информации, функционирующей в

сфере деятельности государственного служащего, и рассматриваются с указанных

позиций: государственный служащий как потребитель информации и

государственный служащий как источник информации. Условно можно

подразделить исходящую от и поступающую к государственному служащему

информацию на информацию, функционирующую сверху вниз и по горизонтали в

пределах одного ведомства; на информацию, имеющую хождение между

организациями как государственного, так и негосударственного типа разных

ведомств; на информацию, направленную со стороны госслужащих на

общественность и исходящую от общественности в адрес государственной

службы, государственных служащих.

398

Государственный служащий

как потребитель информации

В основе деятельности государственного служащего лежат получение,

анализ, выдача и эффективное использование информации.

Федеральной закон «Об основах государственной службы Российской

Федерации» предусматривает право государственного служащего на получение в

установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения

должностных обязанностей. Законом предполагается, что в целях реализации

этого права государственный служащий может запрашивать и получать

необходимую информацию, пользоваться современными средствами ее хранения

и обработки. При этом органами государственной службы и местного

самоуправления, общественными объединениями, предприятиями всех

организационно-правовых форм деятельности и форм собственности должен быть

установлен порядок запроса и получения информации государственным

служащим (ст. 9).

Получать документированную информацию для исполнения своих

обязанностей государственный служащий имеет возможность не только по

запросу, но и путем посещения предприятий, организаций и учреждений вне

зависимости от их форм собственности. В ходе посещения государственный

служащий может требовать необходимую справку, собирать материалы о

состоянии дел, рассматривать жалобу и т.д.

Однако настаивать государственному служащему на выдаче ему

информации следует в пределах предусмотренных законом норм.

Согласно закону об основах государственной службы, в обязанности

государственного служащего входит рассмотрение обращений, заявлений и жалоб

граждан, которые являются важным показателем текущих потребностей

общественности. Порядок рассмотрения обращений на законодательном уровне

пока не отрегулирован, поэтому данные вопросы регламентируются Указом

Президента Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке

рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»

в части, не

противоречащей Конституции Российской Федерации и Закону России от 27

апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и

свободы граждан»

Потребность общественности в публичном выражении своего мнения, в том

числе по поводу деятельности органов государственного и муниципального

управления, с развитием демократических отношений резко увеличивается. С

ростом социальной активности гражданского населения органы государственной

службы все чаще вынуждены опираться на документированную информацию,

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 7. Ст. 144.

Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. С. 685.

399

содержащую сообщения о событиях и фактах, с целью привнесения изменений в

управленческие действия, связанные с отклонением деятельности отдельных

государственных служащих от принимаемых государственных решений. С данной

точки зрения важным и весьма актуальным является Указ Президента РФ от 6

июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной

службы».

Указ направлен на выявление нарушений, неисполнения и ненадлежащего

исполнения государственными служащими федеральных законов и указов

Президента РФ, вступивших в силу решений суда. Согласно указу, руководители

органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ

обязаны в течение трех дней рассматривать сообщения, прошедшие в средствах

массовой информации о нарушениях государственными служащими российского

законодательства или неподчинении их решениям суда, и в двухнедельные сроки

направлять в соответствующие СМ И и в Главное контрольное управление

Президента РФ результаты рассмотрения указанной проблемы. В случаях

подтверждения нарушений со стороны государственных служащих указом

предусматривается передача материалов в органы прокуратуры и наложение

разного рода дисциплинарных взысканий, начиная с отказа в представлении к

награждению государственными наградами или премированием и до понижения

государственного служащего в должности или лишения квалификационного

разряда.

Данный указ — часть программы, в рамках которой в 1996-1997 гг.

предполагалось разработать ряд проектов законов и других нормативных актов,

обязующих государственных служащих не только предоставлять информацию

СМИ и гражданам и гарантировать ее достоверность и точность, но и

осуществлять контроль за деятельностью государственной службы.

Являясь потребителем информации, государственный служащий может

вносить коррективы не только в свою собственную деятельность. Если средства

массовой информации передали сведения, не соответствующие действительности,

государственный служащий имеет право на опровержение и право на ответ. Оба

этих права могут быть потребованы в течение года (однако следует помнить, что,

согласно ст. 34 ФЗ «О средствах массовой информации»

, срок хранения

материалов радио- и телепередач — один месяц со дня выхода в эфир, а журнала,

где регистрируется программа или передача ― один год от даты последней записи

в нем). Опровержение и ответ должны быть набраны тем же шрифтом,

опубликованы на той же полосе, что и опровергаемое сообщение, под заголовком

«Опровержение». На радио и телевидении опровержения и ответы должны пройти

в то же время суток и в той же передаче. Объем опровержения не может более чем

вдвое превышать напечатанный материал и не может быть короче одной страницы

машинописного текста для радио- и телепрограммы. Сроки появления

См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.

400