Ответы к экзамену по экологическому праву
Подождите немного. Документ загружается.
Специальное: на основании разрешительных документов, является платным, оказывает
более сильное воздействие на окружающую среду.
Специальное природопользование отличается от общего по следующим признакам:
1. разрешение
2. платность
3. обособление участков
4. больший урон природной среде.
Основания возникновения права природопользования:
Основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования
различаются в зависимости от вида используемого природного объекта и определяются
природоресурсным законодательством.
Как правило, для возникновения права природопользования требуется наличие
юридического состава, т. е. совокупности нескольких юридических фактов:
- решение компетентного государственного органа о предоставлении конкретного
природного объекта в пользование. Такое решение может приниматься Правительством РФ,
исполнительным органом субъекта РФ либо их совместным решением или органа местного
самоуправления.
- лицензия на пользование природным объектом, выдаваемая специально
уполномоченным государственным органом. Получение лицензии необходимо при
возникновении права пользования водным объектом, участком недр, объектами животного
мира, права комплексного природопользования.
- договор на пользование природными ресурсами. Природоресурсное законодательство
предусматривает специфические виды договоров: лесное законодательство - договоры
аренды, концессии, безвозмездного пользования, законодательство о недрах - лицензионный
договор и соглашение о разделе продукции, водное законодательство - договоры
краткосрочного и долгосрочного пользования, договор частного водного сервитута,
земельное законодательство - договор аренды и временного пользования. Заключаются эти
договоры с федеральными или региональными государственными исполнительными
органами или органами местного самоуправления. В ряде случаев заключение договора не
требуется, например, при краткосрочном лесопользовании или при пользовании объектами
животного мира гражданами.
В случае возникновения спора о заключении договора или его условиях заинтересованные
лица могут обратиться в суд, тогда основанием возникновения права природопользования
может быть судебное решение.
Основания прекращения права природопользования:
Типичными основаниями прекращения права природопользования являются:
- отказ природопользователя от дальнейшего пользования природным объектом;
- истечение срока природопользования;
- смерть гражданина или прекращение деятельности юридического лица;
- не использование природного объекта в течение установленного
законодательством срока;
- использование природного объекта не по целевому назначению, указанному в
лицензии и договоре;
- нарушение условий и требований, установленных лицензией. договором и
законодательством;
- изъятие природного объекта для государственных или муниципальных нужд.
Законодательством о природных ресурсах предусмотрены и иные основания прекращения
права природопользования.
В случае осуществления производного природопользования переуступка права
пользования не допускается. Переход права природопользования возможен лишь в случае
смерти гражданина к его наследникам или реорганизации юридического лица.
Условия перехода:
1) правопреемники должны пользоваться природным объектом для собственных
нужд,
2) цель природопользования не должна меняться.
Лицензия в этом случае переоформляется, в договор вносятся изменения.
49.Право лесопользования. Объекты, субъекты, виды.
Объекты лесных отношений (по смыслу ст. 6 и 7 ЛК): земли, на которых располагаются
леса; лесные участки.
Лес – это совокупность земли, древесно-кустарниковой и травянистой растительности,
животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей среды, биологически
взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.
Лесной участок – земельный участок, границы которого определяются путем проведения
лесоустройства (проектирования лесных участков).
К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной
растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки,
гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства
нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Земли лесного фонда находятся только в федеральной собственности (ФЗ «О введении в
действие ЛК» 2006 г.).
По целевому назначению леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются
на защитные леса, эксплуатационные (получение высококачественной древесины) леса и
резервные (в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины) леса.
Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам (ст.
10). В зависимости от целевого назначения Лесной кодекс РФ определяет особенности их
использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов.
К защитным лесам, в частности, относятся:
- леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;
- леса, расположенные в водоохранных зонах;
- леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (леса,
расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль
железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего
пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности
субъектов Российской Федерации; зеленые зоны, лесопарки; городские леса; леса,
расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной)
охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- ценные леса (государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса;
леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах,
степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые
зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры.
При этом Лесной кодекс РФ выделяет особо защитные участки лесов, к которым
относятся:
- берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов,
склонов оврагов;
- опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
- постоянные лесосеменные участки;
- заповедные лесные участки;
- участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;
- места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных.
Кодексом определяется правовой режим отдельных категорий лесов. Так, в лесах,
выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение
сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных самим
Кодексом. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты
природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных
лесных насаждений (ст. 105).
Признание лесного фонда и лесов, расположенных на землях Министерства
обороны, федеральной собственностью является одним из важных инструментов
правовой охраны. В соответствии со ст. 19 ЛК РФ лесной фонд РФ относится к федеральной
собственности. Среди полномочий Федерации ЛК РФ называет владение, пользование и
распоряжение лесным фондом. Отдельные правомочия по распоряжению лесным фондом в
РФ переданы субъектам РФ и органам местного самоуправления. Они имеют право
«участвовать» в осуществлении полномочий Федерации в пределах своей территории.
Формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений,
устанавливаются федеральным законом.
Лесопользование имеет свою специфику в зависимости от того, в лесах какой группы
и категории защитности оно осуществляется.
Лесопользование осуществляется по разрешительной системе в соответствии с
выдаваемыми в специальном порядке лицензиями, лесорубочными билетами, лесными
билетами, ордерами, а также на основании договоров аренды, концессии, безвозмездного
пользования.
Ст. 4 ЛК определяет круг субъектов – участников лесных отношений: РФ, ее субъекты,
муниципальные образования, граждане и юридические лица.
Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов, органов МСУ в области лесных отношений перечислены в ст. 81-84 ЛК РФ и
распределены на основе подзаконных актов.
Виды использования лесов перечислены в ст. 25 ЛК РФ: использование непосредственно
леса; использование в т.ч. земельного участка.
1) заготовка древесины;
2) заготовка живицы;
3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
5) осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
6) ведение сельского хозяйства;
7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной
деятельности;
8) осуществление рекреационной деятельности;
9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;
10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных
растений;
11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений
полезных ископаемых;
12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных
объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
13) строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи,
дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;
15) осуществление религиозной деятельности;
16) иные виды, определенные в соответствии с частью 2 статьи 6 настоящего Кодекса.
Лесные участки предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное)
пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование; гражданам – в безвозмездное
срочное пользование и аренду.
50.Право недропользования. Объекты, субъекты, виды.
Объекты.
В пользование недра предоставляются субъектам горных отношений в виде
геологического или горного отвода участка недр. Геологический отвод участка
предоставляется для геологического изучения без существенного нарушения целостности
недр, а горный отвод участка – для добычи полезных ископаемых, строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для
образования особо охраняемых геологических объектов.
Субъекты – ст. 9 Закона «О недрах».
Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том
числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если
иное не установлено федеральными законами.
Ст. 19 Закона:
Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы
земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без
применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не
числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих
нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и
скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного
водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
Виды пользования недрами - Статья 6.
Недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-
геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-
исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее
геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и
исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния
недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без
существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных
ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для
строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов
горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное,
культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные
полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие
подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических
коллекционных материалов.
Сроки пользования недрами.
Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без
ограничения срока. На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:
геологического изучения - на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении
работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод,
территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;
добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных
ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки
месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и
охрану недр;
добычи подземных вод - на срок до 25 лет;
добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права
пользования участками недр в соответствии со статьей 21.1 настоящего Закона - на срок до 1
года.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов,
строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо
охраняемых геологических объектов и иных целей.
51.Право водопользования. Объекты, субъекты, виды.
Водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект,
постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и
признаки водного режима.
Водными объектами признаются те, которые учтены как водные объекты, т.е.
документированные сведения о которых занесены в государственный водных реестр.
Водные объекты могут быть:
1. естественного и искусственного происхождения;
2. поверхностные и подземные;
В число поверхностных водных объектов входят:
моря и их отдельные части;
водотоки, включающие реки, ручьи и каналы
водоемы – озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища, болота;
природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
ледники, снежники
На поверхностных водных объектах, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, действует режим общего водопользования. Режим общего водопользования
распространяется на береговую полосу, ширина которой колеблется от 5 до 20 м в
зависимости от протяженности водного объекта.
К подземным водным объектам относятся:
Водоносные горизонты или воды, сосредоточенные в трещинах или пустотах
горных пород и находящиеся в гидравлической связи;
Бассейны подземных вод, которые представляют собой совокупность водоносных
горизонтов.
Водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и
обводненных карьеров.
Субъектами водопользования (водопользователями) могут выступать РФ, субъекты РФ,
муниципальные образования, граждане и юридические лица.
Водопользование делится на два вида: общее и специальное.
Право специального водопользования возникает: на основании договора водопользования
и решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Договор водопользования заключается для целей:
1. забора водных ресурсов
2. использования акваторий водных объектов в рекреационных целях
3. использования водных объектов без забора для производства электрической
энергии.
Решение о предоставлении водного объекта в пользование принимается для целей:
1. обеспечение оборонобезопасности страны
2. сброс сточных вод
3. размещение причалов
4. размещение стационарных и плавучих платформ и искусственных островов
5. размещение гидротехнических сооружений, трубопроводов, мостов и др.
6. разведка и добыча полезных ископаемых
7. проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и др. работ
8. подъем затонувших судов, сплав леса, забор воды для орошения земель с/х
назначения, организация отдыха детей, ветеранов и инвалидов.
Не требуется разрешения (ч. 3 ст. 11 ВК РФ):
а в пользование в случае, если водный объект используется для:
1) судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;
2) осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;
3) забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных
ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными
ресурсами, а также термальных вод;
4) забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а
также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
5) забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных
попусков (сбросов воды);
6) забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых
механизмов, устройств и технических средств;
7) воспроизводства водных биологических ресурсов;
8) проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных
ресурсов;
9) проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических,
картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;
10) рыболовства, рыбоводства, охоты;
11) осуществления традиционного природопользования в местах традиционного
проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации;
12) санитарного, карантинного и другого контроля;
13) охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;
14) научных, учебных целей;
15) разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и
линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным
угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;
16) полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного
хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными
животными;
17) купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со
статьей 6 настоящего Кодекса;
18) проведения дноуглубительных и других работ в акватории морского или речного
порта, а также работ по содержанию внутренних водных путей Российской Федерации;
19) создания искусственных земельных участков в морском или речном порту.
Плата за пользование водным объектом регулируется Постановлением Правительства
1996 г.: «Плата за использование водного объекта, который находится в федеральной
собственности». Налоговым кодексом установлен водный налог.
Основной единицей управления в области использования и охраны водного объекта
являются бассейновые округа (ст. 28 ВК). Всего 20 бассейновых округов. * Балтийский.
52.Правовой режим государственных природных заповедников.
Высший статус и соответственно наиболее строгий правовой режим охраны имеют
государственные природные заповедники. Они являются особо охраняемыми природными
территориями федерального значения. Исторически заповедники - первая форма особо
охраняемых природных территорий.
Решение об учреждении государственного природного заповедника в соответствии со
ст. 8 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" принимает
Правительство РФ по представлению специально уполномоченного на то
государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей
природной среды. В том же порядке производится расширение территории
государственного природного заповедника.
Чтобы обеспечить сохранение природного комплекса заповедника, законодательство
предусматривает широкий ряд мер. В частности, в этих целях на прилегающих к его
территории участках земли и водного пространства Правительством РФ создаются
охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир) на
территории государственных природных заповедников полностью изымаются из
хозяйственного использования (ст. 6 указанного Федерального закона). На территории
заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая его задачам. Такие задачи
определяются положением о заповеднике. На территории государственных природных
заповедников Закон запрещает также интродукцию живых организмов в целях их
акклиматизации.
В принципе запрещается нахождение в заповеднике лиц, не имеющих к нему отношения.
Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не
являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся
сотрудниками органов, в ведении которых находятся эти заповедники, допускается только
при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных
заповедников.
На территории заповедника допускаются мероприятия и деятельность, направленные на:
- сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и
предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате
антропогенного воздействия;
- поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;
- предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни
людей и населенным пунктам;
- осуществление экологического мониторинга;
- выполнение научно-исследовательских задач;
- ведение эколого-просветительской работы;
- осуществление контрольно-надзорных функций (ст. 9 закона "Об особо охраняемых
природных территориях").
Заповедование есть способ консервативной охраны природы. В основном в научных целях
в заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство
человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из
необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.
Однако на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования,
не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых
создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность,
направленная на облегчение функционирования государственного природного заповедника
и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Такая деятельность может
осуществляется лишь в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о
данном заповеднике.
Особую разновидность государственных природных заповедников образуют биосферные
заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов,
осуществляющих глобальный экологический мониторинг. В целях проведения научных
исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов
рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не
истощающих биологические ресурсы, к территории государственных природных биосферных
заповедников могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с
дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.
53.Правовой режим территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается
совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и
снятии их особого статуса. С учетом общественной важности и заинтересованности в
последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, развитии
правового регулирования в данной сфере совокупность правовых норм, определяющих
критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать как
формируемый институт права окружающей среды.
Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблагоприятной окружающей
средой. Порядок их выделения, объявления об этом - разный.
Что касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным законом "О
защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера", то в отношении таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявлении
территории зоной чрезвычайной ситуации. Это решение презюмируется, если имела место
катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об
определение границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются
назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ
руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации
чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами
исполнительными власти и органами местного самоуправления, на территориях которых
сложились чрезвычайные ситуации.
Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоактивного загрязнения. На
территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотности
радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответствующий вид зоны*(132).
Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются
Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других
факторов. Они же (границы и перечень населенных пунктов) пересматриваются
Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.
Применительно к правовому режиму экологически неблагополучных территорий
принципиальным является вопрос о способах и средствах восстановления благоприятного
состояния окружающей среды. Он также решается по-разному.
В соответствии с Законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в зоне отчуждения на территории
России запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная
деятельность и природопользование. Перечень видов хозяйственной деятельности, порядок
ее организации и природопользования в зоне отчуждения устанавливаются Правительством
РФ.
На территориях зоны отселения, где плотность загрязнения почв цезием-137 составляет
свыше 40 Ки/кв. км, а также на территориях этой зоны, где среднегодовая эффективная
эквивалентная доза облучения населения от радиоактивных выпадений может превысить 5,0
мЗв (0,5 бэр), население подлежит обязательному отселению. Переселение людей на
указанные территории зоны отселения вплоть до снижения риска радиационного ущерба до
установленного приемлемого уровня запрещается. На остальной территории зоны отселения
граждане, принявшие решение о выезде на другое место жительства, также имеют право на
получение компенсаций и льгот, установленных названным Законом.
В зоне проживания с правом на отселение обеспечивается обязательный медицинский
контроль за состоянием здоровья населения и осуществляются защитные мероприятия,
направленные на снижение уровня облучения, о чем жители информируются через средства
массовой информации.
В зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом помимо
осуществления комплекса контрмер, включающего медицинские мероприятия по
радиационной и радиоэкологической защите, создается хозяйственно-экологическая
структура, обеспечивающая улучшение качества жизни населения выше среднего уровня,
компенсирующая отрицательное воздействие психоэмоциональной нагрузки, связанной с
чернобыльской катастрофой и применением контрмер.
Наряду с мерами по физической и социальной защите человека Законом (ст. 12)
установлены меры по экологическому оздоровлению территории, подвергшейся
радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы. В частности, на этой
территории осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных
на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием
природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов,
государственная экологическая экспертиза, снижение и компенсация ущерба, наносимого
природе, в том числе прекращение воздействия на нее экологически опасных факторов,
приведение радиационно-загрязненных участков территории в экологически безопасное
состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения,
возврат радиационно-загрязненных территорий по мере их экологического оздоровления в
хозяйственный оборот.
Организация и обеспечение контроля за экологической обстановкой на территории,
подвергшейся радиоактивному загрязнению, планирование и осуществление мер по ее
экологическому оздоровлению осуществляются органами, уполномоченными Правительством
РФ.
На практике ликвидация последствий чернобыльской катастрофы и защита людей
осуществлялась непоследовательно, вяло. Верховный Совет РСФСР в 1990 г.*(133)
констатировал, что:
- принимаемые Правительством и региональными Советами меры недостаточны;
- упущено невосполнимое время, неоправданно затягивается решение многих проблем и,
в первую очередь, отселение людей из местностей, где их проживание небезопасно (только в
Брянской области - 110 тыс. чел.);
- медленно разворачивается строительство жилья для переселенцев;
- жители пострадавших районов не обеспечиваются в полном объеме чистыми продуктами
питания, медицинским и бытовым обслуживанием;
- в основу республиканской программы ликвидации последствий чернобыльской
катастрофы, переселения жителей населенных пунктов, расположенных на территории с
плотностью загрязнения свыше 15 Ки/кв. км заложена ложная концепция, действовавшая с
1986 г. Это сделано с целью задержать в зоне как можно больше людей, для чего
засекречивалась информация о действительных масштабах радиоактивного загрязнения,
степени опасности проживания, всячески поддерживался вид благополучия;
- на загрязненных сельхозугодьях работы ведутся без полного учета ситуации, и эта
деятельность не регламентируется законодательными актами, в результате чего
производится радиационно загрязненная продукция, которая потребляется как на месте, так
и отправляется в другие регионы.
Единая государственная программа по защите населения РФ от воздействия последствий
чернобыльской катастрофы на 1992-1995 годы и на период до 2000 года была утверждена
Верховным Советом РФ лишь 14 июля 1993 г. Позже постановлением Правительства РФ от 28
августа 1997 г. утверждена Федеральная целевая программа по защите населения
Российской Федерации от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до
2000 года.
В настоящее время реализуется Федеральная целевая программа "Преодоление
последствий радиационных аварий на период до 2010 года", утвержденная постановлением
Правительства РФ от 29 августа 2001 г.*(134) В ее структуре осуществляются подпрограммы
"Преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС", "Преодоление последствий
аварий на производственном объединении "Маяк", "Преодоление последствий ядерных
испытаний на Семипалатинском полигоне".
Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями
природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом "О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", -
ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-
спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных
ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение
размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на
локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них
опасных факторов.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций,
органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на
территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности
вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются
силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Важной предпосылкой минимизации неблагоприятных последствий чрезвычайных
ситуаций является подготовка населения в области защиты от них и лиц, которые могут быть
вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций. Подготовка населения к
действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в
образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Подготовка руководителей и
специалистов организаций, а также сил единой государственной системы предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется
в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, повышения
квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно
по месту работы. Порядок такой подготовки определен постановлением Правительства РФ от
24 июля 1995 г.
Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет
средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных
органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других
источников. При отсутствии или недостаточности указанных средств для ликвидации
чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24
вышеназванного Федерального закона).
Для ликвидации чрезвычайных ситуаций Законом предусматривается создание и
использование резервов финансовых и материальных ресурсов (ст. 25). Такие резервы
создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях
экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных
ситуаций.
Что касается зон экологического бедствия, порядок их объявления Федеральным законом
"Об охране окружающей среды", как и их правовой режим в целом, не урегулирован. В этой
связи обратимся к проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и
регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории".
Проектом предусмотрены основания для инициирования объявления территории зоной
экологического бедствия (ст. 10). Инициирование объявления территории как зоны
экологического бедствия может осуществляться в случае возникновения негативных
изменений в окружающей среде на значительной территории. Для инициирования решения
учитываются определенные последствия негативных изменений в состоянии окружающей
среды. К ним относятся:
- возникновение реальной угрозы здоровью людей, проявившееся в значительном
увеличении уровня заболеваемости населения;
- деградация экологических систем;
- резкое ухудшение природных условий хозяйственной и иной деятельности на
соответствующей территории.
При этом инициирование объявления территории зоной экологического бедствия
производится лишь при невозможности устранить негативные изменения без применения
чрезвычайных мер со стороны государства.
С целью обоснованности принятия решения о придании территории статуса зоны
экологического бедствия состояние окружающей среды оценивается на основе
определенных критериев. Критерии экологического бедствия разрабатываются специально
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны
окружающей среды. После согласования специально уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического
благополучия населения критерии утверждаются Правительством РФ.
Законопроектом предусмотрены требования о границах зоны экологического бедствия.
Административные границы зоны экологического бедствия устанавливаются по границе
наименьшей административно-территориальной единицы или установленных границ
хозяйственных объектов и комплексов, в пределах которых характеристики состояния
окружающей среды и здоровья населения соответствуют критериям экологического
бедствия территорий. В случае если зона экологического бедствия расположена на
территории нескольких смежных административно-территориальных единиц, границей зоны
экологического бедствия является внешняя граница этих административно-территориальных
образований.
Законопроект устанавливает круг субъектов инициирования придания территории
статуса зоны экологического бедствия. Ими являются:
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти Российской Федерации;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их
территориальные подразделения на местах.
Граждане, общественные объединения, организации и политические партии также
вправе участвовать в принятии решений по приданию статуса зоны экологического бедствия,
осуществлению хозяйственной и иной деятельности на ее территории и снятие статуса зоны
экологического бедствия. По вопросам зон экологического бедствия названные субъекты
обладают широким кругом прав:
- выступать инициаторами придания и снятия статуса зоны экологического бедствия
территории, на которой они проживают;
- запрашивать и получать в федеральных органах государственной власти, органах
государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и Дирекции
федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического
бедствия необходимую информацию о состоянии окружающей среды и здоровья населения
на территории зоны экологического бедствия;
- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении административных границ
зон экологического бедствия, разработке проекта федеральной целевой программы
мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия и реализации этих
мероприятий;
- инициировать введение ограничений и прекращение хозяйственной и иной
деятельности, запрет на использование природных ресурсов;
- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении ограничений и о
прекращении хозяйственной и иной деятельности, запрете на использование природных
ресурсов и переселении граждан с загрязненных территорий;
- оказывать содействие проведению работ по восстановлению объектов окружающей
среды.
В порядке придания территории статуса зоны экологического бедствия особую роль
законопроект отводит органам местного самоуправления и (или) органам государственной
власти субъекта РФ. При установлении обоснованности придания территории статуса зоны
экологического бедствия эти органы подготавливают материалы для представления на
государственную экологическую экспертизу. С этой целью организует:
- подготовку материалов, обосновывающих необходимость придания территории статуса
зоны экологического бедствия, включая материалы по оценке состояния окружающей среды
и здоровья населения, и подтверждающих превышение критериев экологического бедствия;
- разработку проекта федеральной целевой программы по выводу территории из
состояния экологического бедствия;
- проведение обсуждения с населением и общественными организациями разработанных
документов.
Представляется, что наряду с органами местного самоуправления и органами
государственной власти субъектов РФ особую роль в инициировании и обосновании решения
о придании экологически деградированной территории должны играть природоохранные
органы. Специализированные органы в отличие от органов публичной власти исходно
призваны решать задачи не только охраны окружающей среды, но и восстановления ее
состояния на деградированных территориях. Поэтому, прежде всего, им должна
принадлежать инициатива принятия решения о ее объявлении зоной экологического
бедствия. В этой связи в цитируемый законопроект важно внести соответствующее
дополнение.
Следующая стадия в процедуре принятия решения об объявлении зоны экологического
бедствия - проведение государственной экологической экспертизы подготовленных
материалов, обосновывающих придание территории статуса зоны экологического бедствия и
проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния
экологического бедствия. При положительном заключении государственной экологической
экспертизы специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды
направляет материалы, касающиеся зон экологического бедствия, в специально
уполномоченный орган в области разработки и реализации государственной социально-
экономической политики для рассмотрения их в установленном порядке.
В соответствии с законопроектом решение о придании территории статуса зоны
экологического бедствия принимает Правительство Российской Федерации. Оно же
утверждает федеральную целевую программу по выводу территории из состояния
экологического бедствия. Решение Правительством РФ должно быть принято не позднее
одного месяца со дня представления соответствующих документов. Решение об отказе в
придании территории статуса зоны экологического бедствия должно быть аргументировано
и доведено до инициатора объявления территории зоной экологического бедствия, субъекта
Российской Федерации и органа местного самоуправления. Отрицательное решение
Правительства РФ может быть обжаловано в судебном порядке.
Вопрос об уровне принятия такого решения принципиален для федеративного
государства. В какой мере обоснована позиция представительного уровня о принятии этого
решения лишь на федеральном уровне? Такой же подход был реализован законодателем в
ст.ст. 58 и 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". С нашей точки
зрения, этот подход научно не вполне обоснован.
С чем связано решение федерального законодателя и означает ли это, что субъекты РФ не
могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического
бедствия? Думается, что принимая решение об объявлении экологически неблагополучных
территорий на национальном уровне, законодатель исходил, прежде всего, из того, что
финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния
природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это
вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении
соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на ст. 72 Конституции России, и