Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы

Подождите немного. Документ загружается.

ствляться только в случае и пределах повышения прогнозируемых

бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обяза-

тельств. При этом распределение основной части средств бюджета

принимаемых обязательств должно обеспечиваться исключительно

с учетом оценок их результативности. Именно такой подход поз-

волит создать для субъектов бюджетного планирования стимулы

представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ

и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга

эффективности их деятельности, что будет способствовать общему

повышению результативности бюджетных процессов.

Третье направление предполагает переход к среднесрочному

(многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого

бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных

в предыдущем бюджетном цикле основных параметров средне-

срочного финансового плана на соответствующий год, анализа

изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений,

вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года,

а также корректировки или разработки бюджетных проектировок

на последующие годы прогнозного периода.

В настоящее время в российской бюджетной практике фор-

мально этим принципам соответствует перспективный финан-

совый план. Однако на практике его роль в бюджетном процессе

ограничена справочно-информационным сопровождением про-

екта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с

объективными обстоятельствами: недостаточная надежность мак-

роэкономического прогнозирования, изменения налогового зако-

нодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зави-

симость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов

и т.п. Кроме того, существуют недостатки сложившейся практики

разработки и использования перспективного финансового плана:

отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных

проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и

приоритетами среднесрочной государственной политики и услови-

ями их реализации, формирования предельных объемов расходов

для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

В целях устранения этих недостатков предполагается утвердить

порядок разработки перспективного финансового плана соответ-

ствующим постановлением Правительства РФ. При этом главный

упор должен быть сделан на включение в перспективный финан-

совый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения

ассигнований между субъектами бюджетного планирования на

331

трехлетний период. После накопления опыта среднесрочного плани-

рования может быть поставлена задача утверждения перспективного

финансового плана (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупнен-

ного бюджета) по одному из следующих вариантов:

1. Утверждение укрупненных показателем бюджета на второй и

третий годы бюджетного цикла законом о бюджете на очередной фи-

нансовый год.

2. Утверждение перспективного финансового плана отдельным

законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возмож-

ностью отклонения в установленных пределах параметров проекта

бюджета от среднесрочных корректировок без внесения изменений

в этот закон).

Четвертое — основное — направление предполагает формирование

и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результатив-

ности бюджетных расходов и поэтапный переход от сметного плани-

рования и финансирования расходов к бюджетному планированию,

ориентированному на достижение конечных общественно значимых

и измеримых результатов. Последнее может быть достигнуто посред-

ством перехода преимущественно к программно-целевым методам

бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь

между распределением бюджетных средств и фактически или плани-

руемыми результатами их использования в соответствии с установ-

ленными приоритетами государствен ной политики.

В отличие от сметного планирования, программно-целевое бюд-

жетное планирование исходит из необходимости направления бюджет-

ных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило,

количественно измеримых результатов деятельности администраторов

бюджетных средстве одновременным мониторингом и контролем за

достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением

качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования

и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества програм-

мно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осу-

ществить путем:

• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования

докладов о результатах и основных направлениях своей деятель-

ности;

• совершенствования методологии разработки и реапизации феде-

ральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых

программ;

332

• распределения части бюджета принимаемых обязательств на

конкурсной основе по результатам оценки действующих и

предлагаемых к принятию бюджетных программ;

• расширения полномочий администраторов бюджетных про-

грамм в процессе исполнения бюджета.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур

составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требова-

ниями и условиями среднесрочного бюджетного планирования,

ориентированного на результаты. В настоящее время Бюджет-

ный кодекс РФ достаточно подробно регламентирует порядок

составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального

бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта феде-

рального бюджета Государственной Думой ФС РФ затянута по

срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов

распределения бюджетных средств по детальным позициям бюд-

жетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной

политики. При этом разграничение бюджетных полномочий и

ответственности между законодательными и исполнительными

органами власти является нечетким и противоречивым, имеет мес-

то ежегодная корректировка сроков составления перспективного

финансового плана и проекта федерального бюджета.

В целях устранения этих недостатков предлагается следующая схе-

ма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

До 1 марта текущего года Правительство РФ утверждает макро-

экономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необ-

ходимости вносит в Государственную Думу проекты федеральных

законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы

РФ, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза со-

циально-экономического развития РФ, проекта перспективного

финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной

финансовый год.

До 1 апреля текущего года Правительство РФ:

• рассматривает основные параметры перспективного финан-

сового плана, в том числе предварительный объем бюджета

действующих и бюджета принимаемых обязательств;

• утверждает принципы и основные подходы к уточнению распре-

деления средств бюджета действующих обязательств по субъек-

тами бюджетного планирования на предстоящие 3 года;

• определяет приоритетные направления использования средств

бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом

году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их

333

распределения между субъектами бюджетного планирования

на очередной финансовый год;

• дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых

актов, влияющих на расходные обязательства РФ, а также про-

ектов новых федеральных целевых программ.

До 1 мая текущего года Правительство РФ:

• утверждает основные положения доклада Правительства РФ

о результатах и целях бюджетной политики (на основе Посла-

ния Президента РФ, программы социально-экономического

развития РФ, докладов субъектов бюджетного планирования о

результатах и основных направлениях своей деятельности);

• рассматривает и вносите Государственную Думузаконопроекты,

влияющие на расходные обязательства РФ;

• уточняет при необходимости основные показатели макроэко-

номического прогноза(сценарных условий)и перспективного

финансового плана.

До 1 июня текущего года Правительство РФ рассматривает и

утверждает:

• основные направления денежно-кредитной политики;

• перспективный финансовый план на 3 года и основные ха-

рактеристики проекта федерального бюджета на очередной

финансовый год;

• новые федеральные целевые программы;

• уточненный объем бюджета действующих обязательств и его

распределение по субъектам бюджетного планирования на

очередной финансовый год и последующие 2 года;

• основные показатели распределения средств бюджета принима-

емых обязательств между субъектами бюджетного планирования

на предстоящие 3 года.

До 10 июня текущего года Министерство финансов РФ дово-

дит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы

бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной

финансовый год и последующие 2 года.

До 1 июля текущего года субъекты планирования представля-

ют:

• в Министерство финансов РФ — распределение средств бюд-

жетов действующих и принимаемых обязательств на очередной

финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям

бюджетной классификации;

• в Правительственную комиссию по повышению результатив-

ности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и

334

Министерство экономического развития и торговли РФ — уточ-

ненные доклады о результатах и основных направлениях де-

ятельности.

До 1 августа текущего года Министерство финансов РФ уточня-

ет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственной

Думой федеральных законов и результатов оценки эффективности

действующих и предлагаемых к финансированию целевых про-

грамм.

До 26 августа Правительство РФ вносит в Государственную

Думу проект федерального бюджета на очередной финансовый год

с соответствующими материалами и обоснованиями.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очеред-

ной финансовый год предлагается рассматривать в 3-х чтениях:

• до 20 сентября — первое чтение, предметом которого являются

доходы и дефицит/профицит (включая отчисления в Стабилиза-

ционный фонд РФ) федерального бюджета, а также общий объем

принимаемых обязательств и распределение (подтверждение

представленных Правительством РФ расчетов) средств бюджета

действующих обязательств;

• до 20 октября текущего года — второе чтение проекта, предме-

том которого являются утверждение распределения средств

бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением

федеральных целевых программ и наиболее крупных инвести-

ционных проектов) между главными распорядителями средств

федерального бюджета, а также распределение межбюджетных

трансфертов между субъектами РФ и текстовые статьи проекта

федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи-

нансовый год. В эти же сроки может проводиться обсуждение

профильными комитетами Государственной Думы и Совета

Федерации докладов о результатах и основных направлениях

деятельности субъектов бюджетного планирования;

до 15 ноября текущего года — третье чтение, предметом которого

являются: федеральный закон о федеральном бюджете в целом;

приложения к федеральному закону о федеральном бюджете по

каждому главному распорядителю средств федерального бюд-

жета (в том числе с выделением расходов на реализуемые ими

бюджетные целевые программы).

До 5 декабря текущего года проект федерального закона о фе-

деральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается

Советом Федерации Федерального Собрания РФ и направляется

на подпись Президенту РФ.

335

Вопросы для самопроверки

1. Назовите основных участников бюджетного процесса в РФ.

2. Что такое бюджетный процесс и какие стадии он включает'?

3. Какие основные документы лежат в основе составления про-

екта федерального бюджета?

4. Какие стадии включает процесс рассмотрения и утверждения

федерального бюджета'.'

5. Что такое процесс исполнения бюджетов? Какова при этом

роль главных распорядителей бюджетных средств?

6. Что означает принцип единства кассы в процессе исполнения

бюджета?

7. Что такое блокировка расходов бюджета?

8. Кто и когда составляет отчеты об исполнении бюджетов?

9. Что такое секвестирование расходов бюджета?

ГЛАВА XI

КОНТРОЛЬ

ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ

БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

11.1. СОДЕРЖАНИЕ, ФОРМЫ И ОРГАНЫ

БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ

Финансовый контроль является неотъемлемым элементом уп-

равления финансами и денежными потоками с целью обеспечения

целесообразности и эффективности финансовых операций. Фи-

нансовый контроль прямо и непосредственно вытекает из кон-

трольной функции финансов. Но если в контрольной функции

выражается сущность финансов, то финансовый контроль — это

регламентированная деятельность специально созданных контро-

лирующих органов за соблюдением финансового законодательства

и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.

Финансовый контроль можно разделить на две взаимосвязан-

ные сферы: государственный и негосударственный контроль.

Государственный контроль — это неотъемлемая часть государ-

ственного устройства, одна из важнейших функций управления

страной, обязательное условие нормального функционирования

финансово-кредитной системы. Во многом это обусловлено тем,

что именно на государственные органы ложится большое коли-

чество функций по защите финансовых прав и интересов членов

общества, использование различных способов предотвращения и

предупреждения злоупотреблений и краж.

Государственный финансовый контроль представляет собой

регламентированную деятельность государственных органов влас-

ти и управления по проверке финансовых операций, связанных

с образованием, распределением и использованием централизо-

ванных и децентрализованных денежных фондов. Поэтому госу-

дарственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии

и проверки как в государственном секторе, так и в сфере частного

и корпоративного бизнеса.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г.

№ 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового

12-4222Мысляева 337

контроля в Российской Федерации» государственный финансовый

контроль включает контроль за:

1) исполнением федерального бюджета и бюджетов федераль-

ных внебюджетных фондов;

2) организацией денежного обращения;

3) использованием кредитных ресурсов;

4) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга,

государственных резервов;

5) предоставлением финансовых, налоговых льгот и преиму-

ществ.

Бюджетный контроль — это составная часть государственного

финансового контроля, представляющая собой деятельность упол-

номоченных государственных органов по проверке законности,

целесообразности и эффективности действий при образовании,

распределении и использовании централизованных денежных

средств государства и местных органов власти.

Основными задачами бюджетного контроля являются:

1) контроль за соблюдением действующего бюджетного и на-

логового законодательства;

2) обеспечение правильности составления и исполнения бюд-

жета;

3) обеспечение своевременности и полноты выполнения обя-

зательств гражданами и хозяйствующими субъектами перед госу-

дарственным бюджетом;

4) проверка эффективности и целевого использования бюджет-

ных средств и средств внебюджетных фондов;

5) проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фон-

дов в банках и других кредитных учреждениях;

6) контроль за реализацией механизма межбюджетных отно-

шений;

7) выявление резервов роста доходов бюджетов разных уров-

ней;

8) обеспечение сохранности государственной собственности.

Законодательные (представительные) органы, представитель-

ные органы местного самоуправления осуществляют следующие

формы финансового контроля:

1) предварительный контроль — осуществляется на стадии со-

ставления, рассмотрения и утверждения бюджетов разных уровней.

Он используется для повышения реалистичности планов, обос-

нованности финансовых программ, смет расходов. Он позволя-

ет определить наиболее эффективные способы удовлетворения

338

потребностей государства при имеющихся ограниченных ресур-

сах, позволяет избежать нецелевого использования бюджетных

средств;

2) текущий контроль — проводится в ходе исполнения бюд-

жета. Это основной вид бюджетного контроля, в ходе которого

проверяется правильность исполнения смет расходов бюджетными

учреждениями, своевременность уплаты налогов и осуществления

платежей. В ходе текущего контроля выявляется степень соблюде-

ния финансовых норм и нормативов, установленных показателей

по формированию и использованию бюджетного и внебюджетно-

го фондов. Он проводится с целью предотвращения нарушений

финансовой дисциплины, возможных потерь и злоупотреблений.

Текущий контроль может осуществляться также в ходе рассмот-

рения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях

комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов

государственной власти, представительных органов местного са-

моуправления, в ходе парламентских слушаний, по депутатским

запросам;

3) последующий контроль происходит в ходе рассмотрения и

утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Его смысл состоит

в том, чтобы проанализировать, насколько реалистичным явилось

исполнение бюджета, выявить причины отклонения отчетных дан-

ных от запланированных с тем, чтобы учесть это при составлении

бюджета на следующий год. Эта форма контроля осуществляется

путем анализа финансовых отчетов и балансов.

Бюджетный контроль осуществляется уполномоченными на то

органами. К их числу в России относятся:

• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

• Федеральное казначейство;

• финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образо-

ваний;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществля-

ет финансовый контроль за использованием средств федерального

бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Она

вправе осуществлять также финансовый контроль за исполнением

бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих меж-

бюджетные трансферты из федерального бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

• непревышением лимитов бюджетных обязательств, распреде-

ленных главными распорядителями (распорядителями) средств

339

федерального бюджета между нижестоящими распорядителями

и получателями средств федерального бюджета, над утвержден-

ными им лимитами бюджетных обязательств;

• непревышением кассовых расходов, осуществляемых получа-

телями средств федеральною бюджета, над доведенными им

лимитами бюджетных обязательств;

• соответствием содержания проводимой операции коду бюджет-

ной классификации РФ, указанному в платежном документе.

предъявленном в Федеральное казначейство получателем

средств федерального бюджета;

• наличием у получателя средств федерального бюджета доку-

ментов, подтверждающих возникновение у него денежных

обязательств.

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований

осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетны-

ми средствами главных распорядителей, распорядителей и полу-

чателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также

за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных

инвестиций и государственных и муниципальных гарантий усло-

вий выделения, получения, целевого использования и возврата

бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств про-

водят проверки подведомственных государственных и муници-

пальных предприятий, бюджетных организаций. Они осуществля-

ют финансовый контроль за использованием бюджетных средств

получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого

использования и своевременного возврата бюджетных средств, а

также предоставления отчетности и внесения платы за пользование

бюджетными средствами.

В соответствии сост. 101 — 103 Конституции РФ для осущест-

вления общегосударственного контроля законодательные органы

государственной власти могут создавать свой орган. Таким органом

в России является Счетная палата РФ.

Счетная палата РФ существует в России па основании Феде-

рального закона «О счетной палате Российской Федерации» от

11 января 1995 г. Она является постоянно действующим органом

государственного финансового контроля, образуемого Федераль-

ным Собранием РФ, и подотчетна ему.

Основными задачами Счетной палаты являются:

I) организация и осуществление контроля за своевременным

исполнением доходных и расходных статей федерального бюдже-

340