Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы

Подождите немного. Документ загружается.

В России много также различных внебюджетных фондов под-

держки. Это Фонд поддержки предпринимательства и конкуренции

(для развития рыночных отношений в России), Фонд финансовой

поддержки электроэнергетики и электрификации (для финансо-

вой помощи отстающим предприятиям на развитие, восполнение

недостатка оборотных средств) и др.

Много экономических фондов на региональном и местном

уровнях. В основном это инвестиционные фонды и фонды жилищ-

ного строительства. Только в одной Москве до недавнего времени

насчитывалось более двух десятков внебюджетных фондов. Сре-

ди них фонды развития, реализации имущества, инновационные

фонды и др.

Одной из главных тенденций в развитии внебюджетных фон-

дов в России можно назвать тенденцию к сокращению их общего

числа. Это во многом обусловлено сложностью контроля за их

деятельностью и целевым расходованием средств, поскольку:

1) не предусмотрена детальная процедура рассмотрения бюд-

жета внебюджетных фондов в законодательных и исполнительных

органах власти;

2) внебюджетные фонды фактически выведены из-под контроля

системы Минфина РФ.

В связи с этим происходит много нарушений. Кроме того,

считается, что закрепление средств за внебюджетными фондами

ограничивает возможность их маневра в случае образования из-

лишков средств в этих фондах. В таком случае происходит их за-

мораживание, что в условиях всеобщей ограниченности денежных

средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда и

стремление Минфина РФ к консолидации внебюджетных фондов

в бюджет. Представители же внебюджетных фондов в основном

выступают против объединения, считая, что тем самым подры-

вается принцип целевого финансирования особо значимых для

государства программ.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое внебюджетные фонды и какова их роль?

2. Какие виды внебюджетных фондов вы знаете? Чем объяснить

их многообразие?

3. Назовите основные государственные социальные внебюджет-

ные фонды, существующие в РФ.

301

4. Что такое единый социальный налог и каковы основные прин-

ципы его взимания?

5. Какие социальные расходы финансируются за счет средств

Пенсионного фонда РФ?

6. Какие функции выполняет Фонд социального страхования

РФ?

7. Назовите основных участников системы обязательного меди-

цинского страхования в РФ.

8. Какую роль в системе государственных финансов играют спе-

циальные внебюджетные фонды?

ГЛАВАХ

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права

деятельность органов государственной власти, органов местного

самоуправления и участников бюджетного процесса по составле-

нию и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов госу-

дарственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению

бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а

также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс включает четыре стадии бюджетной де-

ятельности:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4) составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверж-

дение.

10.1. УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

В соответствии с бюджетным законодательством в систему ор-

ганов, обладающих бюджетными полномочиями, входят:

• финансовые органы, структура которых определяется указом

Президента РФ;

• органы денежно-кредитного регулирования (Банк России);

• органы государственного (муниципального) контроля (Счетная

палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной

власти; контрольные органы законодательных органов субъектов

РФ и представительных органов местного самоуправления).

Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах

закрепленных за ним полномочий.

Участниками бюджетного процесса являются:

1. Президент Российской Федерации, который представляет

ежегодное бюджетное послание, утверждает бюджет и контроли-

рует его исполнение.

2. Органы законодательной (представительной) власти, которые

рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении,

зоз

осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов,

формируют и определяют правовой статус органов, осуществля-

ющих контроль за исполнением бюджетов. На федеральном уровне

такими органами выступают: Государственная Дума и Совет Фе-

дерации Федерального Собрания РФ.

3. Органы исполнительной власти (высшие должностные лица

субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые ор-

ганы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, и другие

уполномоченные лица) — составляют проект бюджета; вносят его

на рассмотрение и утверждение законодательного (представитель-

ного) органа; осуществляют исполнение бюджета, в том числе

сбор доходов, управление государственным долгом, ведомствен-

ный контроль за исполнением бюджета; предоставляют отчет об

исполнении бюджета на утверждение законодательных (предста-

вительных) органов власти.

4. Органы денежно-кредитного регулирования — Банк России

и кредитные организации, осуществляющие операции со сред-

ствами бюджетов. Банк России совместно с Правительством РФ

разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной

Думы основные направления денежно-кредитной политики; об-

служивает счета бюджетов; осуществляет функции генерального

агента по государственным ценным бумагам РФ.

5. Органы государственного и муниципального финансового

контроля — контролируют исполнение соответствующих бюд-

жетов; проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных

и региональных целевых программ и иных нормативных актов

бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов

местного самоуправления. Они осуществляют предварительный,

текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и

бюджетов государственных внебюджетных фондов.

6. Главные распорядители бюджетных средств — органы госу-

дарственной власти РФ, имеющие право распределять средства фе-

дерального бюджета по подведомственным распорядителям и по-

лучателям бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных

средств: определяет задания по предоставлению государственных

или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей

и получателей бюджетных средств; утверждает сметы доходов и

расходов подведомственных учреждений; составляет бюджетную

роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств; осуще-

ствляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспе-

чения целевого использования бюджетных средств, своевременно-

304

го их возврата, предоставления отчетности, выполнения задании

по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

7. Распорядитель бюджетных средств — орган государственной

власти или орган местного самоуправления, имеющий право рас-

пределять бюджетные средства по подведомственным получателям

бюджетных средств. Он составляет бюджетную роспись, распре-

деляет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным

получателям бюджетных средств и направляет их в орган, испол-

няющий бюджет. Распорядитель бюджетных средств утверждает

сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреж-

дений, осуществляет контроль за их использованием.

8. Бюджетные учреждения, государственные и муниципальные

унитарные предприятия.

10.2. СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ

Первый этап бюджетного процесса — составление проектов

бюджетов. Он начинается с бюджетного послания Президента

РФ, которое включает:

1) основные показатели социально-экономического развития

РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

2) сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

3) оценку результатов исполнения федерального и консоли-

дированного бюджетов за предыдущий год и истекший период,

предшествующий планируемому;

4) основные направления бюджетной и налоговой политики;

5) показатели консолидированного бюджета;

6) проект федерального бюджета;

7) другие показатели, характеризующие стратегию и объемы

федерального бюджета на очередной год.

Послание Президента носит в основном информационный ха-

рактер. Но вместе с тем оно имеет очень большое значение, так как

считается, что одновременно с бюджетным посланием Президент

представляет концепцию социально-экономического развития и

гарантирует ее выполнение. Бюджетное послание Президента РФ

направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года,

предшествующего очередному финансовому году.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогати-

ва Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной

власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

11 - 4222 Мысляена 305

Непосредственно составлением проекта федерального бюджета

занимается Министерство финансов РФ. В субъектах Федерации

эту работу выполняют финансовые органы субъектов Федерации,

а в муниципальных образованиях — финансовые органы муници-

палитетов. Составление проекта федерального бюджета начинается

не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового

года.

Составление бюджета опирается на:

1) Бюджетное послание Президента РФ;

2) прогноз социально-экономического развития соответству-

ющей территории на очередной финансовый год;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики

соответствующих территорий на очередной финансовый год;

4) прогноз сводного финансового баланса по соответствующей

территории на очередной финансовый год:

5) план развития государственного или муниципального сек-

тора экономики соответствующей территории на очередной фи-

нансовый год.

При составлении проектов бюджетов финансовые органы долж-

ны располагать, как минимум, следующими сведениями:

• действующее на момент начала разработки проекта бюджета

налоговое законодательство;

• нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов

бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• предполагаемый объем финансовой помощи, предоставляемый

из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• виды и объем расходов, передаваемые с одного уровня бюджет-

ной системы РФ на другой;

• нормативы финансовых затрат на предоставление государствен-

ных или муниципальных услуг;

• нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.

Важная роль при составлении проектов бюджетов принадлежит

прогнозу социально-экономического развития территории.

В России в соответствии с Законом «О государственном про-

гнозировании и программах социально-экономического развития

РФ» нрогнозы социально-экономического развития разрабатыва-

ются на долго-, средне- и краткосрочную перспективу. Прогноз

социально-экономического развития на долгосрочную перспек-

тиву разрабатывается, как правило, на 10 и более лег. Это в ос-

новном прогнозы тенденций развития НТП и соответствующих

изменений, которые они могут вызвать в различных сферах хо-

306

зяйства. Прогноз на среднесрочную перспективу разрабатывается

на период от 3 до 5 лет. Он ежегодно корректируется и включает

не только расчет основных макроэкономических показателей,

но и формулировку основных стратегических целей и приори-

тетов социально-экономического развития на среднесрочную

перспективу. Прогноз социально-экономического развития на

краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Именно

он лежит в основе составления проекта федерального бюджета и

является важным документом, подтверждающим реалистичность

будущего бюджета.

Краткосрочный прогноз разрабатывается на основе данных

социально-экономического развития страны за последний отчет-

ный период, прогноза социального-экономического развития РФ

до конца базового года и тенденций развития экономики и соци-

альной сферы на планируемый финансовый год. Он включает сле-

дующие разделы: основные показатели социально-экономического

развития России и субъектов РФ; социальное развитие; развитие

науки; формирование и расходование средств внебюджетных це-

левых фондов; платежный баланс; развитие фондового рынка;

консолидированный бюджет; динамика производства и потреб-

ления и др.

В целом составление прогноза включает несколько этапов и

носит итеративный характер.

I этап. Минэкономики РФ при участии других федеральных ор-

ганов исполнительной власти с учетом ежегодного Послания Пре-

зидента РФ Федеральному Собранию РФ разрабатывает сценарные

условия функционирования экономики страны. Они содержат

целевые параметры, основные решения и меры по стабилизации

положения по направлениям государственной политики, оценку

основных показателей. Показатели сценарных условий функци-

онирования экономики разрабатываются на основе тенденций

социально-экономического развития, уточненных прогнозов за

предыдущие годы. Рассматриваются различные, но наиболее ве-

роятные варианты. Оценивается также острота воздействия небла-

гоприятных факторов. На основании этого выделяется основной

вариант (оптимистический), который ориентируется на возможно

полную реализацию целей и приоритетов. При этом исключают-

ся непредсказуемые изменения внутриполитической ситуации и

мировой экономической конъюнктуры. Другой вариант (пессими-

стический) учитывает воздействие неблагоприятных факторов,

которые могут замедлить выход на целевые ориентиры в уста-

307

новленные сроки. Устранение влияния этих факторов потребует

дополнительных затрат, а значит темпы экономического разви-

тия будут ниже. Одновременно с подготовкой сценарных условий

Минфин РФ, Минэкономразвития РФ и ЦБ РФ представляют

предложения по направлениям бюджетной политики.

II этап. После одобрения сценарных условий и направлений

бюджетной политики Правительством РФ, Минэкономразвития

РФ доводит их до органов исполнительной власти РФ и субъектов

РФ. Федеральные министерства и ведомства подготавливают свои

предложения с учетом отраслевых особенностей. Например, Фе-

деральная комиссия по рынку ценных бумаг готовит предложения

о развитии рынка ценных бумаг; Министерство здравоохранения

и социального развития определяет основные направления раз-

вития социальных процессов, обеспечения занятости, политики

доходов и т.п.

Органы исполнительной власти субъектов РФ представляют фе-

деральным органам, которые являются государственными заказчи-

ками федеральных целевых программ, предложения по их реализа-

ции на территории конкретных субъектов РФ. Для прогнозирования

консолидированного бюджета они представляют также отчеты об

исполнении бюджетов за истекший год и утвержденные бюджеты

на следующий год по показателям бюджетной классификации.

Минэкономразвития РФ обобщает все эти данные и направ-

ляет в Правительство РФ. Одновременно Минэкономразвития

РФ представляет в Минфин РФ основные показатели прогноза

социально-экономического развития РФ в целом и по субъектам

РФ, а также перечень федеральных и межгосударственных целе-

вых программ, предлагаемых к финансированию из федерального

бюджета, с указанием источников и объемов финансирования,

проект сводной бюджетной заявки.

III этап. После рассмотрения Правительством РФ, Минэко-

номразвития РФ доводит до органов исполнительной власти РФ

и субъектов РФ уточненные данные предварительного прогноза,

необходимые для разработки отраслевых и региональных про-

гнозов, а также для проектировки бюджетных ассигнований по

федеральным целевым и инвестиционным программам.

IV этап. Органы исполнительной власти и субъектов РФ, а так-

же государственные заказчики федеральных целевых программ

представляют в Минэкономразвития РФ уточненные прогнозы

социально-экономического развития отраслей экономики и регио-

нов с учетом результатов предварительного рассмотрения, оценки

308

состояния экономики, возможных вариантов ее стабилизации,

а также уточняют расходы на реализацию федеральных целевых

программ исходя из объемов их финансирования, уточненных в

федеральном бюджете.

V этап. Минэкономразвития РФ представляет в Правительство

уточненный прогноз социально-экономического развития РФ,

проект сводного финансового баланса с разбивкой по субъектам

РФ; перечень основных социально-экономических проблем (за-

дач), решаемых в следующем году, и федеральных целевых про-

грамм, предлагаемых к финансированию за счет федерального

бюджета; объемы поставок продукции для федеральных нужд;

проект развития государственного сектора экономики и др.

На основании прогноза Правительством РФ утверждаются ос-

новные показатели:

• объем и динамика ВВП;

• прогноз инфляции;

• объемы производства и реализации товаров, работ, услуг;

• объемы инвестиций в основной капитал по всем источникам

финансирования;

• расчеты фонда оплаты труда;

• объемы прибыли (доходов);

• показатели экспорта и импорта;

• прогноз курса рубля и ставок рефинансирования ЦБ РФ;

• проектировки основных характеристик сводного финансового

баланса.

С учетом этих показателей Минфин РФ разрабатывает проект

федерального бюджета на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом федерального бюджета Минфин

РФ разрабатывает перспективный финансовый план, который со-

держит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобили-

зации доходов, привлечению государственных заимствований и

финансированию основных расходов бюджета. Перспективный

финансовый план разрабатывается натри года, из которых: первый

год — это год, на который составляется бюджет; следующие два

года — период, на протяжении которого прослеживаются реальные

результаты заявленной экономической политики. Основу перспек-

тивного финансового плана составляет среднесрочный прогноз

социально-экономического развития РФ. Перспективный финан-

совый план составляется по укрупненным показателям бюджетной

классификации и ежегодно корректируется с учетом показателей

уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического

развития РФ.

309

При составлении проекта федерального бюджета составляется

также баланс финансовых ресурсов. Он представляет собой баланс

всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных обра-

зований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного

баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии

с прогнозом социально-экономического развития соответству-

ющей территории. Баланс финансовых ресурсов имеет большое

значение при определении потребностей в финансовых ресурсах

отдельных территорий и используется при определении общего

размера ФФПР, а также порядка его распределения.

Одновременно с проектом федерального бюджета разрабаты-

ваются также:

• план развития государственного сектора;

• перечень долгосрочных целевых программ.

План развития государственного сектора экономики включает:

перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности

федеральных казенных и унитарных предприятий; программу при-

ватизации государственного имущества и приобретения имущества

в государственную собственность; сведения о предельной штатной

численности государственных служащих и военнослужащих по

главным распорядителям бюджетных средств. Федеральный орган

исполнительной власти разрабатывает и утверждает задания по пре-

доставлению государственных услуг, а также нормативы финансо-

вых затрат на единицу предоставляемых государственных услуг.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются в соот-

ветствии с прогнозом социально-экономического развития РФ

и прогнозом социально-экономического развития соответству-

ющей территории. Они определяются приоритетами, заданными

в этих прогнозах, и подлежат финансированию из федерального

бюджета.

В целом работа по составлению проекта федеральною бюд-

жета исполнительным органом власти должна быть завершена к

15 июля. В проекте Закона о бюджете должны содержаться следу-

ющие основные характеристики бюджета:

1. Общий объем доходов бюджета — прогнозируемые доходы

бюджета по статьям доходов бюджетной классификации, а также

нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, переда-

ваемых бюджетам других уровней.

2. Общий объем расходов — расходы бюджета по статьям рас-

ходов бюджетной классификации; общий объем капитальных и

310