Мусин В.А. Гражданский процесс
Подождите немного. Документ загружается.
Определения, выносимые в совещательной комнате, излагаются в отдельном
процессуальном документе и подписываются всем составом суда. Каждый из судей
имеет право на особое мнение. Определения оглашаются немедленно после их
вынесения. Они должны содержать полный и обоснованный ответ на разрешаемый
вопрос. Каждое определение, удовлетворяющее ходатайство лиц, участвующих в
процессе, или отказывающее в удовлетворении, должно быть мотивированным и
иметь реквизиты, перечисленные ст. 224 ГПК.
В определении, выносимом судом в совещательной комнате, указываются:
а) время и место вынесения определения, т.е. точная дата оглашения его в
судебном заседании, и место судебного заседания;
б) точное и полное наименование суда, данные о составе суда и секретаре
суда;
в) лица, участвующие в деле и предмет спора;
г) вопрос, по которому выносится определение. Например, вопрос об
истребовании или приобщении новых доказательств, о прекращении производства
по делу за неподведомственностью и др.;
д) анализ мнений лиц, участвующих в деле, обоснованное мнение суда по
разрешаемому вопросу, ссылка на закон, которыми суд руководствовался;
е) краткое суждение суда по существу вопроса, а также порядок и срок
обжалования определения (ст. 315 ГПК).
Описательная часть определения начинается со слов “установил” и “нашел”,
в ней суд должен кратко, но полно и ясно изложить суть вопроса и результаты его
рассмотрения.
Логическим продолжением описательной части является мотивировочная,
содержащая ссылку на статью закона. Мотивировка определения дает возможность
проверить ход формирования судейского убеждения, понять, что суд выявил и
постановил и почему он это сделал, т.е. анализ фактов, установленных судом в
порядке и помощью доказательств, установленных законом, позволяет
вышестоящему суду убедиться в законности и обоснованности определения при
помощи кассационной проверки или пересмотра в порядке судебного надзора.
Резолютивная часть определения содержит конечный вывод суда по
рассматриваемому вопросу, срок и порядок исполнения определения, а также
указание на возможность или невозможность обжалования.
Определения, которыми оканчивается производство по делу, вступают в
законную силу и обладают всеми качествами, составляющими последнюю. Так
например, определение о прекращении производства за мировым соглашением:
а) обладает исключительностью, так стороны не могут заключить мировое
соглашение дважды, если мировое соглашение утверждено судом, то вторично
между теми же сторонами, о том же предмете, по тем же основаниям спор судом не
рассматривается;
б) они обладают свойством неопровержимости. Суд, постановивший
определение, не может изменить или отменить его. Вышестоящий суд не может
пересмотреть и отменить определение, если оно вступило в законную силу;
в) они обладают свойством обязательности, так как неисполненные
добровольно подлежат принудительному исполнению (ст. 338 ГПК).
221
Приобретая свойства законной силы, определения не теряют при этом своего
основного качества. Они разрешают отдельные вопросы (материальные и
процессуальные), а не спор по существу.
Раздел III
НЕИСКОВЫЕ ПРОИЗВОДСТВА
Глава XVI. Производство по делам, возникающим из
административно-правовых отношений
§1. Правовое государство и административная юстиция
Проблема взаимоотношений гражданина с властью и ее структурами занимала
человеческое общество с незапамятных времен. Гуго Гроций, Жан-Жак Руссо, Кант
и многие другие мыслители, анализируя многочисленные факты государственного
произвола, раздумывали о способах его ограничения. Так постепенно родилась идея
“правового государства”. Сам по себе термин “правовое государство” впервые ввел
222
в оборот Роберт фон Моль (имперский министр юстиции Германии)
119
. Сущность
правового государства в начале XX века определялась так:
“Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя,
как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы.
Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и
судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над
ним”. К концу XIX века сложилось мнение (с некоторыми вариациями) о том, что
признаки правового государства состоят в следующем: а) в правовом государстве
твердо проводится “верховенство” закона; б) правовое государство в своей
структуре и деятельности осуществляет концепцию разделения властей на
законодательную, исполнительную и судебную; в) в правовом государстве
организована и действует система “административной юстиции”.
Что же такое административная юстиция? Еще в средние века в Англии было
допущено предъявление иска “к короне”, т. е. к королю и его чиновникам. Гордая
формула: “Англичане управляются законом и только законом” — долгие столетия
была объектом зависти для континентальной Европы и, естественно, России. После
Великой французской революции идея административной юстиции начала
распространяться в Европе и стала повсеместной, не избежав однако существенных
национальных различий. К настоящему времени ее можно представить в
следующем виде:
1. Для рассмотрения всех административных споров создаются
административные суды, образующие специальную систему, — от судов низшей
инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует
параллельно системе судов “общей юрисдикции”, рассматривающих уголовные и
гражданские дела. Административные суды в таком случае независимы от органов
“активной” администрации. Эту систему можно назвать немецкой, она существует с
конца прошлого века и применяется помимо Германии в Австрии, Финляндии в
некоторых других странах.
2. Для рассмотрения административных споров в рамках специально
организованных регионов (во Франции от 2 до 7 департаментов) создаются
“административные трибуналы”, рассматривающие дела по 1-й инстанции.
Апелляция может подаваться в Государственный совет, одна из секций которого
рассматривает ее в составе трех членов Совета. Такова французская система,
которую многие критикуют за то, что она не обеспечивает действительной
независимости суда при разрешении споров (в состав административного трибунала
входит правительственный комиссар, высший орган — Государственный совет, это
чисто административный орган). Тем не менее французская система оказала
влияние на организацию системы административной юстиции в Италии, Греции и
некоторых странах Африки (бывших колониях Франции).
3. Заинтересованные лица имеют право на обращение в общий суд для
рассмотрения любого административного спора. В то же время для рассмотрения
отдельных административных споров создаются в рамках некоторых ведомств
специальные административные суды (трибуналы), которые не составляют единой
119
Р. Гнейст, Правовое государство и административные суды Германии, СПб, 1986, с. 335.
223
системы. В Англии, например, существуют специальные трибуналы по пенсиям, по
подоходному налогу, по железнодорожным тарифам, по производственным
травмам, сельскохозяйственно-земельные и многие другие. Известный английский
ученый Уэйд заметил, что “система трибуналов, активно развивающаяся в
последние годы, имеет внутреннюю тенденцию к хаосу”
120
. Английская система
административной юстиции оказала влияние на аналогичные системы в США,
Канаде, Австралии и других странах.
Как видно из сказанного, особенности административной юстиции в каждой
стране достаточно существенны. Однако следует выделить несколько общих черт,
которые характеризуют этот институт в целом.
Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение
к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между
гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и административными
органами и должностными лицами — с другой. Круг и содержание этих споров
индивидуальны в каждой отдельной системе административной юстиции, однако
общим для всех споров является их административно-правовой характер
121
. В
некоторых системах устанавливается принцип, по которому все административные
споры могут рассматриваться в органах административной юстиции, в других к
компетенции соответствующего органа отнесены лишь отдельные категории споров.
В одних системах допускается рассмотрение только таких споров, в которых
ставится вопрос о защите субъективного права, другие допускают и возможность
оспаривания законности нормативных актов, подаваемых органами управления.
Во-вторых, во всех системах административной юстиции в качестве
юрисдикционного органа используется орган, специально созданный и
приспособленный к разрешению споров о праве. В одних случаях эту роль играют
совершенно независимые от администрации общие суды, которые помимо
административных могут разрешать и иные споры. В других случаях
юрисдикционные функции возлагаются на специальные административные суды,
организуемые вне системы общих судов и административных органов. Возможно
использование в качестве юрисдикционных органов специальных ведомственных
“квазисудов”, разрешающих споры только в пределах своего ведомства. В теории
высказываются по этому поводу самые различные суждения. В свое время по
английской доктрине считалось, что подлинный контроль за административной
деятельностью может быть осуществлен только общими судами. В последние
десятилетия это существенно поколеблено практикой создания квазисудебных
органов как в самой Великобритании, так и в других англо-саксонских странах
(США, Канада Австралия, Новая Зеландия). Гражданское судопроизводство
120
Н. W. Wade. Administrative Law, с. 198. 280
121
В некоторых странах в порядке административной юстиции разрешаются не только
чисто административные, но и гражданско-правовые споры, если в них участвуют
административные органы и граждане, если административными действиями причинен ущерб. Во
Франции это называется “спорами о возмещении” (см. Ж. Ведель, Административное право
Франции, М., 1973 г., с. 290 и след.).
224
подвергается критике за избыток формализма, медленность и дороговизну, а
производство в квазисудебных органах превозносится за быстроту, наличие
специалистов в составе судов.
В-третьих, каждая система административной юстиции предполагает, что
рассмотрение и разрешение административных споров происходит в установленной
законом процессуальной форме. В зависимости от соответствующей системы могут
применяться гражданско-процессуальная, административно-процессуальная или,
наконец, так называемая “квазисудебная” процессуальная форма. Под ней в англо-
саксонских странах понимается форма, которая отвечает принципам так
называемого “естественного правосудия” (natural justice), к числу которых
относятся: гласность, состязательность, возможность быть выслушанным,
обязательность вынесения мотивированного решения, возможность обжалования
его.
Таким образом, можно сказать, что административная юстиция — это
порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров,
возникающих в сфере административного управления между гражданами или
юридическими лицами, с одной стороны, и административными — с другой,
осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для решения
административных споров
122
.
В России система административной юстиции в конце XIX в. только начинала
создаваться. Первой инстанцией являлись смешанные губернские присутствия,
рассматривающие строго ограниченный круг административных дел (налоговые, о
дорожной повинности, о нарушении полицейских постановлений). Второй и
последней инстанцией являлся 1-й департамент Сената. Многие дела через
присутствия не проходили, что давало основание говорить, что административная
юстиция в России (Сенат) является “куполом без здания и фундамента”.
Судебный процессуальный порядок отсутствовал, господствовал письменный
принцип. Сенаторы назначались из “особ первых трех классов”, причем не
требовалось ни практического стажа, ни образования. Слушание дела в Сенате, как
правило, происходило с участием представителя заинтересованного министерства
(стороны), которому наравне с судьями принадлежало право решающего голоса.
Попытка Временного правительства создать административную юстицию не
удалась.
Революция 1917 г. смела всю буржуазную правовую систему до основания.
Однако почти сразу возникла потребность в организации обычных судов для
рассмотрения уголовных и гражданских дел, а чуть позже и органов, которые могли
бы разрешать административные споры. Первый проект создания
административных судов относится к 1918 г. Он был разработан в наркомате
Госконтроля и предусматривал создание особого Комитета по рассмотрению жалоб
при Госконтроле, а также местных отделений Комитета
123
. В литературе этого
времени высказывалось требование о создании системы административных судов.
122
Д. М. Чечот, Административная юстиция, 1973, Л., с. 31.
123
М. В. Загряцков, Административная юстиция и право жалобы, с. 34—35.
225
“Для РСФСР настоятельно встает вопрос об административной юстиции... Создание
административного суда нисколько не противоречит тем основным принципам, на
которых строится советская юстиция вообще...”
124
. Предложения о создании
административной юстиции ориентировались на французские или немецкие
образцы.
Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. предусмотрел создание специального
аппарата для разбора жалоб
125
. Постановлением НК Госконтроля от 4 мая 1919 г.
было образовано Центральное бюро жалоб, а постановлением от 24 мая 1919 г.
местные Бюро жалоб
126
. В течение нескольких лет Бюро жалоб действовали не
только как органы, ведающие приемом жалоб и заявлений, но и как органы,
“производящие расследование и разрешение жалоб”
127
. В конце 1924 г. Бюро жалоб
были ликвидированы, так и не превратившись в административные суды, а
дискуссии по поводу необходимости создания административных судов и
административной юстиции прекратились на сорок лет.
Почему это произошло? Большевистская власть лицемерила, когда
утверждала, что она якобы заинтересована в утверждении законности в сфере
управления. Это очень быстро раскусили некоторые правоведы, которые встали на
защиту интересов государства в его споре с гражданином. Вот какие рассуждения в
связи с этим делались: 1) при социализме нет почвы для субъективных публичных
прав; 2) жалоба — это не притязание жалобщика к административному органу или
должностному лицу, а лишь извещение советской власти о замеченном недостатке;
3) в большинстве случаев в жалобах выражается недовольство подавляемых
классов; 4) поэтому всякого рода процессуальные гарантии излишни
128
.
На долгие годы какое-либо упоминание об административной юстиции в
СССР было исключено. Лишь после XX съезда КПСС стало возможным
высказывать предложения о необходимости возврата к тем теоретическим
проблемам, которые обсуждались в начале 20-х годов, но до реального решения
вопроса об обеспечении законности во взаимоотношениях гражданина с органом
управления или государственным чиновником было еще очень далеко. В
Конституции СССР (1977) имелась ст. 58 (ч. 2), в которой говорилось о праве
граждан на обжалование в суд в установленном законом порядке действий
должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий,
ущемляющих права граждан. Лукавая формула “в установленном законом порядке”
была использована реакционерами для того, чтобы десять лет (!) препятствовать
124
С.К., Задачи правового строительства. “Пролетарская революция и право”, 1921, № 15, с.
84—85.
125
СУ, 1919, № 12, ст. 122.
126
СУ, 1919, № 23, ст. ст. 271, 272.
127
Положение о РКИ, ст. 16 (СУ, 1922, № 32, ст. 384).
128
См. Е. Носов, К вопросу о теории советской административной юстиции. “Советское
право”, 1925, № 4 (16), с. 74—83.
226
расширению защиты гражданами своих прав в конфликтах с административными
органами и должностными лицами. Только 30 июня 1987 г. был принят закон “О
порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц,
ущемляющих права граждан”
129
. К сожалению, закон 1987 г. нес на себе “родимые
пятна” тоталитарной системы: гражданам было разрешено жаловаться только на
неправомерные единоличные действия должностных лиц, но запрещено жаловаться
на действия коллегиальных органов. В результате уже через два года закон 1987 г.
был отменен и заменен законом от 2 ноября 1989 г. “О порядке обжалования в суд
неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц,
ущемляющих права граждан”
130
.
Конечно, некоторые зачатки административной юстиции были в нашей стране
и раньше. После ликвидации Бюро жалоб в 1924 г. законность в области
государственного управления обеспечивалась силами прокурорского надзора и
ведомственного контроля.
В 1937 г. ЦИК и СНК СССР издали постановление от 11 апреля, которым был
установлен судебный контроль за взысканием с граждан, колхозов, колхозников
недоимок по налогам, обязательному окладному страхованию, обязательных
поставках сельскохозяйственной продукции государству и т.д. Изданное
постановление резко увеличило общее количество гражданских дел (более чем в 3
раза), но отнюдь не привело к началу создания института административной
юстиции. За пятьдесят лет с 1937 по 1987 г. законодатель расширил
подведомственность дел, возникающих из административных отношений лишь
одной категорией: допустил обжалование в суд постановлений ГАИ о лишении
водительских прав на срок до трех лет
131
. Подавляющее число конкретных
интересов граждан в сфере управления не подлежало судебной защите. Нельзя
было, например, обращаться в суд с жалобами: на решения органов социального
обеспечения о назначении пенсий; на решения по вопросам распределения жилой
площади; на решения исполкомов Советов об отводе земельных участков; на
решения органов опеки и попечительства; на решения административных органов о
денежных начетах; на решения административных органов по вопросам правовой
регистрации и т.д. и т.п.
132
. Поэтому можно сказать, что реальное формирование
института административной юстиции в России началось лишь в конце 80-х годов.
§2. Основные черты административной юстиции в современной России
129
Ведомости Верховного Совета СССР, 1987, № 26, ст. 388; № 42, ст. 704.
130
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1989, № 22,
ст. ст. 416, 417.
131
Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1968, № 26, ст. 1009.
132
Д. М. Чечот, Административная юстиция. Л., 1973, с. 96—97.
227
1. Юрисдикционный орган. Как говорилось выше, в 20-х годах
предполагалось создать систему административных судов во главе с высшим
административным судом. В 1924 г. эта идея была похоронена. В 1956 г.
М. В. Шаргородский предложил вернуться к этой проблеме и создать систему
административных судов, на которые возложить обязанности не только по
восстановлению нарушенного права, но и обязанности по наложению
административных взысканий на органы, учреждения и непосредственно виновных
должностных лиц
133
. Это предложение не встретило поддержки главным образом по
соображениям боязни роста административного аппарата и недостатка средств.
Через 40 лет можно сказать, что все эти опасения сохраняются в силе и видимо в
ближайшие десятилетия юрисдикционные функции в сфере управленческой
деятельности у нас будут осуществлять общие суды в порядке гражданского
судопроизводства.
2. Подведомственность. В ходе дискуссий, возникших по поводу действия
ч. 2 ст. 58 Конституции СССР (1977) активно обсуждался вопрос о принципе
подхода к определению подведомственности по делам этой категории. Общая
подведомственность — в суд можно подавать жалобы на любые действия (за
исключением отдельных изъятий). Перечневая подведомственность — в суд можно
обжаловать только такие административные действия, которые прямо указаны в
законе. В то время в ГПК применялась перечневая подведомственность. Победила
идея общей подведомственности. В ст. 239
1
ГПК указано, что гражданин вправе
обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями
государственного органа, общественной организации или должностного лица
нарушены его права или свободы. Однако в ст. 239
3
ГПК установлены пределы
обжалования и перечислены виды административных актов, на которые жаловаться
в суд нельзя.
3. Юридическая природа дел. Административная юстиция в России
ориентирована на разрешение спорных дел, в которых спор об административном
праве (в широком смысле слова) является предметом судебного рассмотрения.
Помимо чисто административных споров в суде могут рассматриваться споры,
имеющие государственно-правовой характер (например, споры, возникающие в
ходе избирательной компании), финансовый, налоговый. Таким образом, спорность
и особое положение субъектов в материальных правоотношениях (власть и
подчинение) характеризуют этот вид судопроизводства.
4. Возбуждение дела. Дело, возникающее из административных отношений,
возбуждается по жалобе заинтересованного лица, а в отдельных случаях по протесту
прокурора. При возбуждении дела возможно применение двух порядков: а) до
обращения в суд обязательна подача жалобы в соответствующий административный
орган; б) заинтересованное лицо или прокурор вправе сами выбрать адресат жалобы
или протеста. Второй вариант представляется предпочтительней, хотя действующий
закон предусматривает применение обоих вариантов.
133
М. В. Шаргородский. Закон и суд. Вопросы уголовного права и процесса. Уч. зап. ЛГУ,
№ 202, Л., 1956, с. 20—21.
228
По жалобам на неправильности в списках избирателей предварительное
обращение к администрации является обязательным (см. ст. 233 ГПК), по другим
делам жалобщик вправе сделать выбор: обратиться административный орган либо
подать жалобу непосредственно в суд (ст.ст. 239
4
ГПК). В то же время ст. 237 ГПК
вообще не предусматривает подачи жалобы в административный орган.
5. Процессуальный порядок. Закон (ст. 1 ГПК) устанавливает, что дела,
возникающие из административных правоотношений, рассматриваются по общим
правилам судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законом.
“Общие правила” означают, что в зтом виде судопроизводства действуют все
принципы процесса, дело проходит через все предусмотренные стадии,
применяются необходимые доказательства, в ходе рассмотрения дела выносятся
соответствующие постановления, ведется протокол судебного заседания,
предусмотрена возможность обжалования судебного решения и т. д. Что касается
“отдельных изъятий”, то они имеют целый ряд особенностей как общего, так и
частного характера. Прежде всего указанный вид судопроизводства исключает
исковую терминологию: дело возбуждается подачей жалобы или протеста
(прокурор); не предусматривается возможность заключения мировой сделки и
признания иска. Подсудность дела, как правило, определяется местом жительства
жалобщика, что является для него существенной льготой, государственная пошлина
по жалобам взыскивается в размере всего лишь 15% минимального размера оплаты
труда, что несоизмеримо с госпошлиной по исковым делам, и т.д. Некоторые дела,
возникающие из административных правоотношений, должны рассматриваться по
1-й инстанции судами субъектов Федерации (см. ст. 239
4
, ч. 6) или Верховным
Судом РФ.
6. Судебное решение. В исковом производстве применяются способы защиты
права, предусмотренные ст. 12 ГК РФ. В производстве по делам, возникающим из
административных правоотношений, способы защиты имеют некоторые
особенности. Основным способом защиты в этой категории дел является признание
незаконными или необоснованными те действия, которые совершены должностным
лицом или административным органов (см. ст. 239 ГПК). Суд может обязать
соответствующих должностных лиц или государственных и общественных
организаций устранить в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод
гражданина. Это значит, например, включить жалобщика в очередь для получения
жилья; возвратить водителю отобранные у него права; отменить наложенный на
гражданина штраф, вынести решение об отводе жалобщику земельного участка. В
свое время было распространено мнение, что полномочия суда по таким делам были
ограничены: суд был вправе судить лишь о законности решения и не имел
возможности исследовать административное правоотношение в полном объеме. В
настоящий момент закон разрешает суду не только решить вопрос о законности и
обоснованности наложенного административным органом штрафа, но и снизить
сумму штрафа. Пленум Верховного Суда РФ указывает, что “суд вправе изменить
меру взыскания в пределах предусмотренных нормативным актом об
ответственности за административное правонарушение, учитывая при этом характер
совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины
229
имущественное положение, обстоятельства, смягчающие ответственность, с тем,
однако, чтобы взыскание не было усилено”
134
.
§3. Процессуальный порядок рассмотрения дел, возникающих из
административных правоотношений
Закон устанавливает, что к делам, возникающим из административных
отношений, в настоящий момент относятся:
а) дела по жалобам на неправильности в списках избирателей;
б) дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц
в связи с наложением административных взысканий;
в) дела по жалобам на действия государственных органов, общественных
организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;
г) дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации
или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы (см. ч. 1 ст. 231 ГПК).
Суд вправе также рассматривать и другие дела, возникающие из
административных правоотношений, отнесенные законом к компетенции судов.
К этим другим делам относятся, например, дела по заявлениям прокуроров о
признании правовых актов противоречащими Закону; дела по жалобам кандидатов в
федеральное собрание на отказ в их регистрации; по жалобам кандидатов в
президенты России; на отказ Центральной избирательной комиссии в их
регистрации. В 1996 г. такие жалобы были поданы в суд Брынцаловым,
Старовойтовой и Шакумом.
Жалоба Старовойтовой была отклонена, а жалобы двух других претендентов
удовлетворены.
1. Жалоба на неправильности в списках избирателей. Любое лицо, не
согласное с решением участковой избирательной комиссии, по его заявлению об
исправлении неправильности в списке избирателей (невключение в список,
исключение из списка, искажение фамилии, имени, отчества, неправильное
включение в список) может подать на решение избирательной комиссии жалобу в
суд по месту нахождения соответствующего избирательного участка. Таким
образом, жалобщиком может быть как субъект, защищающий свое право, так и
лицо, считающее, что в список избирателей неправильно включено какое-либо иное
лицо.
Жалоба должна быть рассмотрена судом не позднее чем в трехдневный срок с
момента ее подачи. Жалоба рассматривается судом с участием заявителя,
представителя участковой избирательной комиссии, а в случаях, когда жалоба
касается не заявителя, а другого гражданина, также и этого гражданина. Дело по
жалобе рассматривается с обязательным участием прокурора. Неявка указанных лиц
не является препятствием для разрешения дела (ст. 234 ГПК).
После рассмотрения дела суд должен вынести решение. Если установлена
неправильность в списке избирателей, суд должен обязать участковую
избирательную комиссию внести соответствующие исправления. Решение суда
134
Бюллетень Верховного Суда РФ, 1994, № 3.
230