Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика

Подождите немного. Документ загружается.

ГЛАВА 12

253

485 505

BBn

Реальный ВВП (в млрд дол ]

Фискальная политика

Рисунок 12-1. Стимулирующая фискальная

политика

Стимулирующая фискальная политика на-

правлена на ослабление или корректировку эко-

номических спадов и состоит в расширении со-

вокупного спроса путем увеличения государст-

венных расходов, снижения налогов, способст-

вующего росту частных расходов, или некоторо-

го сочетания этих мер На этом рисунке увели-

чение государственных расходов на 5 млрд дол

или уменьшение индивидуальных налогов на

6,67 млрд дол (= увеличению потребления на

5 млрд дол] приводит к возрастанию совокуп-

ного спроса от

до

а реального ВВП -

на 20 млрд дол

экономика находится в фазе спада с сопутствую-

щей ему циклической безработицей.

Что в этих обстоятельствах должно предпринять

федеральное правительство? У него есть три основ-

ные возможности проведения фискальной полити-

ки:

увеличение государственных расходов; 2) со-

кращение налогов; 3) сочетание первых двух вари-

антов. Если федеральный бюджет сбалансирован, то

фискальная политика в период спада должна быть

направлена на создание бюджетного дефицита, то

есть на превышение государственных расходов над

налоговыми поступлениями.

Увеличение государственных расходов. При прочих

равных условиях увеличение государственных рас-

ходов приведет к смещению кривой совокупного

спроса вправо, как показано на рис.

12-1,

— от

до

{

Чтобы понять, почему это происходит, пред-

положим, что для ослабления спада правительство

выделяет дополнительные 5

млрд

дол. на строитель-

ство шоссейных дорог, систем спутниковой связи и

федеральных тюрем. Мы представляем эти допол-

нительные 5 млрд дол. государственных расходов

горизонтальным отрезком между

и пунктирной

нисходящей линией, расположенной справа от

При любом уровне цен реальный объем произво-

димого продукта, на который предъявлен спрос (ве-

личина спроса), становится на 5 млрд дол. больше,

чем до увеличения государственных расходов.

Но кривая совокупного спроса смещается впра-

во,

до

то есть спрос увеличивается больше чем

на 5 млрд дол. дополнительных государственных

расходов. Это происходит потому, что эффект муль-

типликатора приумножает первоначальное измене-

ние спроса с каждым следующим циклом новых

потребительских расходов. Если ПСП в экономике

составляет 0,75, то простой мультипликатор равен 4.

Кривая совокупного спроса сдвигается вправо на

расстояние, в 4 раза превышающее длину отрезка,

который представляет увеличение государственных

расходов на 5 млрд дол. Данное увеличение сово-

купного спроса происходит в пределах горизонталь-

ного отрезка кривой совокупного предложения,

поэтому мультипликатор действует в полную силу и

реальный объем производства возрастает в 4 раза.

Заметьте, что реальный объем производства подско-

чил до 505 млрд дол., то есть возрос на 20 млрд дол.

по сравнению с уровнем 485 млрд дол., наблюдав-

шимся во время спада. Одновременно сокращается

безработица, так как фирмы вновь нанимают ра-

ботников, уволенных в период спада.

Снижение налогов. Есть и альтернативный путь:

для того чтобы кривая совокупного спроса сдвину-

лась вправо от

до

правительство может сни-

зить налоги. Предположим, правительство сократи-

ло индивидуальный подоходный налог на 6,67 млрд

дол., в результате

чего

располагаемый доход увели-

чился на такую же величину. Потребление возрас-

тет на 5 млрд дол. (= ПСП 0,75 х 6,67 млрд дол.), а

сбережения увеличатся на 1,67 млрд дол. (= ПСС

0,25 х 6,67 млрд дол.). В данном случае горизон-

тальный отрезок между

и пунктирной нисходя-

щей линией

на

рис. 12-1 представляет исходное уве-

личение потребительских расходов, равное 5 млрд

дол. Мы опять говорим о «первоначальном», или

«исходном», увеличении потребительских расходов,

потому что благодаря эффекту мультипликатора оно

возрастает в последующих циклах расходов. Кривая

совокупного спроса сдвинется вправо на величину,

в 4 раза превышающую первоначальное увеличение

потребления на 5 млрд дол., обусловленное сниже-

254

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Национальный доход, занятость и фискальная политика

нием налогов. Реальный ВВП возрастет на 20 млрд

дол. - с 485 млрд до 505 млрд дол., - а это означает,

что мультипликатор равен 4. Соответственно уве-

личится и занятость.

Несомненно, вы заметили, что для одинакового

сдвига кривой совокупного спроса вправо снижать

налоги надо на большую сумму, чем увеличивать

государственные расходы. Это объясняется тем, что

какая-то доля сокращения налогов вызывает уве-

личение сбережений, а не потребления. Чтобы уве-

личить первоначальное потребление на определенную

сумму, правительство должно снизить налоги на ве-

личину, превышающую эту сумму. При ПСП, равной

0,75, для будущего увеличения потребления на

5 млрд дол. налоги должны быть сокращены на

6,67 млрд дол., поскольку 1,67 млрд дол. идет на сбе-

режения (а не на потребление). Если бы ПСП со-

ставляла, скажем, 0,6, то для первоначального уве-

личения потребления на 5 млрд дол. налоги надо

было бы сократить на 8,33 млрд дол. Чем меньше

величина ПСП, тем большее снижение налогов тре-

буется для того, чтобы добиться определенного уве-

личения потребления и определенного сдвига кри-

вой совокупного спроса.

Сочетание увеличения государственных расходов и

снижения налогов. Правительство может одновре-

менно увеличивать государственные расходы и со-

кращать налоги, чтобы вызвать желаемый первона-

чальный рост расходов и в конечном счете увели-

чить совокупный спрос и реальный ВВП. В эконо-

мике, представленной на рис. 12-1, государство

могло бы увеличить свои расходы на 1,25 млрд дол.

и в то же время снизить налоги на 5 млрд дол. Удо-

стоверьтесь в том, что такое сочетание приведет к

искомому результату — первоначальному увеличе-

нию расходов на 5 млрд дол.

Если вы знакомы с материалом, изложенным в

главах 9 и 10, рассмотрите три возможных варианта

фискальной политики в свете анализа рецессион-

ного разрыва, связанного с моделью совокупных

расходов (рис. 10-8). Вспомните также из главы

11,

что сдвиг кривой совокупного спроса вправо непо-

средственно связан со смешением кривой совокуп-

ных расходов вверх. (Ключевой вопрос 2.)

Сдерживающая фискальная политика

Когда возникает инфляция спроса, для контроля за

ней необходима ограничительная, или сдерживаю-

щая, фискальная политика. Рис. 12-2 привлекает

наше внимание к вертикальному отрезку кривой со-

вокупного предложения. Во-первых, допустим, что

сдвиг кривой совокупного спроса от

}

до

на

вертикальном отрезке кривой совокупного предло-

жения повысил уровень цен с

до

(Пока не

обращайте внимания на указывающие влево стрел-

ки и пунктирную линию.) Это увеличение совокуп-

ного спроса может быть, например, результатом

резкого роста инвестиционных расходов или чис-

того экспорта. Если правительство собирается кон-

тролировать инфляцию, то его фискальные меры

должны носить совершенно иной характер по срав-

нению с теми, которые оно применяло для борьбы

со спадом. В подобном случае правительство может:

1) сократить государственные расходы; 2) повысить

налоги; 3) использовать два первых варианта в со-

четании. Когда экономика сталкивается с инфля-

цией спроса, фискальная политика должна быть

направлена на создание бюджетного избытка, то есть

на превышение налоговых поступлений над госу-

дарственными расходами.

Рисунок

12-2.

Сдерживающая фискальная по-

литика

Сдерживающая фискальная политика на-

правлена на борьбу с инфляцией Она заключа-

ется в уменьшении совокупного спроса посред-

ством сокращения государственных расходов,

повышения налогов или некоторого сочетания

этих двух мер В данном случае уменьшение го-

сударственных расходов на 5 млрд дол или по-

вышение налогов на 6,67 млрд дол (= сокраще-

нию потребления на 5 млрд

дол)

сдерживает

инфляцию спроса

515

Реальный ВВП (в млрд

дол)

ГЛАВА 12

255

Фискальная политика

Сокращение

государственных

расходов. Правитель-

ство может сократить свои расходы для замедления

темпов или полной ликвидации инфляции, что изо-

бражено на рис. 12-2, где горизонтальный отрезок

между

/Щ,

и пунктирной линией указывает на со-

кращение государственных расходов на 5 млрд дол.

Это уменьшение расходов сместит кривую совокуп-

ного спроса влево от

до

если процесс дей-

ствия мультипликатора будет завершен. При усло-

вии, что цены обладают гибкостью к понижению,

они возвратятся на уровень

}

то есть на уровень

до начала инфляции. Реальный объем производст-

ва останется на уровне максимальных производст-

венных возможностей - 515 млрд дол.

В реальной экономике цены «устойчивы» к по-

нижению, поэтому, чтобы сдержать инфляцию, надо

помешать росту уровня цен, а не пытаться снижать

их до прежнего уровня. Обычно инфляция спроса

постоянно сдвигает кривую совокупного спроса

вправо. Следовательно, цель фискальной полити-

ки - остановить эти сдвиги, а не восстанавливать

прежний, более низкий уровень цен. Тем не менее

рис. 12-2 выявляет основной принцип: сокращение

государственных расходов может сдержать инфля-

цию спроса.

Повышение

иа.ююь.

Точно так же как правитель-

ство снижает налоги для увеличения потребитель-

ских расходов, оно может прибегнуть к повышению

налогов для сокращения потребительских расходов.

Если ПСП в экономике составляет 0,75, как на

рис. 12-2, правительство должно повысить налоги

на 6,67 млрд дол., чтобы потребление уменьшилось

на 5 млрд дол. При повышении налогов на 6,67 млрд

дол. сбережения сократятся на 1,67 млрд дол.

(ПСС 0,25 х 6,67 млрд дол.), и это сокращение сбе-

режений по определению не является уменьшени-

ем расходов. Но повышение налогов на 6,67 млрд

дол. приведет к сокращению потребительских рас-

ходов на 5 млрд дол. (ПСП 0,75 х 6,67 млрд дол.),

что выражено отрезком между кривой

и пунк-

тирной линией слева от нее. Благодаря эффекту

мультипликатора совокупный спрос сместится вле-

во на 20 млрд дол. при любом уровне цен (мульти-

пликатор (равный 4) х 5 млрд дол.), а уровень цен

упадет с

до

Это обеспечит контроль за инфля-

цией спроса.

Г очетание <

окрншения

государственных расходов и

повышения на

югов

Для уменьшения совокупно-

го спроса и контроля за инфляцией правительство

может прибегнуть к сочетанию сокращения госу-

дарственных расходов и повышения налогов. Что-

бы проверить себя, определите, почему сокраще-

ние государственных расходов на 2 млрд дол. в со-

четании с повышением налогов на 4 млрд дол.

приведет к смещению кривой совокупного спроса

от

до

Кроме того, если вы знакомы с материалом, из-

ложенным в главах 9 и 10, вы сможете объяснить

три варианта фискальной политики в свете концеп-

ции инфляционного разрыва, разработанной в мо-

дели совокупных расходов (см. рис. 10-8). Вспом-

ните из главы

11,

что сдвиги кривой совокупного

спроса влево соответствуют смещению кривой со-

вокупных расходов вниз. {Ключевой вопрос 3.)

Финансирование дефицитов и

ликвидация

избытков

Влияние бюджетного дефицита на экономический

рост зависит от источников его финансирования.

А дефляционное воздействие бюджетного избыт-

ка зависит от того, как им распорядится прави-

тельство.

Займы или выпуск новых денег. Существуют два раз-

личных способа, которыми федеральное правитель-

ство может финансировать дефицит: за счет займов

у населения (посредством продажи процентных бу-

маг) или за счет выпуска новых денег для его кре-

диторов. Воздействие на совокупные расходы будет

в каждом случае разным.

1. Заимствование. Если правительство выходит

на денежный рынок и размещает здесь свои займы,

оно вступает в конкуренцию с частными предпри-

нимателями за привлечение финансовых средств.

Этот дополнительный спрос на финансы вызовет

рост равновесного уровня процентной ставки. Ве-

личина инвестиционных расходов обратно пропор-

циональна ставке процента. Следовательно, прави-

тельственное заимствование, способствуя повыше-

нию уровня процентной ставки, может

«вытеснить»

с рынка часть расходов частных инвесторов и чув-

ствительных к уровню процента потребительских

расходов.

2. Создание денег. Если государственные расхо-

ды дефицитного бюджета финансируются за счет

выпуска новых денег, вытеснения частных инвести-

ций можно избежать. Федеральные расходы могут

возрастать, не оказывая пагубного воздействия на

инвестиции или потребление. Создание новых денег

представляет собой более благоприятный для эконо-

мического роста способ финансирования дефицитных

расходов по сравнению с расширением займов.

Погашение

дочга

или

бездействующий

п^и

ртныи

избыток.

Вызванная избыточным спросом инфля-

ция требует со стороны правительства таких фис-

кальных мер, которые могли бы сформировать бю-

джетный излишек. Однако антиинфляционный

эффект подобного излишка зависит от того, как

правительство им распорядится

1. Погашение долга. Поскольку федеральное

правительство США имеет накопленную задолжен-

10-1445

256

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Национальный доход, занятость и фискальная политика

ность в размере 4,6 трлн дол , понятно, что ему при-

ходится использовать излишек бюджетных средств

для погашения долга Эта мера, однако, может не-

сколько снизить антиинфляционное воздействие

такого излишка Выкупая свои долговые обязатель-

ства у населения, правительство направляет свои

избыточные налоговые поступления обратно на

денежный рынок, вызывая тем самым снижение

процентной ставки и стимулируя инвестиции и по-

требление

2. Изъятие из обращения. С другой стороны,

правительство может добиться большего антиин-

фляционного воздействия своего бюджетного из-

бытка, просто аккумулируя эти избыточные средст-

ва в своих руках и исключив любое их дальнейшее

использование Изъятие избытка из обращения оз-

начает, что правительство «урезает» общую покупа-

тельную способность экономики и до некоторой

степени сдерживает ее Если избыточные налого-

вые поступления не вливаются обратно в экономи-

ку, то тем самым исключается возможность расхо-

дования даже некоторой части бюджетного избыт-

ка Таким образом, эти избыточные средства ни при

каких обстоятельствах не смогут оказать инфляци-

онное давление на экономику и ослабить дефляци-

онное воздействие бюджетного избытка как тако-

вого Следовательно, мы можем заключить, что пол-

ное изъятие из обращения бюджетного избытка пред-

ставляет собой более сдерживающую меру по сравне-

нию с использованием этих средств для погашения

государственного долга

Варианты политики: государственные

расходы или налоги?

Какое из средств борьбы с экономическим спадом

и инфляцией более предпочтительно - государст-

венные расходы или налоги

Ответ на этот вопрос

в значительной степени зависит от субъективной

точки зрения на то, насколько велик государствен-

ный сектор

«Либеральные» экономисты, которые считают, что

государственный сектор должен быть достаточно

велик для того, чтобы устранять разнообразные по-

грешности в действии рыночной системы (см гл 5),

возможно, порекомендуют расширять совокупные

расходы в периоды спада за счет увеличения госу-

дарственных закупок и ограничивать совокупные

расходы в периоды роста инфляции за счет повы-

шения налогов Обе меры предполагают расшире-

ние или по крайней мере сохранение существую-

щих размеров государственного сектора

«Консервативные» экономисты, считающие, что

государственный сектор слишком велик и неэффек-

тивен, вероятно, станут выступать за увеличение

совокупных расходов в периоды спада за счет сни-

жения налогов и за сокращение совокупных расхо-

дов в периоды роста инфляции за счет ограничения

государственных расходов

Активной фискальной политике, направленной

на стабилизацию экономики, может, таким образом,

сопутствовать как расширение, так и сокращение

государственного сектора

Закон о занятости

1946

г вменяет в обязан-

ность федеральному правительству обеспечение

«максимальных занятости, производства и покупа-

тельной способности»

Фискальная политика - это целенаправленное

манипулирование государственными расходами и на-

логовыми поступлениями со стороны Конгресса для

обеспечения полной занятости, стабильности цен и

экономического роста

Правительство прибегает к стимулирующей фи-

скальной политике, которая проявляется в смещении

кривой совокупного спроса вправо, для поощрения

расходов и увеличения реального объема производ-

ства Эта политика предполагает увеличение госу-

дарственных расходов, снижение налогов или соче-

тание обеих мер

• Сдерживающая фискальная политика, которая

проявляется в смещении кривой совокупного спроса

влево, направлена на борьбу с инфляцией спроса.

Она предполагает сокращение государственных рас-

ходов, повышение налогов или сочетание обеих мер

• Воздействие фискальной политики на экономи-

ческий рост зависит от источников финансирования

бюджетного дефицита, сдерживающий эффект фис-

кальной политики зависит

оттого,

как правительство

распоряжается бюджетным избытком

НЕДИСКРЕЦИОННАЯ ФИСКАЛЬНАЯ

ПОЛИТИКА: ВСТРОЕННЫЕ

СТАБИЛИЗАТОРЫ

Изменения уровней государственных расходов и на-

логов происходят в определенной степени автома-

тически Такой автоматический, или встроенный,

стабилизатор не учитывался при рассмотрении дис-

креционной фискальной политики, поскольку до

сих пор мы строили свой анализ на допущении ак-

кордного налога, который обеспечивает одинаковые

по величине налоговые поступления на любом уров-

не ВВП Использование встроенного стабилизато-

ра объясняется тем, что в реальности налоговая си-

стема обеспечивает изъятие такого чистого налога

С настоящего момента под термином «налог» будет подразу-

меваться

чистый

налог

ГЛАВА 12

257

Фискальная политика

(чистый налог равен общей величине налоговых по-

ступлений за вычетом трансфертных платежей и

субсидий), который изменяется прямо пропорциональ-

но величине ВВП.

Практически все налоги приносят больше нало-

говых поступлений по мере роста ВВП. В частнос-

ти,

индивидуальный подоходный налог имеет про-

грессивные ставки и по мере роста ВВП обеспечи-

вает более чем пропорциональные приросты нало-

говых поступлений. Кроме того, с ростом ВВП и

увеличением объема закупок товаров и услуг возра-

стают поступления от налога на прибыль корпора-

ций,

налога с оборота и акцизов. И точно так же

увеличивается сбор налога на заработную плату, ког-

да экономический рост создает новые рабочие ме-

ста. Напротив, в случае сокращения ВВП налого-

вые поступления из всех этих источников падают.

Трансфертные платежи (или «отрицательные

налоги») ведут себя прямо противоположным обра-

зом. Выплаты пособий по безработице, социально-

му обеспечению, субсидий фермерам - все подоб-

ного рода платежи сокращаются в периоды эконо-

мического роста и возрастают в периоды спада про-

изводства.

Автоматические, или встроенные,

стабилизаторы

Рис.

12-3 может служить хорошей иллюстрацией

того, как налоговая система усиливает достигнутую

автоматически стабильность. Государственные рас-

ходы

(G)

в этой схеме считаются величиной посто-

янной и независимой от размера ВВП; некоторый

конкретный уровень этих расходов утверждается

Конгрессом. Но Конгресс не определяет уровень на-

логовых поступлений; он определяет лишь налого-

вые ставки. Величина же налоговых поступлений

измеряется в том же направлении, что и уровень

ВВП, которого реально достигает экономика. Пря-

мую зависимость налоговых поступлений от уровня

ВВП отражает восходящая линия Т.

Экономический смысл. Экономический смысл этой

прямой взаимосвязи налоговых поступлений и ве-

личины ВП становится очевидным в свете двух об-

стоятельств.

1. Налоги сокращают расходы и совокупный

спрос.

2. С точки зрения стабильности сокращение

расходов желательно, когда экономика движет-

ся к инфляции, и напротив, в периоды резкого

падения деловой активности желательно увели-

чивать расходы.

Другими словами, налоговая система, изобра-

женная на рис. 12-3, обеспечивает некоторую ста-

бильность в экономике, автоматически вызывая из-

менения величины налоговых поступлений и, сле-

довательно, изменения в государственном бюдже-

те, которые противодействуют одновременно и ин-

фляции, и безработице. Встроенный стабилизатор -

это любое воздействие, которое увеличивает дефи-

цит государственного бюджета (или сокращает его

избыток) в периоды спада и увеличивает его избыток

(или уменьшает дефицит) в периоды инфляции без

каких-либо специальных шагов со стороны политиков.

С ростом ВВП в периоды процветания налого-

вые поступления автоматически возрастают и — по-

скольку они сокращают расходы — сдерживают эко-

номический подъем. Иными словами, по мере про-

движения экономики к более высокому уровню

ВВП налоговые поступления автоматически увели-

Рисунок 12-3. Достигнутая автома-

тически стабильность

Если объем налоговых поступлений

изменяется прямо пропорционально

величине ВВП, то бюджетный дефицит,

который, как правило, автоматически

образуется в периоды спада, помогает

его преодолеть. Напротив, бюджетный

избыток, автоматически возникающий

в периоды экономического роста, со-

действует преодолению возможной

инфляции.

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

258

Национальный доход, занятость и фискальная политика

чиваются и способствуют ликвидации дефицита

бюджета и созданию бюджетного излишка.

Напротив, когда ВВП сокращается в периоды

спада, налоговые поступления автоматически

уменьшаются, что ведет к росту расходов и тем са-

мым смягчает экономический спад. То есть с пони-

жением уровня ВВП налоговые поступления также

падают и подталкивают государственный бюджет от

излишка к дефициту. Из рис. 12-3 видно, что на низ-

ком уровне национального дохода ВВП, автомати-

чески создается благоприятный для экономическо-

го роста бюджетный дефицит; а на высоком и, воз-

можно, инфляционном уровне

ВВП

автоматичес-

ки формируется сдерживающий бюджетный изли-

шек.

Прогрессивная налоговая система.

Рис.

12-3 отчет-

ливо демонстрирует, что величина автоматически

возникающих бюджетных дефицитов и излишков,

а следовательно, и достигнутая стабильность зави-

сят от восприимчивости налогов к изменениям

уровня ВВП. Если налоговые поступления стреми-

тельно меняются вслед за изменениями ВВП, то

наклон линии

на рисунке будет крутым и верти-

кальный отрезок между

и G, то есть размер дефи-

цитов или излишков, большим. Если же при изме-

нении уровня ВВП налоговые поступления меня-

ются очень мало, то наклон линии будет пологим,

а достигнутая автоматически стабильность - незна-

чительной.

Наклон линии

на рис. 12-3 зависит от харак-

тера действующей налоговой системы. При прогрес-

сивной налоговой системе, то есть если средняя на-

логовая ставка (= налоговые поступления/ВВП)

повышается пропорционально ВВП, наклон ли-

ний Т будет больше, чем при пропорциональной

или регрессивной системе. При пропорциональной

налоговой системе средняя налоговая ставка остает-

ся неизменной по мере возрастания ВВП; при рег-

рессивной налоговой системе средняя налоговая став-

ка понижается с ростом ВВП. При прогрессивной и

пропорциональной налоговых системах налоговые

поступления с ростом ВВП будут увеличиваться, а

при регрессивной системе они могут возрастать,

уменьшаться или оставаться неизменными по мере

роста ВВП. Но вы должны понять следующее: чем

прогрессивнее налоговая система, тем больше степень

достигнутой стабильности экономики.

Изменения в государственной политике и зако-

нодательстве, которые определяют прогрессивность

системы чистых налогов (налоги минус трансферты

и субсидии), оказывают влияние на степень достиг-

нутой автоматически стабильности. Например, в

1993 г. администрация Клинтона повысила высшую

предельную ставку индивидуального подоходного на-

лога с 31 до 39,6%, а ставку налога на прибыль кор-

пораций на 1 процентный пункт - до 35%. Это по-

вышение налоговых ставок в целом усилило прогрес-

сивность налоговой системы, несколько укрепив до-

стигнутую автоматически стабильность экономики.

Встроенная экономическая стабильность, обес-

печиваемая налоговой системой, смягчает остроту

колебаний в рамках деловых циклов. Однако встро-

енные стабилизаторы способны лишь уменьшить,

но не устранить крупные изменения равновесного

ВВП. Поэтому для преодоление инфляции или эко-

номических спадов, если эти явления приобретают

сколько-нибудь существенные масштабы, от прави-

тельства могут потребоваться дискреционные фис-

кальные меры, то есть изменение налоговых ставок

или величины государственных расходов.

Бюджет при полной занятости

Достигнутая автоматически стабильность, то есть

изменение величины налоговых поступлений в пря-

мой зависимости от ВВП, означает, что избыток или

дефицит текущего, или фактического, бюджета в лю-

бом конкретном году не свидетельствует о фискаль-

ной политике правительства. Вот доказательство.

Допустим, что экономика находится на уровне пол-

ной занятости при ВВП/ (рис. 12-4), а фактический

бюджетный дефицит представлен вертикальным

отрезком ab. Теперь представим себе, что инвести-

ционные расходы сократились, вызвав спад произ-

водства до уровня

ВВП

Предположим, что прави-

тельство не принимает никаких дискреционных мер.

Поэтому линии G и Т остаются в том положении,

которое показано на графике. По мере продвиже-

ния экономики к ВВП, налоговые поступления со-

кращаются и, если государственные расходы оста-

ются неизменными, дефицит возрастет от ab (=

ed)

до

ее,

то есть на величину

dc.

Возникший цикличе-

ский дефицит dc, названный так, поскольку он свя-

зан с экономическим циклом, является не резуль-

татом определенных антициклических фискальных

мер правительства, а скорее побочным продуктом

фискального бездействия в тот период, когда эко-

номика скатывалась к спаду.

Анализируя данные о бюджетных дефицитах и

избытках прошлых лет, мы не можем получить пол-

ного представления о фискальной политике прави-

тельства - о том, правильно ли Конгресс управлял

расходами и налогами. Дефицит или избыток фак-

тического бюджета указывает не только на возмож-

ные дискреционные фискальные решения о расхо-

дах и налогах (о чем свидетельствует положение

линий G

на.

рис. 12-4), но также и на уровень

ВВП (то есть фиксирует текущее положение эконо-

мики на горизонтальной оси рис. 12-4). Поскольку

налоговые поступления изменяются в зависимости

от ВВП, то трудность сравнения дефицитов и из-

бытков за любые два года состоит в том, что уровни

ВВП в эти годы могут быть разными. На рис. 12-4

дефицит фактического бюджета в году 2

(ВВП,)

ГЛАВА 12

259

Фискальная политика

отличается от дефицита в году 1

(ВВП/)

только по-

тому, что ВВП в году 2 ниже, чем в году 1.

Решение проблемы. Экономисты решают эту про-

блему сравнения бюджетных дефицитов в разные

годы делового цикла, вводя понятие бюджета при

полной занятости. Бюджет при полной занятости, ко-

торый называют также структурным бюджетом,

позволяет оценить, каким был бы дефицит или избы-

ток федерального бюджета при существующем уров-

не налогов и государственных расходов, если бы эко-

номика в течение года функционировала при полной

занятости. На рис. 12-4 дефицит при полной заня-

тости, или структурный дефицит, одинаков в году 1

и в году 2 (ab = ed). Такой дефицит был бы в году 2

даже при отсутствии спада в экономике. Он назы-

вается структурным, потому что отражает взаимо-

расположение линий

вне зависимости от со-

стояния

экономики.

Рисунок

12-4,

Дефицит при полной занятости (структурный) и

циклический дефицит

Дефицит фактического бюджета в любом конкретном году

состоит из дефицита при полной занятости (или структурного

дефицита] и циклического дефицита. Дефицит при полной за-

нятости, или структурный дефицит, представляет собой разницу

между государственными расходами и налоговыми поступле-

ниями при обьеме производства в условиях полной занятости

(ВВП,]

В данном случае этот дефицит действительно существу-

ет, поскольку при

ВВП,

государственные расходы превышают

налоговые поступления. Циклический дефицит возникает на

более низком, чем при полной занятости, уровне производства

(ВВП

При ВВП, структурный дефицит равен ab, а цикличес-

кий - нулю. При

ВВП

структурный дефицит равен ed (= ab), a

циклический -

dc.

В году 2 дефицит фактического бюджета превы-

шает дефицит при полной занятости (или структур-

ный) на

dc.

Это величина циклического бюджетно-

го дефицита. Чтобы ликвидировать циклический

дефицит dc, правительство должно принять меры,

возвращающие экономику на уровень производст-

ва при полной занятости, то есть к ВВП/. По иро-

нии судьбы для этого надо временно увеличить де-

фицит при полной занятости, или структурный де-

фицит, принимая дискреционные фискальные

меры, направленные на экономический рост. Это

значит, что правительство должно снизить налоги

(сместить линию

вниз) или увеличить государст-

венные расходы (сместить линию G вверх), чтобы

экономика продвинулась от

ВВП,

ВВП

Когда

начнется экономический подъем, правительство

сможет (если захочет) ликвидировать структурный

дефицит, повысив налоговые ставки (сместив ли-

нию

вверх) или сократив государственные расхо-

ды (сместив линию G вниз).

Еще раз подчеркиваем: дискреционная фискаль-

ная политика заключается в целенаправленном из-

менении дефицита при полной занятости (или

структурного дефицита), но не в изменении цикли-

ческого дефицита. Поскольку дефицит фактическо-

го бюджета состоит из структурного и циклическо-

го дефицитов, по нему нельзя судить о фискальной

политике правительства.

Исюрические

сравнения. На рис. 12-5 сопоставля-

ются бюджет при полной занятости и фактический

бюджет, выраженные как доля ВВП, за ряд лет на-

чиная с 1959 г. В течение многих лет фактические

бюджетные дефициты или избытки отличались по

величине от дефицитов или избытков бюджета при

полной занятости. Для того чтобы оценить дискре-

ционную фискальную политику правительства, нуж-

но отвлечься от фактического бюджета и просле-

дить за изменениями бюджета при полной занятос-

ти в конкретные годы или за определенный пери-

од. К примеру, в 1965-1968 и 1981-1986 гг. прово-

дилась фискальная политика, направленная на эко-

номический рост, что нашло отражение в быстром

увеличении дефицита бюджета при полной занято-

сти. Фискальная политика в 1959, 1969, 1973 и

1987 гг. была сдерживающей.

Обратите также внимание

на

то, что после 1981 г.

дефицит бюджета при полной занятости, или струк-

турный дефицит, особенно возрос. Основная доля

дефицита фактического бюджета в 80-е и в начале

90-х годов сложилась не за счет циклического де-

фицита, который возникает в результате автома-

тического сокращения налоговых поступлений при

ВВП ниже уровня полной занятости. Основным

источником этого фактического дефицита скорее

стал структурный дисбаланс между государственны-

ми расходами и налоговыми поступлениями, вы-

званный значительным снижением в 80-е годы на-

260

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Национальный доход, занятость и фискальная политика

Рисунок 12-5. Бюджет при пол-

ной

3aHF~QCTH

и фактический

бюджет

Дефициты и излишки бюдже-

та при полной занятости (или

структурного бюджета] отличают-

ся по своим размерам от дефи-

цитов и излишков фактического

бюджета Дефициты или излиш-

ки бюджета при полной занятос-

ти служат более надежным пока-

зателем фискальной политики

правительства, чем фактические

излишки или дефициты

лотовых ставок и одновременным увеличением го-

сударственных расходов. Типичным примером мо-

жет служить 1989 г. Хотя экономика в этом году до-

стигла полной занятости, структурный бюджет, или

бюджет при полной занятости, по-прежнему оста-

вался весьма дефицитным.

Значительный дефицит бюджета при полной за-

нятости сохранился и в 90-х годах. В этот период

американское правительство практически отказа-

лось от антициклической фискальной политики,

пытаясь сократить крупный структурный дефицит.

Размер этого дефицита был настолько велик, что

его

финансирование вызвало резкий рост процент-

ной ставки и угрожало масштабным вытеснением с

рынка частных инвестиций. Ниже мы вкратце раз-

берем ситуацию, сложившуюся в тот период. Функ-

ции по стабилизации экономики в 90-е годы прак-

тически полностью перешли к национальному цен-

тральному банку — Федеральной резервной систе-

ме. Этот институт и проводимая им политика ста-

нут предметом нашего обсуждения в главах 13—15,

а бюджетный дефицит и государственный долг мы

рассмотрим в главе 18. (Ключевой вопрос 7.)

Как видно из раздела «Международный ра-

курс» 12-1, проблема бюджетного дефицита прису-

ща не только Соединенным Штатам.

тив, автоматически сокращаются в периоды экономи-

ческого роста и увеличиваются в периоды спада.

4 Автоматические изменения налогов и транс-

фертов укрепляют достигнутую стабильность эконо-

мики.

4 В бюджете при полной занятости сравниваются

государственные расходы и налоговые поступления,

достижимые в условиях полной занятости; такой бю-

джет представляет собой более полезный инструмент

оценки фискальной политики, чем фактический бюд-

жет.

4 Дефицит бюджета при полной занятости назы-

вается также структурным дефицитом в отличие от

циклического дефицита.

ПРОБЛЕМЫ, НЕДОСТАТКИ,

СЛОЖНОСТИ

К сожалению, существует огромная разница между

фискальной политикой на бумаге и фискальной

политикой на практике. Поэтому совершенно не-

обходимо рассмотреть специфические проблемы, с

которыми может столкнуться правительство при ре-

ализации своей фискальной политики.

%ЛЙоюг©©

адзддаш*

$#-0

Налоговые поступления автоматически возрас-

тают в периоды экономического подъема и сокраща-

ются в периоды спада; трансфертные платежи, напро-

Временные

проблемы

С осуществлением фискальной политики связаны

некоторые временные проблемы.

1. Разрыв восприятия. Под разрывом восприятия

подразумевается промежуток времени между нача-

ГЛАВА 12

261

Фискальная политика

МЕЖДУНАРОДНЫЙ РАКУРС 12-1

Бюджетные дефициты в некоторых странах как доля

их ВВП

В 1993 г все крупные промышленно развитые страны

имели бюджетные дефициты, но в процентном отношении к

ВВП эти дефициты существенно отличались друг от друга

В одних случаях это были в основном циклические дефици-

ты а в других - главным образом дефициты при полной за-

нятости (или структурные дефициты)

Бюджетный

дефицит как доля ВВП [в %),

1993

Источник Организация экономического сотрудничества и раз-

вития

лом спада или инфляции и тем моментом, когда

происходит осознание этих явлений. Исключитель-

но трудно точно предсказать будущий характер эко-

номической активности. Хотя такие инструменты

экономического прогнозирования, как индекс опе-

режающих показателей (см «Последний штрих» к

этой главе), дают представление о направлении раз-

вития экономики, порой проходит 4—6 месяцев,

пока инфляция или спад, набиравшие силу в этот

период, проявятся в соответствующей статистике и

будут осознаны.

2. Административный разрыв. Колеса демократиче-

ского управления крутятся довольно медленно.

Обычно значительный промежуток времени отде-

ляет момент, когда приходит понимание необходи-

мости фискальных мер, от того момента, когда эти

меры на самом деле принимаются У Конгресса ино-

гда уходит так много времени на корректировку фи-

скальной политики, что экономическая ситуация

успевает полностью измениться и предлагаемые

меры становятся совершенно неподходящими.

3. Функциональный разрыв. Кроме того, существу-

ет также разрыв между тем моментом, когда Кон-

гресс принимает решение о фискальных мерах, и

временем, когда эти меры начнут оказывать воздей-

ствие на производство, занятость или уровень цен.

Если ставки налогов можно изменить довольно

быстро, то фактическое осуществление государст-

венных расходов на общественные работы — такие,

как сооружение плотин, автострад и т.д. — требует

длительного планирования и еще более продолжи-

тельного строительства соответствующих объектов.

Поэтому такие расходы приносят весьма сомнитель-

ную пользу в качестве средства преодоления корот-

ких - скажем, от 6 до 18 месяцев - спадов. Из-за

проблем подобного рода дискреционная фискаль-

ная политика все в большей степени ориентируется

на изменение налогов.

Политические проблемы

Фискальные меры формируются на политической

арене, и это во многом затрудняет их применение

для стабилизации экономики.

1. Прочие цели. Вспомните, что экономическая

стабильность — это не единственная цель государ-

ственной политики в области расходов и налогооб-

ложения. Правительство занимается также обеспе-

чением населения общественными товарами и ус-

лугами и перераспределением доходов (см. гл. 5).

Классический пример: во время второй мировой

войны государственные расходы на товары военно-

го назначения резко возросли, что оказало сильное

и устойчивое инфляционное давление на экономи-

ку в начале 40-х годов. Просто победа над нацист-

ской Германией и Японией была более приоритет-

ной целью по сравнению с поддержанием стабиль-

ности цен

2. Финансы штатов и местных органов влас-

ти. Фискальная политика правительств штатов и

местных органов власти часто носит процикличе-

ский характер: они не принимают мер против спада

или инфляции. В отличие от федерального прави-

тельства большинство правительств штатов и ме-

стных органов власти обязано соблюдать требова-

ния конституции или других законодательных ак-

тов о сбалансированности их бюджетов Так же как

домохозяйства и частные предприятия, правитель-

ства штатов и местные органы власти увеличивают

свои расходы в периоды экономического подъема

и сокращают их в периоды спада. Во время Вели-

кой депрессии 30-х годов большая часть прироста

федеральных расходов полностью перекрывалась

сокращением расходов местных властей и прави-

тельств штатов. В период спада 1990-1991 гг мно-

гим правительствам штатов и местным властям

пришлось повысить налоговые ставки, ввести но-

вые налоги и сократить расходы, чтобы компенси-

ровать уменьшение налоговых поступлений, кото-

262

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Национальный доход, занятость и фискальная политика

рое было вызвано сокращением личных доходов и

расходов граждан.

3. Пристрастие к стимулирующим мерам? В поли-

тических интересах бюджетный дефицит порой пре-

подносится как нечто весьма привлекательное, а

бюджетный излишек, напротив, воспринимается

довольно болезненно. Это значит, что в обществе в

какой-то момент может возникнуть политическая

предрасположенность к дефициту, другими слова-

ми, в фискальной политике может возобладать при-

страстие к стимулирующим рост инфляционным

мерам. Снижение налогов очень популярно в поли-

тическом плане, так же как и наращивание госу-

дарственных расходов, особенно если избиратель-

ные округа конкретных политиков получают от это-

го выигрыш. Повышение же налогов обычно вызы-

вает недовольство избирателей, да и сворачивание

государственных расходов — мера довольно риско-

ванная для политиков. Например, для сенатора из

сельскохозяйственного штата голосование за повы-

шение налогов и против аграрных субсидий равно-

сильно политическому самоубийству.

4. Политический деловой цикл? Некоторые эконо-

мисты утверждают, что цель, которую преследуют

политики, — это вовсе не защита интересов нацио-

нальной экономики, а скорее собственное переиз-

брание на новый срок. Отдельные экономисты даже

высказывают предположение о существовании по-

литического делового цикла, то есть цикла, имею-

щего политическое происхождение. Они заявляют,

что политические деятели могут манипулировать

фискальной политикой ради получения максималь-

ной поддержки со стороны избирателей, даже если

их фискальные решения оказывают дестабилизиру-

ющее воздействие на экономику. С этой точки зре-

ния фискальная политика, как мы ее описали,

может быть извращена ради политических интере-

сов и потому стать причиной экономических коле-

баний.

Предполагается, что население при голосовании

на выборах принимает во внимание экономические

условия. Власть предержащие будут наказаны на из-

бирательных участках, если экономика находится в

депрессивном состоянии; если же экономика про-

цветает, они будут вознаграждены. Следовательно,

по мере приближения срока выборов правящая ад-

министрация (поддерживаемая Конгрессом, кото-

рый тоже настроен на предстоящие выборы) при-

бегнет к снижению налогов и увеличению государ-

ственных расходов. Эти шаги не только будут весь-

ма популярны сами по себе, но и высвободят такие

силы в экономике, которые в конечном итоге под-

толкнут все ключевые экономические показатели в

нужном направлении. Увеличатся объем производ-

ства и реальный доход, снизится уровень безрабо-

тицы, а уровень цен останется относительно ста-

бильным. В результате находящиеся у власти поли-

тики смогут воспользоваться такой необыкновенно

благоприятной экономической обстановкой как

средством в их борьбе за переизбрание.

Но после выборов продолжающийся экономи-

ческий рост проявится в большей степени в повы-

шении цен и в меньшей — в увеличении реальных

доходов. Нарастающее общественное недовольство

инфляцией подтолкнет политиков к проведению

сдерживающей фискальной политики. Точнее гово-

ря, в результате сокращения государственных рас-

ходов и повышения налогов, направленных на сдер-

живание инфляции, будет искусственно вызван эко-

номический спад, который смело можно снабдить

ярлыком «сделано в Вашингтоне». Причем этот спад

отнюдь не повредит тем, кто находится у власти,

поскольку следующие выборы предстоят еще через

два или три года, а большинство избирателей фор-

мируют свое отношение к администрации по состо-

янию экономики примерно за год до выборов.

спад фактически создает новую стартовую пло-

щадку, с которой опять может быть запущена фис-

кальная политика, призванная дать импульс ново-

му экономическому подъему в период следующей

избирательной кампании.

Это возможное извращение фискальной поли-

тики — явление очень тревожное, но также и очень

трудно доказуемое. Хотя эмпирические данные весь-

ма неоднозначны, есть некоторые свидетельства в

поддержку этой политической теории экономичес-

кого цикла.

Эффект вытеснения

Теперь давайте переключим наше внимание с прак-

тических проблем применения фискальной поли-

тики на основные недостатки фискальной полити-

ки как таковой. Сущность эффекта вытеснения со-

стоит в том, что стимулирующая (дефицитная) фи-

скальная политика способствует росту процентных

ставок и сокращению инвестиционных расходов,

таким образом ослабляя или полностью подрывая

стимулирующий эффект фискальной политики.

Предположим, что экономика находится в со-

стоянии спада и правительство прибегает к дискре-

ционным фискальным мерам, увеличивая государ-

ственные расходы. Для этого правительство выхо-

дит на денежный рынок с целью финансирования

дефицита. Следующее за этим возрастание спроса

на деньги повышает процентную ставку, то есть цену

за заимствование денег. Поскольку расходы изме-

няются обратно пропорционально процентной став-

ке, некоторые инвестиции будут отвергнуты, или

вытеснены

В числе вытесненных могут оказаться также некоторые чувст-

вительные к уровню процента потребительские расходы, например

на покупку автомобилей.