Лукашева Е.А. (ред.) Права человека
Подождите немного. Документ загружается.
таких, как пропаганда войны, "всякие выступления в пользу национальной, расовой или религиозной
ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию". Как
видим, в Пакте представлен исчерпывающий перечень запрещенных аморальных действий.
С теоретической точки зрения критерием наложения правового запрета на совершение некоторых
аморальных действий может служить опасность нарушения в этом случае свободы другого человека.
Право принимает на себя обязанности по защите нравственной нормы, когда ее попрание прямо
отражается на правах других лиц.
Из тезиса о взаимодополняемости права и морали в правах человека прямо следует, что изучение
прав человека – задача не только сугубо юридическая. Фактически речь идет об особой философии прав
человека, которая рассматривает их как этически и юридически значимый кодекс, самоцелью
которого является сам человек, его права, его свобода, его благо. Как пишет Г. В. Мальцев в статье,
которая называется "Новое мышление и современная философия прав человека", "дальнейший прогресс
человечества, движение к новому мировому порядку принесет с собой новую нравственность и новое
право, вытекающие из единства человеческой природы, из общечеловечности, ее развертывающегося
нормативного потенциала"*. Новое право и новая нравственность будут взаимодополнять друг друга на
основе общих ценностных оснований.
* Мальцев Г.В. Новое мышление и современная философия прав человека // Права человека в истории человечества и в
современном мире. М., 1989. С. 35.
РАЗДЕЛ ВТОРОЙ
СИСТЕМА ЮРИДИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
ГЛАВА Х. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ
§ 1. Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации
Действующая Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство (ч. 1
ст. 1). Права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и гарантии утверждаются как
основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован
всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает их. Принцип связанности государства
правами и свободами установлен ст. 2: "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина – обязанность государства". Чрезвычайно важным представляется и введение прямого
запрета антиправового (правонарушающего) закона: "В Российской Федерации не должны издаваться
законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55).
Реализация и эффективность этих принципов и норм обеспечивается установлением развернутой
системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, которая венчается
конституционным правосудием в лице его специального органа – Конституционного Суда РФ. По
задачам, объему и способам реализации своей деятельности в сфере конституционного контроля Суд
выступает как орган, важнейшая функция которого – защита прав и свобод человека и гражданина.
Такой вывод обусловлен признанием приоритетного значения института прав и свобод в системе основ
конституционного строя России; его включение в раздел "Основы конституционного строя России"
является и теоретически, и практически принципиально важным.
В этой связи следует особо отметить, что в некоторых разработках западных юристов относительно
полномочий и роли конституционного суда тезис о защите прав и свобод как основополагающей
функции конституционного суда оспаривается и акцент переносится на его функцию в качестве "стража
конституции"*. Обоснование такой позиции состоит как в том, что во имя защиты Конституции
161
допускается ограничение прав и свобод, так и в тезисе "об относительности" основных прав и
политических интересов. Отдельные российские юристы также рассматривают права и свободы как
ценность, равнозначную интересам государства. Подобное уравнивание представляется
неправомерным, ибо оно открывает государству возможности вопреки Конституции манипулировать
правами и свободами человека в угоду политической целесообразности. Тем самым деформируется
представление о самой сущности прав человека, об их роли как способа контроля за властью, о
предназначении института конституционного контроля.
* См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 279.
Как уже отмечалось, приоритет прав и свобод человека признается неотъемлемым принципом
правового государства; более того, этот приоритет как высшая ценность действует на всех трех уровнях
права – национальном, региональном и международном. Исходя из этих правовых установок как
определяющих его деятельность и его решения, Конституционный Суд обеспечивает единство
законодательной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Эта двуединая
функция – защита Конституции и защита прав и свобод – неделима и неразрывна. Данная позиция
подтверждается в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ 1994 г. Статья 3
Закона о полномочиях Конституционного Суда начинается с определения целей конституционного
правосудия, к которым относится защита основ конституционного строя, основных прав и свобод
человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Как видим, все
три указанные в законе цели, в сущности, органически связаны с правами и свободами, защита которых
становится не только важнейшей, но и сквозной функцией Конституционного Суда.
О том, что именно эта функция является или должна быть ключевой в деятельности органов
конституционного контроля, нас убеждают как теоретические выводы, основанные на системном и
телеологическом толковании соответствующих конституционных норм, так и сложившаяся практика. В
системе конституционного контроля демократических государств она отмечена общей тенденцией
расширения юридических источников, цель которых – обоснование и защита прав и свобод человека.
Особенно наглядно это прослеживается на примере Конституционного совета Франции. В последние
годы он существенно расширил пространство защиты прав и свобод человека, включив в него
преамбулу Конституции 1958 г., которая признает юридическую значимость основных прав и свобод,
провозглашенных в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а также социальных и
экономических прав граждан, закрепленных в Конституции 1946 г. В это пространство включаются и
так называемые фундаментальные принципы права, признаваемые законодательством Республики со
ссылкой на преамбулу Конституции 1946 г. В качестве источников конституционно гарантированных
прав и свобод эти принципы приравниваются по значимости к самой Конституции и толкуются наравне
с ее текстом; обычно они выводятся либо из отдельных конституционных положений, либо из
совокупности органических законов, либо из свода действующего законодательства, включая кодексы.
Определяющая роль института прав и свобод человека при осуществлении конституционного
контроля в современном мире стала типичной для многих стран. Сошлемся на пример Австрии. В 1984
г. Конституционный Суд этой страны признал 27 нормативных актов не соответствующими
Конституции, из них в 16 случаях по той причине, что они ограничивали основные права человека, а в
1985 г. Суд объявил неконституционными 33 нормативных акта, из них 22 – на том же основании*.
* См.: Еrтасоra F. Grundriss der Menschenrechte in Österreich. Wien, 1988. S. 309.
В условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства права и
свободы человека и гражданина являются в деятельности Конституционного Суда доминирующей
ценностью. Они выступают основополагающим критерием, по которому Суд оценивает соответствие
162
законов и иных нормативных актов Конституции РФ.
Рассматривая защиту прав и свобод как ключевую функцию Конституционного Суда, мы исходим
из особо значимого для российской Конституции принципа, согласно которому права и свободы
человека являются неотчуждаемыми, принадлежащими ему от рождения, т. е. естественными.
Глубинный смысл этой новой для нашего конституционализма характеристики прав человека состоит
прежде всего в признании за ними особого, приоритетного статуса и соответственно высшей степени
защищенности.
Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и свобод человека прослеживается и
подтверждается и в ретроспективе функционирования института конституционного контроля начиная с
Комитета конституционного надзора, созданного в 1989 г., еще в период существования СССР. Не
обладая достаточными полномочиями, не будучи наделенным необходимым механизмом реализации
выносимых им заключений и являясь в силу этого практически совещательным органом, Комитет тем
не менее внес значительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш взгляд, в
основном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету конституционного надзора
права возбуждать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-вторых, правом
принимать окончательные решения только по актам, которые нарушали права и свободы человека,
закрепленные в Конституции СССР и международных договорах с участием СССР (отменять другие
нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет права не имел).
Используя свои полномочия в этой области, Комитет конституционного надзора признал
противоправной практику применения неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и
обязанностях граждан.
Если принять во внимание, что именно в области регулирования прав и свобод советских граждан
сложился и действовал обширный массив подзаконных нормативных актов (постановлений,
распоряжений, приказов и инструкций), которые в большинстве своем не публиковались и носили
закрытый ("для служебного пользования") характер и потому не были известны гражданам, то
значимость этого решения трудно переоценить. К тому же Комитет предписал в 3-месячный срок
опубликовать все закрытые акты, в противном случае по истечении этого срока они утратят
юридическую силу. В ряде своих заключений Комитет конституционного надзора признал
противоречащими Конституции и международным пактам о правах человека установленные в
законодательных актах ограничения свободы передвижения и выбора места жительства в форме
прописки; квалифицировал как антиконституционный Указ Президента СССР о запрете проведения
демонстраций в центре Москвы.
Однако недостатки в функционировании системы конституционного надзора были настолько
очевидны, что в России возникла идея создания института конституционного контроля,
осуществляемого по типу и образцам, которые получили широкое распространение в послевоенной
Европе, включая бывшие социалистические страны. Развитие этого института было связано с
необходимостью утверждения конституционного правосудия в качестве надежного гаранта демократии,
законности и защиты прав человека от произвола и их массового нарушения. Многолетний опыт
деятельности конституционных судов в демократических странах подтверждает их важную роль в
реализации данных ценностей. В силу этого они считаются неотъемлемой принадлежностью системы
правового государства.
Еще до распада СССР Конституция РФ была дополнена ст. 165
1
, в которой определялись
полномочия Конституционного Суда; закон о нем был принят 12 июня 1991 г. В качестве высшего
судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка
соответствия Конституции законов, указов Президента, постановлений Правительства, их отмена в
случае признания неконституционными; запрет антиконституционных политических партий и
общественных объединений; разрешение споров о компетенции различных государственных органов и
163
т. д. Возросла юридическая сила решений Конституционного Суда: его постановления о несоответствии
нормативных актов Конституции и международным договорам являлись окончательными и не могли
быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными,
утрачивали юридическую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие такие акты, обязаны
были устранить допущенные в результате этого нарушения основных прав или законных интересов
граждан.
Следует отметить и широкий правовой диапазон решений Конституционного Суда о
несоответствии нормативно-юридических актов Конституции. Такие решения распространялись и на
нормы других актов, которые были основаны на нормативном акте, признанном неконституционным, о
чем указывалось в постановлении Суда. В случае отсутствия специального указания эти нормативно-
юридические акты не могли применяться судами, другими органами или должностными лицами. Если
какие-либо нормативно-правовые акты были отменены или утратили действие в результате принятия
нормативного акта, признанного неконституционным, они вновь обретали утраченную силу (ч. 4 ст. 65).
Кроме того, Конституционный Суд мог придать своим постановлениям об антиконституционности
обратную силу (но не более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.
Осуществляя контроль за конституционностью законодательства, Конституционный Суд
одновременно выступал гарантом прав и свобод человека. Например, признав в январе 1992 г.
неконституционным Указ Президента РФ об объединении в одно ведомство Министерства
безопасности и Министерства внутренних дел, Конституционный Суд мотивировал свое решение тем,
что такое слияние мощных "силовых" структур может создать реальную угрозу правам и свободам
человека и гражданина.
В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму
защиты прав и свобод – индивидуальную жалобу. Правом индивидуальной жалобы наделялся широкий
круг лиц: граждане, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, которые полагали, что их
основные права и законные интересы были нарушены или не защищены решением суда либо иного
государственного органа, должностного лица. Основанием жалобы по закону являлись нарушения,
ставшие результатом: 1) неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу
Конституции; 2) применения нормативного акта, не подлежащего применению; 3) не соответствующего
Конституции истолкования нормативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы
Конституции, когда она может быть применена непосредственно (ч. 1 ст. 66).
Используемое в Законе применительно к индивидуальной жалобе понятие "правоприменительная
практика" позволяло усилить контроль за применением права в различных областях деятельности
исполнительной и судебной власти, что в российских условиях того периода имело первостепенное для
защиты прав и свобод значение. Такая система была направлена на то, чтобы провозглашенные в
Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех
сферах и на всех уровнях функционирования государства и общества, а не оставались бы декларацией,
мертвой буквой, как это зачастую имело место в советский период.
В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще
на одну существенную особенность. Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если
оспариваемое решение представляло собой обыкновение (ч. .2 ст. 66), т. е. утвердившийся в
правоприменительной практике подход, ставший своего рода правовым стереотипом или обычаем.
Смысл этой своеобразной формы – обыкновения – состоял в том, чтобы сосредоточить внимание
Конституционного Суда на наиболее распространенной управленческой и судебной практике,
сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких требований при приеме
индивидуальных жалоб, цель которых – отсечь нехарактерные для практики случаи. При этом
законодатель исходил из того, что российские граждане обладают конституционным правом
обращаться с жалобой в суды общей юрисдикции по поводу нарушения их прав и свобод.
164
Объявляя правонарушающее обыкновение антиконституционным, Суд оказывал влияние на всю
практику, направляя ее в конституционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе
исполнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной
инстанцией, Конституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в
законе, правоприменительной практики, в том числе и Верховного Суда, если его решения были
связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея
Конституционного Суда как высшего гаранта прав и свобод граждан.
Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рассмотрению, Конституционный Суд
квалифицирует обыкновение, на основе которого принято обжалуемое решение, как
антиконституционное, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или
законный интерес – защищены компетентным органом, если для этого не имеется иных препятствий,
кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкновение считалось главным
условием принятия индивидуальной или коллективной жалобы к рассмотрению.
Однако по Закону Конституционный Суд мог также рассматривать жалобу на решение, которое
хотя и не было принято в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значению способно
такое обыкновение создать (ч. 3 ст. 66). С обыкновением Закон связывал и ряд требований к подателю
жалобы, в которой он обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а
также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном Суде важно для правоприменительной
практики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67).
Упор на институт обыкновения в качестве основного объекта деятельности Конституционного
Суда был обусловлен особенностями функционирования правоприменительной практики России в
советский и постсоветский периоды. В этой практике, включающей и судебную, складывались
обыкновения, подчас искажавшие смысл и объем не только конституционного, но и всего
законодательного регулирования прав и свобод, поскольку в основе такой практики лежали, как
правило, подзаконные акты различных исполнительных органов (инструкции, приказы, распоряжения),
зачастую закрытые, секретные и т. п., вводившие всевозможные дополнительные ограничения прав и
свобод, неведомые гражданам.
Введение такой формы индивидуальной жалобы имело целью ограничить поток жалоб, исключив
возможность обращаться в Конституционный Суд по любому поводу. Как своеобразное условие приема
и рассмотрения индивидуальной или коллективной жалобы обыкновение помогало не только выявлять
нарушение конституционных прав и свобод гражданина в каждом отдельном случае, но и пресекать
антиконституционность правоприменительной практики.
Нам представляется, что указанные выше требования существенно осложняли для граждан
возможность подачи жалобы. Они требовали специальных и профессиональных знаний,
информированности относительно правоприменительной практики и способности дать
квалифицированную оценку тенденциям ее развития. Очевидно, что оценка жалобы с этих позиций –
дело самого Конституционного Суда, который и должен мотивировать отказ в принятии жалобы
именно по этим основаниям. Созданный же российским законом фильтр из трудновыполнимых для
граждан условий и требований объективно ограничивал возможности граждан обращаться в
Конституционный Суд.
Несмотря на отмеченные недостатки, защита прав и свобод граждан была успешно осуществлена в
результате ряда принятых Конституционным Судом решений. В годовом отчете – послании
Верховному Совету РФ от 5 марта 1993 г. "О состоянии конституционной законности в РФ"*
излагаются основные установки и решения Суда по защите прав человека. Была признана
неконституционной правоприменительная практика по следующим вопросам: увольнение граждан с
работы только по причине достижения ими пенсионного возраста Суд квалифицировал как
дискриминацию; установление срока обжалования незаконных увольнений с работы – как ограничение
165
права на судебную и иную защиту; административный порядок выселения граждан из незаконно
занятых жилых помещений с санкции прокурора, но без права судебного обжалования такой санкции –
как нарушение права на судебную защиту; ограничение возмещения причиненного ущерба
определенным сроком выплаты (за три месяца вынужденного прогула) при восстановлении незаконно
уволенных на работе**.
* См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 5, 6.
** Всего за период своего существования (1991–1993 гг.) Конституционный Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о
нарушении прав и свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в пользу
граждан, права которых Конституционный Суд взял под свою защиту. См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в
России. М. 1995 С. 122-123.
Особо следует отметить, что, проверяя конституционность законов и основанной на них
правоприменительной практики, связанных с правами и свободами граждан, Конституционный Суд в
процессе разбирательства, при вынесении решений и их обосновании широко использовал весь
комплекс международных документов о правах человека. Опираясь на международно-правовые нормы
и реализуя свое право законодательной инициативы, а также такие формы, как послания Верховному
Совету о состоянии конституционной законности, представления компетентным органам власти,
которые в обязательном порядке подлежали рассмотрению, Конституционный Суд оказывал большое
влияние на изменение и совершенствование российского законодательства, на приведение его в
соответствие с установленными на международном уровне стандартами по правам человека. Он
заложил основы для последующего закрепления международно-правовых принципов и норм о правах и
свободах в новой Конституции РФ 1993 г. В ряде положений Конституции провозглашается приоритет
общепризнанных принципов и норм международного права над внутригосударственным правом. В то
же время в соответствии с ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации "признаются и гарантируются права и
свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного
права и в соответствии с настоящей Конституцией".
§ 2. Конституционный Суд РФ: компетенция, принципы и формы защиты прав и свобод
человека и гражданина
Конституция РФ 1993 г. центральное место отводит правам и свободам человека и гражданина, их
обеспечению и защите. Важная роль в этом принадлежит Конституционному Суду РФ. В соответствии
с Конституцией и ее положениями о конституционном судопроизводстве (ст. 118) в 1994 г. был принят
новый Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде, который значительно изменил
объем его полномочий по сравнению с прежним Законом и внес определенные структурные,
организационные и процедурно-процессуальные коррективы.
Не вдаваясь в подробности относительно всех изменений, коротко изложим самые существенные
из них. По новому Закону Конституционный Суд не располагает правом законодательной инициативы в
неограниченном объеме, как это было раньше, а только по вопросам, отнесенным к его ведению; Суд
лишен права рассматривать вопросы по собственной инициативе, что должно гарантировать
объективность и беспристрастность его деятельности; Суд не может направлять парламенту послания о
состоянии конституционной законности с вытекающими из этого обязательствами для парламента, а
равно направлять представления компетентным органам и должностным лицам, которые обязывали бы
их информировать Конституционный Суд о принятых мерах по устранению нарушений норм
Конституции.
В целях деполитизации деятельности Суда из его ведения изъято рассмотрение исков о
конституционности политических партий и общественных организаций. При этом законодатель
исходил из общепринятого в системе конституционного правосудия принципа, согласно которому
166
правосудие должно быть вне политики. Этот важнейший постулат воспроизведен в ст. 3 нового Закона
о Конституционном Суде, в соответствии с которой он решает исключительно вопросы права.
Указанный принцип характерен для конституционного правосудия многих стран. Конечно, право и
политика не могут быть отделены друг от друга, а в конституционном государстве не существует
свободной от права политики. Запрет решать политические вопросы прежде всего означает, что
осуществляемый конституционными судами контроль в области законодательной и
правоприменительной деятельности не должен идти далее установления конституционности правовых
норм. Тем самым ограничивается возможность перевода политических вопросов в правовые. Важное
значение имеет и то обстоятельство, что Конституционный Суд в любой ситуации, особенно
отягощенной политическими катаклизмами и открытой борьбой за власть, рассматривает каждый
вопрос и выносит по нему решение в рамках и форме судебного разбирательства, будучи связанным
процессуальными нормами, действуя коллегиально и основываясь только на принципах и
установлениях права. Все другие способы принятия решений (в узком составе, в срочном порядке, без
соблюдения процедуры и т. п.) недопустимы и антиконституционны.
Исключить прямое вторжение Конституционного Суда и его членов в политику и тем самым
обеспечить его подлинно независимый статус и престиж объективного арбитра в правовых спорах –
этой цели по новому Закону служит и запрет судье состоять членом политической партии или
движения, вести политическую пропаганду, участвовать в избирательной кампании, присутствовать на
съездах и конференциях и т. п. (ч. 3 ст. 11). Столь жесткие ограничения подсказаны стремлением
пресечь возможность возврата к негативной практике чрезмерной политической активности
Председателя и членов Конституционного Суда РФ, характерной для предыдущего периода их
деятельности. По новому Закону существенно ограничены права и полномочия Председателя
Конституционного Суда.
Одновременно с изъятием из ведения Конституционного Суда РФ указанных выше полномочий и
ограничением некоторых других (права законодательной инициативы, рассмотрения дел по
собственной инициативе, о конституционности политических партий и общественных объединений)
законодатель в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О
Конституционном Суде Российской Федерации" наделил Суд рядом новых важных полномочий. К их
числу относятся следующие: право осуществлять толкование Конституции; рассматривать
индивидуальные и коллективные жалобы граждан или их объединений о нарушении прав и свобод;
рассматривать запросы судов о соответствии Конституции законов, подлежащих применению в
конкретном деле. На первый взгляд сопоставление прежнего и нового законов может привести к выводу
о сокращении полномочий Суда. Однако такое заключение было бы односторонним, ибо сравнивать
следует по многим параметрам: по кругу субъектов, наделенных правом на обращение в Суд; по
предметам ведения, т. е. по кругу вопросов, рассмотрение и решение которых относится к ведению
Суда; относительно процедурных принципов о допустимости запросов, о пределах проверки, о
юридической силе решений и т. п. В этом калейдоскопе проблем определяющим представляется анализ
эффективности форм и принципов, применяемых Судом в защите прав и свобод человека и гражданина.
Если вести сопоставление, беря за основу круг субъектов, обладающих правом индивидуальной
или коллективной жалобы, то очевидно, что ч. 1 ст. 66 прежнего Закона содержит более развернутый их
перечень: граждане РСФСР, СССР, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица. По закону
1994 г. к ним относятся граждане и объединения граждан, а также "иные органы и лица, указанные в
федеральном законе" (ст. 96).
Если же при сравнении законов исходить из общепринятых в системе конституционного
правосудия форм контроля, которые непосредственно связаны с функцией защиты прав человека, –
абстрактный контроль, конкретный контроль, индивидуальная жалоба, – то закон 1994 г. вводит новую
форму конкретного контроля и существенно модернизирует форму индивидуальной жалобы. При таком
167
раскладе вывод о сужении полномочий Конституционного Суда РФ едва ли будет убедительным.
Индивидуальная жалоба в российской системе конституционного правосудия, как уже отмечалось,
по прежнему Закону о Конституционном Суде 1991 г. была установлена в форме обжалования
обыкновений. Гражданин мог обжаловать лишь решения и другие акты, вынесенные в последней
судебной инстанции, а не примененный Закон. Однако признание Конституционным Судом актов
других судов неконституционными не лишало юридической силы нормы, примененные в конкретном
деле. На практике они продолжали действовать в отношении других дел и могли быть отменены только
законодателем. Такой порядок не способствовал соблюдению режима конституционной законности.
По новому Закону о Конституционном Суде подача жалобы не связывается с понятием
обыкновения. Согласно ч. 1 ст. 96 этого Закона, правом подачи индивидуальной или коллективной
жалобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы
нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, или объединения
граждан, включая юридических лиц и общественные организации, а также иные лица и органы,
указанные в федеральном законе. Тем самым устанавливается своего рода "открытый перечень"
субъектов права жалобы: их круг может быть расширен, если это предусмотрено федеральным законом.
Отметим особо, что новый Закон исходит из равного правового статуса гражданина и иностранца и
соответственно распространяет на последнего право подачи конституционной жалобы. По сравнению с
прежним* новый Закон о Конституционном Суде не устанавливает в отношении жалобы каких-либо
особых требований ее оформления и подачи, а распространяет на нее общие правила, действующие для
всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд (ст. 36–38). Это, на наш взгляд,
упрощает процедуру подачи жалобы. В положениях об основаниях допустимости жалобы
сформулированы только два требования, которым она должна удовлетворять, чтобы быть принятой
Судом к рассмотрению. Во-первых, оспаривается конституционность закона, затрагивающего права и
свободы гражданина; во-вторых, речь может идти только о законе, подлежащем применению в
конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем
закон (ст. 97). Иными словами, гражданин или объединение граждан не могут обжаловать закон вне
связи с конкретной и реальной угрозой для своих прав и свобод. Таким образом, основанием
допустимости жалобы является принцип явной и реальной угрозы для гражданина, исходящей от
закона. При этом, как уточняется в Комментарии к Закону о Конституционном Суде, для признания
допустимости жалобы не имеет значения, были ли в действительности нарушены права гражданина в
конкретном деле. Конституционный Суд воздерживается от установления фактических обстоятельств,
подтверждающих такие нарушения, поскольку это входит в компетенцию других судов.
Конституционный Суд решает исключительно вопросы права**.
* В ч. 3 ст. 67 Закона 1991 г. содержался перечень 18 позиций, которым должна была соответствовать жалоба, чтобы
быть принятой Судом к рассмотрению.
** См.: Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации. Комментарий. М.,
1996. С. 299.
Важно подчеркнуть, что Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г. связывает индивидуальную
или коллективную жалобу именно с законом, а не каким-либо иным правовым нормативным актом
(указом Президента РФ, постановлением Правительства и т. п.). Иногда это служит основанием для
вывода о сужении полномочий Конституционного Суда, поскольку считается, что тем самым акты
правоприменения остаются за пределами проверки их Судом. Однако нам представляется, что
обоснование опоры на закон следует искать исходя из заложенной в Конституции концепции прав и
свобод человека и гражданина. Выдвигая это требование, законодатель, очевидно, руководствуется
принципом, согласно которому основным источником регулирования прав и свобод может и должен
служить в правовом государстве соответствующий Конституции закон. В свою очередь
168
правоприменительная практика в области прав и свобод также должна основываться на законе; при
отсутствии такового применяются нормы Конституции и тем самым утверждается принцип ее прямого
действия. Конечно же, такая установка в определенном смысле исходит из должного, однако она
направлена на преодоление все еще существующей практики ориентации на подзаконные акты.
Поднимая, таким образом, уровень регулирования и защиты прав и свобод, новый российский Закон о
Конституционном Суде способствует упрочению конституционной законности.
При анализе положений Закона об условиях принятия индивидуальной жалобы к рассмотрению, т.
е. определения ее допустимости, нельзя не обратить внимание на отсутствие в нем такого
общепринятого требования, как использование всех доступных гражданину средств правовой защиты.
Это требование расценивается обычно как воплощение идеи о том, что Конституционный Суд должен
вмешиваться лишь в исключительных случаях, а индивидуальная жалоба считается чрезвычайным
правовым средством защиты прав и свобод человека. К ней нельзя прибегнуть, когда обжалование
может быть осуществлено иным путем. Однако эта позиция не является абсолютной; в практике
некоторых государств допускаются исключения. Так, руководствуясь этим принципом, Закон о
Федеральном конституционном суде Германии тем не менее специально выделяет случаи, когда по
жалобе, поданной до рассмотрения вопроса в обычном судебном порядке, Федеральный
конституционный суд может вынести решение немедленно, когда жалоба имеет общее значение или
если лицу, подавшему жалобу, может быть нанесен тяжкий ущерб, который нельзя будет предотвратить
в случае, если это лицо сначала обратится с жалобой в обычном судебном порядке (п. 2 § 90)*.
* См.: ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 328.
В российском Законе о Конституционном Суде мы не находим аналогичной нормы,
непосредственно связанной с процедурой принятия и рассмотрения индивидуальной или коллективной
жалобы*. Отсутствие в Законе нормы об исчерпании всех правовых средств защиты в качестве условия
принятия жалобы в определенной мере облегчает гражданину доступ в Конституционный Суд,
освобождая его от необходимости хождения по инстанциям. По смыслу ст. 96 гражданин в связи с
применением по делу закона, нарушающего его права и свободы, может сразу же обратиться с жалобой
в Конституционный Суд.
* В ст. 42 "Принятие обращения к рассмотрению" лишь в самой общей форме устанавливается, что "в случаях, не
терпящих отлагательства, Конституционный Суд РФ может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с
предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого
международного договора РФ до завершения рассматриваемого дела Конституционным Судом РФ". Буквальный смысл
текста этой статьи не позволяет распространить ее и на конституционную жалобу.
Однако моделируемая Законом ситуация, не предусматривающая исчерпания всех средств,
становится внутренне противоречивой, поскольку утверждает правило, согласно которому
Конституционный Суд при осуществлении судопроизводства воздерживается от установления и
исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других
судов или иных органов (ст. 3). Представляется, что такая установка на самоограничение должна была
бы сочетаться с введением в Закон требования о предварительном использовании всех
предусмотренных законом средств защиты. Отсутствие последнего позволяет Конституционному Суду
уходить от рассмотрения фактических обстоятельств, необходимых для всесторонне обоснованного
объективного разбирательства дела в целях установления истины.
В порядке сравнения сошлемся на иную правовую установку, определенную в § 26 Закона о
Федеральном конституционном суде Германии. В п. 1 этого параграфа говорится: "ФКС собирает
доказательства, необходимые для установления истины. Он может поручить собирание доказательств
169
вне устного разбирательства члену суда или просить об этом другой суд, ограничив поручение
указанием на необходимость установления определенных фактов и лиц".
Анализируя роль Конституционного Суда РФ в защите прав и свобод человека и гражданина и
особо выделяя его правозащитную функцию как непосредственно вытекающую из концепции
правового государства, конституционного принципа приоритета прав и свобод, мы находим
подтверждение этому и в норме нового Закона. Так, в ч. 3 ст. 43 – об отказе в принятии обращения к
рассмотрению – особо оговаривается: "В случае, если акт, конституционность которого оспаривается,
был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным
Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда
действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан". Смысл этой важной
оговорки состоит в том, чтобы нарушение прав и свобод было устранено в любом случае, а права и
свободы были восстановлены. Мы специально обращаем внимание на эту существенную оговорку как
воплощающую конституционный принцип приоритетности прав человека в качестве высшей ценности.
Рассматривая ситуацию, сложившуюся в Чечне, Конституционный Суд прекратил производство по
неопубликованному Указу Президента РФ от 30 ноября 1994 г., который хотя и был отменен через 10
дней, но в сущности положил начало военным действиям на территории Чечни. Основанием такого
решения послужил именно факт отмены Указа. Заместитель Председателя Конституционного Суда в
ходе рассмотрения этого дела отмечала, что Указ, фактически вводивший в Чечне чрезвычайное
положение, не мог быть секретным и уже поэтому Суд должен был дать ему правовую оценку*. К этому
суждению необходимо добавить несколько соображений, прямо связанных с правами и свободами
человека. Прежде всего, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, "любые нормативные правовые акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они
не опубликованы официально для всеобщего сведения". Рассматриваемый Указ нарушил приведенную
норму Конституции и в силу этого должен быть признан антиконституционным. К тому же в
соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ даже в условиях чрезвычайного положения многие основные
права и свободы находятся под ее защитой. К ним прежде всего относятся право на жизнь, право на
жилище, запрет пыток, насилия и унижающего человеческое достоинство обращения, а также уголовно-
процессуальные гарантии, закрепленные в ст. 46–54 Конституции. Наконец, не менее важный довод
против решения Суда по Чечне прямо вытекает из цитировавшейся выше ч. 3 ст. 43 Закона о
Конституционном Суде. В ней говорится, что начатое Конституционным Судом производство не может
быть прекращено, когда действием оспариваемого акта были нарушены конституционные права и
свободы граждан. Из этого положения следует, что Конституционный Суд не вправе был прекращать
производство по Указу Президента от 30 ноября 1994 г.**
* См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. С. 53-54.
** См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. С. 39,61.
Наряду с индивидуальной конституционной жалобой важное значение в защите прав и свобод
человека и гражданина имеет широко применяемая в системе конституционного правосудия многих
стран форма конкретного контроля. Он осуществляется путем проверки конституционности законов по
запросам судов общей юрисдикции, а равно и специализированных судов. Такая форма контроля
расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключает к этой деятельности
широкий круг правоприменительных органов – судов.
Учитывая опыт использования формы конкретного контроля в других странах и ее эффективность
в защите прав человека, Конституция РФ ввела в систему конституционного контроля новую форму
проверки конституционности законов по запросам судов (ч. 4 ст. 125).
170