Липман М., Рябов А. Пути российского посткоммунизма

Подождите немного. Документ загружается.

ны» в армии. Совершенно очевидно, что широ-

кая публикация в СМИ чуть ли не в мониторин-

говом режиме данных о преступлениях на поч-

ве «дедовщины» стала возможна в нынешней

России только в результате подключения к кам-

пании таких институтов, как военная прокура-

тура и военная контрразведка. Интерес контро-

лирующих их групп влияния состоял в том, что-

бы ослабить позиции считающегося одним из

наиболее вероятных кандидатов на роль преем-

ника Путина министра обороны Сергея Ивано-

ва, который пытался в тот период поставить

под свой контроль мощные финансовые пото-

ки, циркулирующие в военно-промышленном

комплексе. Итоги кампании по разоблачению

«дедовщины» оказались настолько разруши-

тельными, что не только поставили под сомне-

ние перспективы очередного призыва на воен-

ную службу, но и существенно ослабили попу-

лярность самого института армии в массовом

сознании.

Существует тем не менее мнение, что нынеш-

няя «питерская» элита, несмотря на острые

внутренние конфликты, ощущает общность ин-

тересов и поэтому без колебаний начнет консо-

лидироваться вокруг нового кандидата в прези-

денты, как только его имя назовет Путин. Этот

тезис не бесспорен, хотя бы потому, что если

назначение преемника для отдельных групп бу-

дет означать риск потерять все, они едва ли по-

корно согласятся с навязанным им выбором.

Но даже если такая консолидация и произой-

дет, она окажется недолговечной. Уже после

официальной легитимации преемника через

выборы интенсивные конфликты снова будут

расшатывать стабильность политической сис-

темы. Возможно, они окажутся даже еще более

острыми, поскольку, по всей вероятности, пре-

емник Путина не будет обладать его влиянием

и популярностью в общественном мнении.

Наличие в условиях современной поли-

тической системы России перманентных вну-

ВНУТРЕННИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЛАСТИ

НИКОЛАЙ ПЕТРОВ, АНДРЕЙ РЯБОВ

триэлитных конфликтов, природа которых

обусловлена непрекращающейся клановой

борьбой за передел ресурсов, существенно за-

трудняет реализацию политических решений

самой верховной власти. Если то или иное ре-

шение, принятое для осуществления различ-

ных общенациональных целей, затрагивает

интересы какой-либо могущественной верху-

шечной группы, его реализация скорее всего

будет заблокирована этой группой или пере-

ориентирована на ее эгоистические запросы.

Особенно очевидно сдерживающее влияние

этого фактора негативным образом сказыва-

ется на попытках проведения правительст-

вом рыночных реформ, делая эти попытки ог-

раниченными и непоследовательными. Так,

давно назревшая реформа энергетики долгое

время блокировалась различными отраслевы-

ми лобби, опасавшимися, что преобразова-

ния приведут к удорожанию электроэнергии,

которое обусловит резкое снижение конку-

рентоспособности контролируемых ими про-

мышленных производств, в первую очередь

алюминиевой индустрии.

Конфликты групповых интересов, в центре

которых находится борьба за контроль над ре-

сурсами, на уровне правительства нередко об-

ретают институциональную форму межведом-

ственной и «межблоковой» борьбы. Так, в годы

президентства Путина достаточно распростра-

ненным явлением стали конфликты между

ключевыми ведомствами экономического бло-

ка — Министерством финансов и Министерст-

вом экономического развития и торговли.

Причем нередко поводами к этим конфликтам

были не разногласия по стратегическим про-

блемам российской экономики, а все те же

столкновения ведомственных интересов во-

круг контроля над финансами. В этом контекс-

те знаковым явилось противоборство по про-

блеме о том, кто и как должен использовать

средства Стабилизационного фонда. Такими

же конфликтами корпоративно-групповых це-

лей пронизаны и отношения между экономиче-

ским и силовым блоками правительства. Сило-

вики поначалу не возражали против жесткого

варианта монетизации льгот, поскольку часть

средств, полученных в результате осуществле-

ния этой реформы, предполагалось направить

на модернизацию вооруженных сил и системы

безопасности. Однако как только правительст-

во вынуждено было под давлением протестов

пенсионеров пересмотреть первоначальные

параметры реформы за счет увеличения субси-

дий различным категориям льготников и со-

кращения расходов на оборону и безопасность,

отношение «силовиков» к монетизации стало

резко критическим и идеологизированным.

В то же время институционализация процес-

сов принятия решений, о которой шла речь вы-

ше, при сохранении клановости и постоянно

балансирующем между интересами кланов ин-

ституте президента усилила риски превраще-

ния правоохранительных структур в инстру-

мент реализации наиболее мощными группами

влияния своих корпоративных целей. В годы

второго президентства Путина именно так про-

изошло с прокурорским ведомством, которое

в бытность генеральным прокурором Владими-

ра Устинова стало инструментом передела соб-

ственности и бюрократических ресурсов

в пользу одной из наиболее влиятельных групп

интересов, возглавлявшейся заместителем ру-

ководителя администрации президента Иго-

рем Сечиным. Также и суды оказались под силь-

ным влиянием другой группы, лидером кото-

рой эксперты называют другого заместителя

главы кремлевской администрации, а впослед-

ствии помощника президента по кадровым во-

просам Виктора Иванова.

ВНУТРЕННИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЛАСТИ

НИКОЛАЙ ПЕТРОВ, АНДРЕЙ РЯБОВ

Характерной особен-

ностью системы влас-

ти при Путине стал

ее усложненный институциональный дизайн,

в значительной степени способствующий даль-

нейшему нарастанию многочисленных внут-

ренних дисбалансов системы в целом. Его от-

личительные черты таковы:

слабое и все уменьшающееся разделение вла-

стей по горизонтали;

ослабевающее разделение властей по верти-

кали;

конфликты между отраслевыми блоками пра-

вительства и, в более широком плане, внутри

всей системы управления на федеральном

уровне;

моноцентричность, обусловливающая меха-

нистичность всей конструкции системы

с жесткими субординационными связями

и жесткими сочленениями, порождающая

отсутствие свободы маневра у отдельных уз-

лов и, как следствие, парализующая их спо-

собность адекватно реагировать на новые

вызовы, что неизбежно ведет к безответст-

венности на разных уровнях.

Все эти особенности являются издержками

реализации тесно связанной с именем Путина

концепции «укрепления вертикали власти»

и линии на усиление регулирующей и контро-

лирующей роли государства во всех сферах со-

циальной жизни. Подобный поворот стал воз-

можен в результате взаимодействия несколь-

ких факторов. Так, с одной стороны, этот курс

явился закономерным продолжением автори-

тарных тенденций ельцинского правления,

выражавшихся в очевидном дисбалансе ветвей

власти в пользу президента, в постепенном ос-

лаблении независимых от государства полити-

ческих акторов. Но, с другой стороны, полити-

ка Путина по «укреплению вертикали власти»

претендовала на то, чтобы быть противопо-

ложностью линии Ельцина, в период правле-

Мнимые выгоды

сверхцентрализации

ния которого государство было «приватизиро-

вано» могущественными олигархическими

кланами и поэтому «потеряло и администра-

тивный ресурс, и способность к управлению»

При этом восстановление роли государства

при Путине пошло по пути наращивания бю-

рократических структур и усиления централи-

зации управления, прежде всего из-за слабости

гражданского общества, отсутствия у него опы-

та и интереса к установлению эффективного

общественного контроля над деятельностью

власти. Результатом этого процесса стала чрез-

мерная бюрократическая громоздкость совре-

менной российской власти, перегруженность

ее различными управленческими и контроли-

рующими структурами.

Сверхцентрализация в сочетании с отсутст-

вием гражданского контроля породили целый

комплекс трудноразрешимых проблем нынеш-

ней власти. Вертикаль действительно укрепить

удалось, но за это пришлось уплатить высокую

цену. В политической геометрии Путина верти-

калей, исходящих из одного центра, оказалось

много больше одной. При усилении вертикаль-

ных, субординационных связей произошло

разрушение горизонтальных — межклановых,

межведомственных, межкорпоративных. В ре-

зультате горизонтальные взаимодействие и ко-

ординация все чаще должны осуществляться на

самом верху, что резко замедляет функциони-

рование всех горизонтальных связей в системе

и ослабляет возможности консолидированного

действия. Борясь с опасностью сепаратизма по

горизонтали (в виде регионального сепаратиз-

ма, например), система провоцирует корпора-

тивно-ведомственный сепаратизм по вертика-

ли, когда единый государственный организм

расчленяется на корпоративные сегменты.

Соотношение запросов снизу, находящих от-

вет на первом по иерархии более высоком

уровне, и запросов, передаваемых на еще бо-

лее высокий уровень, отражает разделение

ВНУТРЕННИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЛАСТИ

Там же. — С. 156.

НИКОЛАЙ ПЕТРОВ, АНДРЕЙ РЯБОВ

властей по вертикали — степень самостоятель-

ности уровней власти и одновременно степень

их ответственности за принимаемые в системе

решения. Самостоятельность низовых уров-

ней и их ответственность в глазах граждан име-

ют тенденцию к постоянному снижению. Ре-

зультирующая механическая конструкция —

пирамида власти — приобретает очень высо-

кий центр тяжести и, стало быть, потенциаль-

но неустойчива.

Пирамида эта многослойна. Управленческие

сигналы, проходя на пути к непосредственным

исполнителям через многочисленные бюро-

кратические инстанции и испытывая влияние

различных групповых и корпоративных инте-

ресов, зачастую искажаются. В результате доля

выполненных решений, в том числе и приня-

тых президентом страны, становится весьма

низкой. В качестве примера такого рода иска-

жений можно привести судьбу одного из «на-

циональных проектов» — по сельскому хозяй-

ству. Этот проект был задуман в целях ради-

кального улучшения качества жизни жителей

села. Однако под влиянием лоббистов из Мин-

сельхоза ассигнованные на него колоссальные

средства были перенаправлены на решение су-

губо ведомственных задач повышения объе-

мов аграрного производства. Таким образом,

в условиях многослойности властной пирами-

ды возникает «эффект паралитика»: жесткая

субординация ведет в краткосрочной перспек-

тиве к длинным иерархическим цепочкам и за-

медлению принятия решений, искажению ин-

формации, в долгосрочной — к безответствен-

ности и падению качества управленцев.

Как уже отмечалось, сверхцентрализация

предопределяет выхолащивание принципа

разделения властей. И законодательная, и су-

дебная власти постепенно теряют самостоя-

тельность, превращаясь в систему институтов,

оформляющих по соответствующей линии ре-

шения, принятые в президентских структу-

рах. Очевидно, что все важнейшие законы по-

следних лет, утвержденные Федеральным со-

бранием, как и наиболее громкие судебные де-

ла, типа «дела ЮКОСа», разрабатывались

и инициировались в институтах исполнитель-

ной власти. Уменьшается реальное разделе-

ние властей и по вертикали в результате про-

исшедшего в ходе федеративной реформы

стягивания ресурсов под контроль централь-

ного правительства и перераспределения пол-

номочий от региональных властей в пользу

федерального центра.

Но при этом власть без внешнего за ней кон-

троля вынужденно утяжеляется из-за наращи-

вания размножающихся институтов внутрен-

него контроля, становится все менее эффек-

тивной, не способной быстро реагировать на

меняющиеся условия и вызовы среды. Такая

громоздкая механическая конструкция не об-

ладает гибкостью, необходимой для адапта-

ции к изменениям вовне. Построенная таким

образом система, если она не перестроится,

в долгосрочном плане не имеет шансов на вы-

живание.

В тяжеловесном властном механизме есть

много винтиков, каждый из которых выполня-

ет узкую функцию, занят своим делом, но явно

не хватает элементов, обеспечивающих инте-

ресы системы в целом, следящих за тем, чтобы

общий результат им соответствовал. Собствен-

но, по самой внутренней логике устройства си-

стемы такого рода функциями в ней наделен

лишь сам президент и несколько его доверен-

ных помощников. Любая нестандартная ситуа-

ция требует их вмешательства, а они просто

физически не в состоянии постоянно обеспе-

чивать оперативную переналадку системы

в ручном режиме. К тому же некоторых из них,

например разработчика большинства путин-

ских реформ Дмитрия Козака, уже использова-

ли для работы в наиболее сложном регионе —

на Кавказе, что резко уменьшило его возмож-

ВНУТРЕННИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЛАСТИ

НИКОЛАЙ ПЕТРОВ, АНДРЕЙ РЯБОВ

ности как общесистемного регулятора. Резуль-

тат — общая заторможенность системы, колос-

сальная ее внутренняя инерция. В отсутствие

сильного интегратора в действиях системы

и в мотивации основных политических акто-

ров часто не прослеживаются общесистемные

интересы. Разрыв между интересами власти

в целом и отдельных винтиков бюрократичес-

кой машины увеличивается. Одновременно

растет проблема несоответствия целевой

функции системы в целом сумме целевых

функций отдельных ее элементов

Фрагментированность и многослойность го-

сударственного механизма при моноцентризме

принятия решений приводят к росту безответ-

ственности на всех уровнях государственного

управления. Особенно ярко это проявляется

в ситуациях, когда управленческая пирамида

сталкивается с неожиданными вызовами. Так,

в сентябре 2004 г. во время трагических собы-

тий в Беслане руководители силовых ведомств

фактически самоустранились от решения зада-

чи по освобождению заложников, перепору-

чив ее командирам более низкого ранга.

При этом никто из силовых министров не по-

нес ответственности за огромные потери сре-

ди заложников во время штурма школы.

Для сравнения: во время террористического

акта в Буденновске в июне 1995 г. министр внут-

ренних дел Виктор Ерин и директор Федераль-

ной службы безопасности Сергей Степашин на-

ходились непосредственно на месте событий

и после неудачной операции по освобождению

заложников вместе с вице-премьером и минис-

тром национальностей Николаем Егоровым,

курировавшим политику России на Северном

Кавказе, публично заявили о своей ответствен-

ности за происшедшее, после чего президент

Ельцин отправил их в отставку. Другой пример

неадекватности реакции властной пирамиды

на новые вызовы связан с массовыми акциями

протеста пенсионеров и иных категорий льгот-

Проиллюстрировать этот те-

зис можно двумя недавними

примерами: послебесланской

реформы политической сис-

темы и избирательной ре-

формы 2004—2006 гг. И та,

и другая разрабатывались до

осени 2004 г., когда попытка

чрезмерного регулирования

в ходе президентских выбо-

ров на Украине привела

к полной утрате властью

в этой стране контроля над

ситуацией и «оранжевой ре-

волюции», и до массовых вол-

нений в регионах России ян-

варя-марта 2005 г. в связи

с неудачной реформой по мо-

нетизации льгот. Казалось

бы, после осени-зимы 2004—

2005 гг., когда порочность по-

пыток чрезмерного контроля

на выборах и недоучета реги-

ональных особенностей ста-

ли очевидны, в интересах

Кремля было бы в целях обес-

печения стабильности систе-

мы вернуться к управляемой

избираемости глав регионов,

ослабить жесткий контроль

на выборах (хотя бы для ней-

трализации недовольства)

и усилить роль парламен-

тов — региональных и феде-

рального — в части контроля

за разрабатываемыми прави-

тельством решениями и кор-

ректировки их с учетом мне-

ний регионов. Однако этого

не произошло, и все старые

планы были последовательно

реализованы, фактически во-

преки интересам системы

в свете новой социально-по-

литической ситуации, зато,

как будет показано ниже, вли-

ятельные группы элиты вос-

пользовались благоприятной

ситуацией для реализации

своих корпоративных целей.

ников против монетизации льгот, прокативши-

мися по всей стране в начале 2005 г. Тогда реги-

ональные и муниципальные власти в большин-

стве случаев оказались в растерянности и без-

действовали, уповая на президента и пра-

вительство.

Обычно в спорных ситуациях на уровне фе-

деральной власти министры и другие высоко-

поставленные чиновники предпочитают не

проявлять активность при выполнении уже

принятых решений, а дожидаются вмеша-

тельства президента. Если же глава государст-

ва держит паузу, то следствием этого нередко

становится возникновение внутренней конку-

ренции между различными группами интере-

сов и ведомствами за выполнение решений.

При этом преимущество, как правило, полу-

чают наиболее активные и последовательно

добивающиеся своих целей группы, интересы

которых в конечном счете решающим обра-

зом влияют на характер и направленность вы-

полнения решений.

Низкая эффективность сверхцентрализа-

ции обуславливается и тем, что вся система

государственного управления в посткоммуни-

стической России сверху донизу разъедена

«повсеместной практикой административно-

го предпринимательства, то есть коммерчес-

кого использования государственной собст-

венности с частным присвоением получае-

мой прибыли»

. Чиновник, контролирующий

тот или иной государственный ресурс (неваж-

но, что это за ресурс: обеспечение безопасно-

сти на режимном предприятии, выдача но-

вых акцизных марок на алкогольную продук-

цию, распределение лекарств в регионе или

разрешение на выпуск учебников для средней

школы), исполняет распоряжения вышестоя-

щего начальства только в том случае, если это

не препятствует его административному

предпринимательству. В последние годы

в связи со стремительным ростом цен на

Афанасьев М. Невыносимая

слабость государства. — М.,

2006. — С. 82.

ВНУТРЕННИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЛАСТИ

НИКОЛАЙ ПЕТРОВ, АНДРЕЙ РЯБОВ

нефть и увеличением бюджетных расходов

масштабы административного предпринима-

тельства значительно расширились.

Процессы разъедания сверхцентрализован-

ной системы управления корпоративными ин-

тересами оказывают серьезное воздействие

и на механизм появления политических инно-

ваций, в значительной степени корректируя

их под эти интересы. Можно привести немало

примеров того, как принятие важных полити-

ческих решений зачастую скрытно подталки-

валось влиятельными группами давления, пре-

следовавшими при этом собственные корпора-

тивные или ведомственные цели. Так, отмена

прямой выборности губернаторов вскоре по-

сле трагедии в Беслане, мотивировавшаяся не-

обходимостью усиления мер по борьбе с тер-

роризмом, была активно пролоббирована те-

ми структурами в президентской админис-

трации, которые хотели бы минимизировать

затраты на губернаторские избирательные

кампании и замкнуть на себя финансовую сто-

рону процесса утверждения глав субъектов Фе-

дерации. Переход от смешанной избиратель-

ной системы при формировании Госдумы

к пропорциональной, узаконенный в 2005 г.,

в значительной мере был обусловлен ведомст-

венными интересами Центризбиркома, стре-

мившегося максимально упростить избира-

тельнй процесс.

Построение завершенной сверхцентрализо-

ванной системы управления не удалось еще

и потому, что в процессе ее создания под вли-

янием обстоятельств так и не получилось

обойтись без исключений, узаконенных самой

же федеральной властью. Примером могут

служить попытки унификации федерального

устройства в рамках проводившейся в 2000—

2004 гг. федеративной реформы, одной из за-

дач которой было выравнивание в правах

субъектов Федерации. Так, в целях стабилиза-

ции ситуации в Чечне пришлось мириться