Подождите немного. Документ загружается.
противоречивого регионального законодательства, не подчиненного контролю судебных органов. Создание
конституционных (уставных) судов позволит обеспечить полный судебный контроль за различными правовыми
актами, в том числе и за актами, принимаемыми органами местного самоуправления. В настоящее время
нормативные акты органов местного самоуправления в области экономики, финансов, управления собственностью
находятся вне сферы судебного контроля, так как споры, связанные с этими правовыми актами,
неподведомственны судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Все это обусловлено конституционным
установлением особого статуса местного самоуправления и его органов, которые, как известно, не входят в
систему исполнительной власти России. Судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов
местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ не может
осуществляться федеральными судами, потому что это не закреплено в действующем процессуальном
законодательстве (например, в ГПК РСФСР и АПК РФ). Согласно действующему законодательству судебный
контроль судов общей юрисдикции может осуществляться лишь по отношению к нормативным и индивидуальным
актам органов местного самоуправления, которые затрагивают права и свободы граждан; т. е. суды рассматривают
жалобы граждан на действия и решения органов местного самоуправления и их должностных лиц. Арбитражный
суд может также рассматривать споры, возникающие в связи с изданием органами местного самоуправления
индивидуальных ненормативных актов, касающихся экономических вопросов. На сегодняшний день отсутствуют
реальные юридические механизмы приведения в соответствие федеральным и региональным законам многих
нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Восполнить такой пробел могли бы
конституционные (уставные) суды в субъектах РФ. Следует согласиться с мнением, согласно которому создание
конституционных (уставных) судов в субъектах РФ и отнесение к их компетенции проверки правовых актов
органов государственной власти субъекта Федерации, нормативных актов функционирующих в субъектах
Федерации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уставов муниципальных
образований, нормативных актов органов местного самоуправления позволят в судебном порядке в рамках
установленной судебной процедуры отменять незаконные акты, противоречащие конституциям и уставам
субъектов РФ1. Вместе с тем Верховный Суд РФ, ссылаясь на ст. 46 Конституции РФ, гарантирующую каждому
судебную защиту его прав, в течение нескольких лет расширял сферу подведомственности судов общей
юрисдикции, которые принимали к своему производству соответствующие дела. Это происходило при отсутствии
правового регулирования порядка рассмотрения споров, связанных с выяснением соответствия нормативных актов
органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ законодательству Российской
Федерации и законодательству ее субъектов. Суды общей юрисдикции, ссылаясь на руководящие разъяснения
Верховного Суда РФ, принимали к своему производству указанные дела. Поэтому в настоящее время можно
услышать и мнение, согласно которому в условиях расширительного толкования подведомственных судам общей
юрисдикции споров, связанных с выяснением законности нормативных актов органов власти и органов местного
самоуправления в субъектах РФ и степени их соответствия конституциям или уставам соответствующих субъектов
РФ, нецелесообразно создавать специальные конституционные (уставные) суды. Вместе с
тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.
125, 126 и 127 Конституции РФ указал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не
может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного
судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со ст. 126 и 127
Конституции РФ дают Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Указанные инстанции
не вправе определять при разрешении конкретных дел не установленный в Конституции РФ или другом
федеральном конституционном законе иной порядок обеспечения применения Конституции РФ. Таким образом, в
условиях отсутствия федерального регулирования процедуры судебной проверки соответствия конституциям и
уставам субъектов РФ нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных
актов органов местного самоуправления наиболее правильным выходом является законодательное регулирование
данного вопроса на уровне субъектов РФ, т. е. принятие в них специальных законов о конституционных
(уставных) судах субъекта РФ. Создание таких судов будет направлено и на обеспечение судебной защиты
местного самоуправления. В Заключении по результатам парламентских слушаний "О ходе реализации
концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации" от 24 декабря 1998 г. Совет Федерации
Федерального Собрания РФ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ ускорить создание
конституционных (уставных) судов субъектов РФ, предусмотренных ФКЗ "О судебной системе Российской
Федерации", а также обобщать и учитывать опыт действующих конституционных (уставных) судов субъектов
РФ1.
3.6.2. Административный порядок обжалования
Административный порядок обжалования. Многие российские федеральные законы содержат нормы,
устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов
исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. В настоящее время
действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного
обжалования, например:
"О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"1 (Указ Президиума Верховного Совета СССР
от 12 апреля 1968 г. (с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.)); Инструкция о
порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах
правительственной связи и информации (утв. приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60)2;
Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы
безопасности Российской Федерации (утв. приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613)3. В специальной
литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых органов и по установлению правового
статуса должностных лиц, обеспечивающих права и свободы граждан4.
Большая часть всех административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке.
Гражданин направляет свою жалобу в вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному
лицу), принявшему неблагоприятное, по мнению гражданина, для него решение. Данный способ разрешения
административно-правового спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее
должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции,
распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих. В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или
должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и
целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного должностного лица или самого органа
управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования
общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются правоотношения "власти-подчинения",
несмотря на то, что административно-правовой спор возник при реализации отношений "горизонтального" типа (т.
е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъектов).
Целесообразно обратить внимание и на возможности административного контроля за нормативными правовыми
актами, принимаемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. Учитывая
современную конституционную модель местного самоуправления в России, государство, его органы и
должностные лица имеют ограниченные полномочия в области осуществления административного контроля.
Государственные органы не вправе отменять принятые органами местного самоуправления нормативные правовые
акты, так как органы местного самоуправления не подчиняются государственным органам, и при формировании
структуры муниципального управления, а также решения в рамках установленной компетенции вопросов местного
значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды (суды общей юрисдикции,
Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ) могут принять решение о
недействительности (незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано наличие норм,
противоречащих конституционным положениям или законам. Законность нормативных правовых актов
муниципальных образований может обеспечиваться и при осуществлении процедуры государственной
регистрации уставов муниципальных образований; в этом случае в регистрации может быть отказано по мотивам
наличия противоречия положений устава Конституции, федеральным законам или законам субъекта РФ.
Основные требования к правовому акту управления
Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение
в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения
исполняются или осуществляются. Для этого правовой акт управления должен обладать юридической силой, под
которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации
исполнительной власти, т. е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием
юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к
его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания1.
Иногда создается впечатление, что вопрос о признаках акта управления и вопрос о требованиях, которые
предъявляются к нему, по существу аналогичны. Однако теория административного права различает эти понятия.
Признаки акта управления — это главнейшие свойства, которые характеризуют его сущность и назначение, а
требования к акту управления — это некие стандартные условия, при которых акт управления будет являться
законным и отвечать публичным интересам. Думается, что даже со временем, когда будут приняты законы о
правовых актах управления и об управленческом процессе, в которых будет установлено легальное понятие
административного акта, вопросы о признаках и о требованиях административного акта будут иметь свои
особенности.
В литературе можно встретить весьма интересные мнения по проблеме требований к актам управления. Например,
Д. Н. Бах-рах и С. Д. Хазанов вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, рассматривают
через призму условий эффективности актов государственной администрации и их качества. "Качество самих актов
— результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими
административные акты"1. К таким требованиям, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, относятся: 1)
целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная
обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса,
квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора;
соответствие акта закону по существу; соответствие цели закона; принятие его в установленный законом срок,
соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические
требования (здесь же приводятся требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение
грамматических норм и правил, структура документа и т. д.). В качестве основных требований к актам управления
В. М. Манохин выделяет следующие: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления; 2)
требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления
Главным требованием, относящимся к акту управления, является его законность, причем имеется в виду
соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм в процессе
подготовки, принятия и исполнения акта управления. Однако требования к правовому акту управления могут и не
носить юридического характера, а касаться формальной стороны акта управления как юридического документа
(например, соблюдение правил русского языка). Законность правовых актов управления должна обеспечиваться, т.
е. на всех этапах их подготовки и принятия должны создаваться условия для их действия и достижения
соответствующих целей управления. Иными словами, акт управления должен издаваться на основе закона и во
исполнение требований законодательных актов. Если акт управления не соответствует закону, то он должен быть
отменен в рамках существующих процедур. Понятие "законность правовых актов управления" конкретизируется
следующими требованиями.
1. Правовой акт должен соответствовать положениям законов и быть направлен на достижение той цели, которую
ставил перед собой законодатель, принимая тот или иной закон. Административный акт не может противоречить
Конституции РФ, международным договорам, конституциям и уставам субъектов Федерации, действующему
законодательству, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, законодательным актам субъектов
Федерации.
2. Правовой акт управления должен основываться на конституционном и дополнительном договорном
разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, между
федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов
РФ; акты органов местного самоуправления также должны издаваться в рамках установленных предметов ведения
и полномочий. Проблема соблюдения цели закона при издании административного акта всегда интересовала
административистов. А. И. Елист-ратов еще в начале XX в. писал, что "идея законной цели как особого условия
правомерности для административного акта является приобретением французского административного права.
Государственный совет в качестве органа административной юстиции отменяет акты, совершаемые должностным
лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм, если этими актами преследуется не та
цель, которую имел в виду закон, определяя право подлежащего агента на их совершение"1 (тогда это называлось
"отклонением власти"2). А. И. Елистратов в идее законной цели административного акта видел возможность и для
развития всего публичного права. Он писал: "Судья, призванный к толкованию цели закона, неизбежно
поднимается от формул закона к тем общественным интересам, которым должен служить закон. Соответствие
административного акта задачам общественного служения становится для него высшим критерием при
определении правомерности акта. ...Если административное право будет развиваться в этом направлении, то в
конечном итоге не парламент, а именно суд окажется центральным стержнем правопорядка публичных служб"3.
Значение проблемы соблюдения цели закона при издании административного акта неизмеримо возрастает в
настоящее время, в условиях развития в стране рыночных отношений, углубления кризиса в сфере администрации,
отсутствия четких правил администрирования, широкого распространения коррупции среди субъектов публичного
управления. В таких обстоятельствах административный акт может издаваться в угоду всевозможных амбиций
политических деятелей, в защиту региональных интересов при полном пренебрежении интересами страны.
Например, известны многочисленные случаи, когда органы государственного контроля или надзора "по заказу"
осуществляют проверки некоторых юридических лиц, когда главы регионов (главы областных и краевых
администраций) принимают решения о запрете вывоза с территории соответствующего субъекта Федерации
товаров, которые там производятся, причем камуфлируют они свои административные решения конкретными
"легитимными" целями: например, поступившая в налоговую полицию информация стала основанием для
проверки того или иного юридического лица (на самом деле имела место попытка "при помощи государства" и его
органов ликвидировать конкурента); на территории субъекта Федерации был введен карантин в связи с
обострением санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе (на самом деле преследовалась цель
устранения товарооборота и вывоза из региона различных товаров).
3. Правовой акт управления должен учитывать также положения нормативных актов вышестоящих органов
исполнительной власти, т. е. он не должен им противоречить, а, наоборот, развивать и обепечивать их реальное
действие.
4. Акт управления должен издаваться при соблюдении нормативно установленного порядка его подготовки,
издания, государственной регистрации (если это требуется), вступления в силу и опубликования; в данном случае
речь идет о соблюдении условий, положений и требований управленческого процесса. Правовой акт управления
может быть принят и введен в действие при условии соблюдения процедуры подготовки и рассмотрения проекта
акта, его принятия и опубликования; при издании коллегиальным органом должны соблюдаться правила
коллегиального обсуждения, принятия решения, специального голосования (соблюдения требований при
вынесении самого решения). От качества административно-процессуального правового регулирования
административных актов в итоге зависит их обоснованность, целесообразность, важность и полезность в процессе
обеспечения публичных интересов. Административно-процессуальные нормы (нормы управленческого процесса)
играют большую роль в установлении правового режима административных актов, т. е. ими устанавливается сама
процедура подготовки, обсуждения (коллегиальное обсуждение, участие экспертов и т. д.), принятия (сроки,
формы, виды и т. д.) и исполнения актов управления (контроль за исполнением, возможность внесения в акт
управления изменений и дополнений и т. д.). Чем лучше процессуальные формы подготовки и исполнения акта
управления, тем большего социального эффекта он достигает, тем эффективнее и обоснованнее он является.
Процессуальные требования и правила разработки и принятия правовых актов управления обусловливают в итоге
правильность и эффективность административных актов.
5. Правовой акт управления издается уполномоченным органом исполнительной власти или должностным лицом
только в пределах предоставленной им компетенции; правовой акт управления не должен ограничивать либо
нарушать предусмотренную в законодательных и иных нормативных актах компетенцию и оперативную
самостоятельность нижестоящих звеньев системы публичного управления; в случае нарушения требования
юридической обоснованности административного акта возникает формальное несоответствие положений законов
и самого акта управления, а также опасность нарушения прав, свобод и законных интересов физических и
юридических лиц. Право принимать административные акты имеют только те субъекты управления, которым
поручено это делать или которым предоставляется такая возможность законодательством (или возлагается такая
обязанность). Требования наличия компетенции субъекта управления в вопросах издания административного акта
некоторыми авторами считается главнейшим, так как нормы о компетенции определяют подведомственность дел,
объектов и полномочия субъектов публичного управления1.
6. Правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, т. е. иметь четкие основания для его издания,
а также цели и задачи, которые нужно выполнить, средства, которые необходимы для реализации актов
управления; следует предусматривать и последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в
его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться
специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.
7. Правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать гарантированные действующим
законодательством права и законные интересы граждан, общественных объединений, негосударственных
коммерческих организаций.
8. Должна соблюдаться установленная форма акта управления со всеми его реквизитами (разумная структура акта
и его грамотная разбивка на конкретные части, разделы, главы, параграфы, пункты и т. п.; хороший стиль
изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное
толкование или понимание акта; правильное грамматическое оформление; отсутствие других ошибок; наличие
подписей, регистрационного номера, даты принятия; публикация на специальных бланках, содержащих все
необходимые атрибуты; четкие печати; установление срока исполнения и ответственных за исполнение, а также
механизма контроля). Соблюдение формальных требований к акту управления не следует недооценивать, так как
от этого зависит дальнейшее действие принятого административного акта. В литературе называют такого рода
требования "организационно-техническими", "культурой оформления административного акта".
Установленная форма издания акта управления и соблюдение всех ее реквизитов — это обязательное требование,
установленное в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти1
(утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68). Инструкция
определяет, что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование федерального органа
исполнительной власти — автора документа; название вида документа или унифицированной формы документа;
заголовок к тексту; дата; индекс; текст (его составляющие части); визы, подпись, отметка об исполнении
документа и направлении его в дело. В процессе подготовки и оформления состав реквизитов может быть
дополнен другими реквизитами2, если этого требует назначение документа, его обработка и т. д. Например,
ведомственные нормативные акты, подлежащие государственной регистрации, должны иметь реквизит "номер
государственной регистрации". В указанной инструкции подробно рассматриваются вопросы оформления
реквизитов документа, указываются поисковые системы по документам, приводятся правила подготовки и
оформления документов, определяется порядок контроля за их исполнением, передачи дел на архивное хранение и
т. д.
9. В случае если это необходимо, нормативные акты управления должны пройти государственную регистрацию.
10. Должен соблюдаться порядок опубликования и вступления в силу правовых актов управления, который
устанавливается соответствующими органами в различных положениях. В них могут быть кардинально
установлены сроки вступления акта управления в силу, действующие одинаковым образом для всех такого рода
актов; могут быть предусмотрены и иные сроки вступления в силу. Акты управления должны быть опубликованы
в соответствующих изданиях, о чем, как правило, говорится в соответствующих правовых актах, посвященных
процедуре их опубликования и вступления в силу. Одним из важнейших требований является своевременное
доведение административных актов до исполнителей и общественности, заинтересованных лиц. В дальнейшем они
должны быть включены в принятый документооборот и делопроизводство.
2 Например: резолюция; гриф утверждения; отметка о заверении копии; печать; гриф внешнего согласования;
отметка о наличии приложения; адресат; почтовый и телеграфный адрес; номер телефона и факсимильного
аппарата; фамилия исполнителя и номер его телефона; отметка о поступлении; ссылка на индекс и дату входящего
документа; отметка о переносе данных на машинный носитель и т. д.
Если при издании и исполнении актов управления требования, предъявляемые к ним, не выполняются, то
законность административных актов может быть поставлена под сомнение. Тогда возникает потребность в
приведении акта управления в соответствие с требованиями законов. Несоблюдение требований может повлечь за
собой признание акта управления ничтожным, т. е. не подлежащим исполнению с момента его издания. В
остальных случаях правовой акт управления считается оспоримым и вопрос о его отмене решается в рамках
процедуры административного или судебного обжалования участниками административно-правовых отношений
либо прокурором.
Хорошим примером обоснованных требований к акту управления является государственная регистрация
административных актов и их юридическая экспертиза на этой стадии. В регистрации нормативного акта
управления может быть отказано в случае, если такой акт:
1) ущемляет установленные законодательством права граждан либо возлагает на них не предусмотренные
законодательством обязанности;
2) выходит за пределы компетенции органа (или должностного лица), его издавшего;
3) не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами, когда такое согласование в соответствии с
законодательством является обязательным.
40. Действие административно-правовых актов управления
Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на
основе и во исполнение законов. Акты управления, не соответствующие закону, подлежат отмене. Вместе с тем
они не могут противоречить указам и другим актам вышестоящих органов представительной и исполнительной
власти.
Основные требования законности, предъявляемые к актам государственного управления, заключаются в
следующем:
1. Правовой акт управления должен быть издан полномочным органом и в пределах его компетенции. Акт
управления, изданный органом или должностным лицом по вопросу, относящемуся к компетенции другого органа
или должностного лица, подлежит отмене, ибо он издан в нарушение его компетенции. Это требование
юридической обоснованности акта управления исключает не только формальное противоречие акта управления
закону, но и возможность фактического нарушения ими прав и законных интересов граждан, предприятий,
учреждений и организаций.
2. Правовой акт управления должен приниматься в установленном порядке. Например, акты, принимаемые
коллегиальными органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т.е. простого
или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиального органа. Без
выполнения этого требования акты являются незаконными. Также незаконны акты, принимаемые иногда на
практике путем опроса или в «рабочем порядке», без обсуждения их на заседаниях коллегиального органа.
Акты, принимаемые единоначальными органами, а также руководителями коллегиальных органов по вопросам, не
требующим коллегиального обсуждения, должны приниматься на основе тщательного изучения всех
обстоятельств, обусловивших их принятие. В необходимых случаях они должны приниматься после консультаций
со специалистами, предварительного обсуждения проектов на заседаниях совещательных органов, образованных в
единоначальных органах исполнительной власти (например, на заседаниях коллегий министерств и др.).
3. Правовой акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными
лицами. Форма акта (структура его составных частей, язык и стиль изложения, реквизиты) активно воздействует на
содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так,
требование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управления основательно изучить причины,
обусловившие принятие акта. Требование делать в акте ссылку на закон, на основании которого принято решение,
побуждает субъекта управления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законности. Требование
подписи акта определяет ответственность субъекта управления за его содержание. Следовательно, вопрос о
соблюдении формы акта — это не технический вопрос, в существенный фактор правильного разрешения
управленческого дела.
Правовой акт управления должен быть издан в точном соответствии с установленным порядком опубликования и
вступления в силу актов управления. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию. Не подлежат опубликованию указы и
распоряжения Президента и постановления Правительства или отдельные их пункты, содержащие сведения,
являющиеся государственной тайной. Распоряжения Правительства России подлежат обязательному доведению до
сведения государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и тех граждан, на
которых распространяется их действие. Распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть
опубликованы Администрацией Президента России в установленном порядке.
Указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства публикуются Администрацией
Президента Российской Федерации в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской
газете» и газете «Российские вести». Опубликование актов Президента и Правительства в указанных изданиях
является официальным опубликованием. Кроме того, акты Президента и Правительства России могут быть
переданы в установленном порядке Администрацией Президента Российской Федерации для опубликования в
иных органах печати, обнародования по телевидению, радио, передачи по каналам связи, а также разосланы
соответствующим государственным органам.
Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные
интересы граждан или носящие межведомственный характер и прошедшие государственную регистрацию в
Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские
вести», если иное не предусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не
позднее 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а
также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых
последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования
соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лигами
организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при
разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования ведомственных нормативных
актов возложен на Министерство юстиции Российской Федерации. Нормативные акты министерств и ведомств
публикуются также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Акты органов исполнительной власти республик, входящих в состав Российской Федерации, публикуются в
соответствующих изданиях этих республик. Акты органов исполнительной власти иных субъектов федерации —
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — публикуются в
периодической печати, а также в иных средствах опубликования актов управления. Например, акты мэра и
правительства Москвы публикуются в «Вестнике мэрии Москвы», акты главы администрации Московской области
— в «Вестнике Московской областной Думы».
Действие правовых актов управления. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер,
вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их опубликования в
«Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» или газете «Российские вести».
Акты правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания. Указанные сроки вступления
актов в силу не применяются в тех случаях, когда, соответственно, Президентом или Правительством России при
принятии акта установлен другой срок введения его в действие.
В таком же порядке, т.е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты управления
министерств, государственных комитетов, ведомств, глав администраций и других органов исполнительной власти
и их должностных лиц, если в актах не указан другой срок введения их в действие.
При нарушении юридических требований, предъявляемых актам управления, может встать вопрос об их
действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.
Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать
и не порождают юридических последствий. Их незаконность настолько очевидна, что они не подлежат
исполнению. Например, ничтожными являются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их
органов или содержащие предписания подчиненным лицам осуществить противоправные действия.
Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут
быть оспорены заинтересованными органами или лицами. Например, оспоримыми являются акты, которые
содержат неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается надлежащим
государственным органом. В одних случаях оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после
устранения обнаруженных в них недостатков), в других — недействительными. Однако до признания акта
недействительным оспоримый акт управления имеет юридическую силу и порождает правовые последствия.
В государственном управлении существует презумпция правильности актов управления, т.е. предполагается, что
акт управления принят и издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для тех, кому он
адресован. Правовой акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его
недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным
органом, пользующимся правом такой отмены. Основаниями отмены актов управления могут быть: незаконность
акта; практическая нецелесообразность; необходимость замены устаревшего акта новым, соответствующим
изменившимся условиям и потребностям. По этим же основаниям могут производиться и изменения актов
управления, а также поправки и дополнения.
От отмены правовых актов управления следует отличать их приостановление. Последнее означает официальное
временное прекращение действия акта до рассмотрения органом, который обладает правом отмены акта.
Приостановление действий актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган
считает изданный акт незаконным, либо нецелесообразным, но не обладает правом на его отмену. Действие
некоторых актов (например, постановлений о наложении административных взысканий) приостанавливается в
связи с принесением протеста прокурора и подачей жалобы.
По сроку действия акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и
временные.
По территории действия акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской
Федерации, и акты, действующие в масштабе федерального округа, республики, края, области, автономного
округа, города федерального значения, а также административно_территориальной единицы (района, города).
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего,
межотраслевого и отраслевого управления.
По органам, издающим правовые акты управления: Президент издает указы и распоряжения; федеральные органы
исполнительной власти РФ, Правительство — постановления и распоряжения; министры — приказы,
распоряжения, указания, инструкции; органы исполнительной власти субъектов Федерации – постановления,
распоряжения, приказы.
По форме выражения акты управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные.
Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на
основе и во исполнение законов.
Основные требования законности к актам управления заключаются в следующем:
1) акт управления должен быть издан полномочным органом и в пределах его компетенции;
2) акт управления должен приниматься в установленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальными
органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т. е. простого или
квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиального органа, в противном
случае
требования актов являются незаконными;
3) акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами
(руководителем юридической службы и руководителем этого же органа исполнительной власти или его
заместителем).
Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) активно воздействуют на содержание. Она побуждает
субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, требование мотивировать решение
по делу заставляет субъекта управления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта.
Требование делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта управления скрупулезно относиться к акту с точки
зрения его законности. Требование подписи акта определяет ответственность руководителя органа за его
содержание.
Процесс разработки акта управления федерального органа исполнительной власти до вступления его в законную
силу проходит определенные стадии:
1) подготовку проекта акта и его согласование;
2) подписание (утверждение) акта;
3) государственную регистрацию акта в установленных случаях;
4) официальное опубликование и вступление акта в силу.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений
федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.
В процессе работы над проектом правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта
законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и
материалы периодической печати, а также данные социологических и иных исследований, если таковые
проводились. Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполнение федеральных законов, указов и
распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен
превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если
такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в нормативном
акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование
оформляется визами, включающими в себя наименование должности руководителя министерства или его
заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату на оборотной стороне последнего
листа акта.
Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны быть подготовлены предложения об изменении и
дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной
власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей
включаются в текст нового нормативного акта.
Подготовленный проект нормативного акта до его подписания должен быть проверен на соответствие
законодательству РФ, а так же правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы
федерального органа исполнительной власти.
Нормативные акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти
или его заместителем.
Подписанный нормативный акт должен иметь следующие реквизиты:
— наименование органа, издавшего его;
— наименование вида акта и его название;
— дату подписания и его номер;
— наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие
межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация актов осуществляется Минюстом РФ, который ведет Государственный реестр
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного акта включает в себя:
— юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
— принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
— присвоение регистрационного номера;
— занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не позднее 10 дней со дня их подписания
(утверждения) представляются в 6 экземплярах (один подлинник и пяти копий, одна из которых должна быть на
магнитном носителе) в Федеральную регистрационную службу.
Государственная регистрация нормативных актов производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае
необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях –
до одного месяца.
Нормативные акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом России
издавшему их органу с указанием причин отказа.
В течение суток после регистрации подлинник нормативного акта с присвоенным ему регистрационным номером
направляется в федеральный орган, представивший акт на государственную регистрацию.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат
официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются в
«Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете». Срок опубликования актов
Президента РФ — в течение 10 дней после их подписания. В соответствии с Федеральным конституционным
законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства подлежат
официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Опубликование актов Президента РФ и
Правительства РФ в указанных изданиях является официальным опубликованием.
Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в
установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить
законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам,
должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты
нельзя ссылаться при раз_
решении споров.
Нормативные акты министерств публикуются также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти».
Акты органов исполнительной власти республик и других субъектов Федерации публикуются в соответствующих
изданиях этих субъектов, например в «Вестнике Администрации Санкт_Петербурга
Каково же действие актов управления?
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно
по истечении семи дней после их первого официального опубликования или с момента опубликования, если это
отражено в нормативном правовом акте. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их
подписания.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают
в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со
дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в
силу.
В таком же порядке, т. е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты федеральных
министерств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц субъектов
Федерации, если в актах не указан другой срок введения его в действие.
При несоблюдении установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов
может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.
Н и ч т о ж н ы м и называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут
порождать и не порождают юридических последствий. Например, ничтожными являются акты, которые приняты с
нарушением компетенции издавших их органов или содержащие предписания подчиненным лицам осуществить
противоправные действия.
О с п о р и м ы м и называются акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть
оспорены заинтересованными органами или лицами. Например, оспоримыми являются акты, которые содержат
неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается полномочным
государственным органом: вышестоящим органом исполнительной власти, прокурором, судом. В одних случаях
оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них недостатков), в
других — недействительными. Однако до признания
акта недействительным оспоримый акт имеет юридическую силу и порождает правовые последствия.
Акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он
может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим органом
Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным
законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ
вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного за_
кона «О Правительстве Российской Федерации»).
От отмены актов управления следует отличать п р и о с т а н о в л е н и е их действия или исполнения. Это означает
официальное временное прекращение действия акта. Приостановление действий актов управления производится в
тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным. Затем
уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты,
либо отменяется. Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов следующие:
а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в
случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции);
б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в
пределах своей компетенции вправе приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной
власти (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);
в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного наказания приостанавливает
его исполнение до рассмотрения протеста;
г) подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановления о наложении административного наказания
приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.
41.Понятие и виды методов государственного управления.
42.Административно-правовое принуждение: понятие, характерные черты и виды.
43.Убеждение, как метод административного управления.
44.Институт регистрации. Признаки, стадии.
45.Институт аттестации: признаки, принципы и аттестационные документы.
46.Институт аккредитации: признаки, принципы и основания для повторной аккредитации.
аккредитация (лат. accredo, «доверять») — в общем случае это процесс, в результате которого приобретается
официальное подтверждение соответствия качества предоставляемых услуг некоему стандарту. Наиболее
распространена в сфере оказания профессиональных услуг, для оценки качества которых потребитель, как
правило, не обладает достаточными компетенциями.
47.Институт лицензирования: принципы. Полномочия Правительства РФ при проведении лицензирования.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Принят
Государственной Думой13 июля 2001 года
лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов,
подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного
приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением
или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за
соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих
лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном
порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;
лицензирующие органы - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с настоящим Федеральным законом;
лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном
соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или
индивидуальному предпринимателю;
Статья 3. Основные принципы осуществления лицензирования
Основными принципами осуществления лицензирования являются:
обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;
установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов
деятельности;
гласность и открытость лицензирования;
соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
Статья 5. Определение полномочий Правительства Российской Федерации при осуществлении лицензирования
В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации
Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации
основными направлениями внутренней политики государства:
утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;
определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов
деятельности;
устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
48.Полномочия лицензирующих органов.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Принят Государственной Думой13 июля 2001 года Статья 6. Полномочия
лицензирующих органов
1. Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия:
предоставление лицензий;
переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;
приостановление действия лицензий в случае административного приостановления
деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и
возобновление действия лицензий;
прекращение действия лицензий в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 13
настоящего Федерального закона;
ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из
реестров лицензий и иной информации о лицензировании;
контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов
деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;
обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.
(абзац введен Федеральным законом от 02.07.2005 N 80-ФЗ)
Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается
положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
2. Лицензирующие органы формируют открытые и общедоступные государственные
информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о
лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные
нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные
требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в
интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким
ресурсам в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен.
49.0снования приостановления лицензии.
Статья 13. Приостановление действия лицензии и аннулирование
лицензии(ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Принят Государственной Думой13 июля 2001 года)
2. В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение