Подождите немного. Документ загружается.
— носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов.
От субъекта управления, разрешающего дело, требуются: творческий, научный подход, предвидение,
осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных;
— принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке,
установленном правовыми нормами. Такой порядок в основном регламентируется
административно-процессуальными нормами, например постановление Правительства принимается только в
коллегиальном порядке и при наличии кворума.
Следовательно, правовой акт управления — это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или
разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата,
обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке
уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой.
С точки зрения социального содержания правовые акты управления (административные акты) — это
управленческие решения, в которых находят свое непосредственное выражение цели, задачи, функции и методы
деятельности субъектов государственного управления. Посредством акта управления решаются разнообразные
управленческие дела (вопросы, ситуации), возникающие в процессе осуществления исполнительной,
управленческой деятельности.
Юридическое значение актов управления многообразно: они устанавливают, изменяют или отменяют нормы
права (речь идет о нормативных актах управления); возлагают конкретные обязанности на субъектов управления
или наделяют их определенными правами (например, обязанность совершать то или иное действие в сфере
управления, право распоряжаться государственными средствами и т.п.). Акты управления выступают в качестве
юридических фактов, т.е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере
управления (например, зачисление гражданина Российской Федерации в кадры МВД России служит юридическим
фактом, порождающим соответствующие служебные отношения).
Акты управления могут служить:
— основанием для издания других актов управления (например, на основе акта вышестоящего органа
исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти);
— доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела (об увольнении работника, о признании
недействительным ордера на жилую площадь и др.);
— условием действительности других актов (например, вы
дача органами внутренних дел разрешения на приобретение
огнестрельного оружия и др.).
Отличие правовых актов управления от других актов государственных органов и общественных объединений. Акт
управления отличается от закона тем, что он носит подзаконный характер, т.е. издается на основе и во исполнение
закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой акт государственного
управления не может отменить или изменить закон. Бели акт управления противоречит закону, то действует закон,
тогда как закон может отменить или приостановить действие акта управления.
Меньшей степенью юридической силы обладают акты управления органов исполнительной власти субъектов
федерации по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов федерации.
От судебных актов (приговора, решения, постановления, определения) акты управления отличаются по
юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия. Судебный акт — это правовая форма выражения
правосудия, он является актом применения нормы права к лицам, нарушившим права или законные интересы
граждан, органов, предприятий, учреждений, организаций. Поэтому судебный акт — индивидуальный акт,
применяемый в связи с рассмотрением и разрешением судом дела о правонарушении или спора о праве.
Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами управления правомерных действий,
в целях осуществления руководства сферами и отраслями управления.
Судебные акты выносятся судами, которые независимы и подчиняются только закону. Следовательно, никто не
может дать суду указание, как разрешить то или иное конкретное дело. В то время как правовые акты управления
могут приниматься субъектами управления на основе и во исполнение не только законов, но и указаний
(распоряжений, предписаний) вышестоящих субъектов управления, которые в пределах своей компетенции в
процессе руководства обладают правом давать предписания, обязательные для исполнения подчиненными им
органами и должностными лицами.
От актов прокурорского надзора (протеста, представления, постановления) правовой акт управления отличается по
юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования
прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а
также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам
государственного управления.
От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и
основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-
правовой акт — это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт
управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.
Акты управления отличаются от документов, имеющих юридическое значение, и от служебных документов.
Документы, имеющие юридическое значение (служебное удостоверение, диплом, протокол об административном
правонарушении и т.п.), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных
правоотношений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты.
Служебные документы (справки, докладные записки, стенограммы совещаний и т.п.) не имеют юридического
значения, но они являются источниками информации. На основе служебных документов, так же как и на основе
документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты правовые акты управления (например, на
основании рапорта об успешном выполнении работником служебного задания может быть издан руководителем
органа исполнительной власти приказ о его поощрении).
Правовые акты управления отличаются также от актов негосударственных, общественных организаций и иных
объединений. Последние акты издаются от имени негосударственной организации или объединения. Они
обязательны лишь для членов организации (объединения), их реализация обеспечивается средствами и методами
самой организации (объединения). Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных
органов и организаций не обладают. Вместе с тем в случаях, когда выполнение отдельных функций органов
исполнительной власти, государственного управления законом или иным нормативным актом поручается
общественным организациям, то некоторые акты этих организаций могут носить государственно-властный
характер.
38. Виды административно-правовых актов управления
Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих
актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридических особенностей имеется возможность
классификации актов управления по ряду критериев.
Правовые акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия;
характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты управления;
форме выражения актов.
По юридическим свойствам, акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные, акты
смешанного характера.
Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью
регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют
конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах продажи товаров по
образцам, и др.). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной
власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации (например,
положения о министерствах, государственных комитетах, комитетах, федеральных службах и других федеральных
органах). Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов федерации. Правовые акты
управления органов исполнительной власти субъектов федерации обладают меньшей юридической силой по
сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов федерации.
Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные управленческие акты
регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.
Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный
вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т.е. являются актами применения норм
права к конкретным случаям. Примером таких актов могут служить постановления Правительства Российской
Федерации о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя органа
исполнительной власти о поощрении сотрудника органа и т.д.
Индивидуальные акты — это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством
индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления.
Правовые акты управления смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по
индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления принимаются по целому комплексу
взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с
общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной
власти и должностным лицам.
По сроку действия правовые акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные),
срочные и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех пор пока не
будет отменен, т.е. бессрочно. Бели же в акте управления указан срок действия, по истечении этого срока акт
утрачивает силу. Временные акты, как правило, действуют в течение неопределенного, но непродолжительного
срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные.
По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской
Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города
федерального значения, а также административно-территориальные единицы (района, города, поселка, сельского
населенного пункта).
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего,
межотраслевого и отраслевого управления. Акты общего управления издаются органами общей компетенции
(Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе России, администрацией края,
области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и другими органами общей
компетенции) и обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления. Акты
межотраслевого (надведомст-венного) управления принимаются исполнительными органами межотраслевой
характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями,
должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Акты отраслевого
управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли
управления. Такие акты издаются министрами, председателями государственных комитетов, руководителями
служб, управлений, отделов и т.п.
По органам, издающим правовые акты управления. Органы исполнительной власти Российской Федерации
издают: Президент — указы и распоряжения; Правительство — постановления и распоряжения; министры —
приказы, распоряжения, указания, инструкции; государственные комитеты — постановления, а их председатели —
приказы, распоряжения, указания, инструкции; руководители федеральных служб, агентств и др. — приказы,
распоряжения, указания, инструкции.
Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации (президенты, правительства,
министерства, комитеты и др.) издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления
вышеуказанных органов исполнительной власти России.
Органы исполнительной власти иных субъектов федерации (краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономного округа) издают: главы администраций — постановления, распоряжения и др.;
органы специальной и отраслевой компетенции (отделы, управления, департаменты и т.п.) — приказы и иные
акты.
Руководители государственных предприятий, учреждений и организаций издают приказы и иные акты.
Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами
исполнительной власти. Скажем, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями
представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения
внутриорганизационных вопросов. Кроме того, судьи выносят постановления по делам об административных
правонарушениях.
Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от
распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по
которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по
наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без
коллегиального обсуждения.
Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти
(министры; председатели государственных комитетов, комитетов; руководители отделов; начальники управлений
и т.п.). Приказ — это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления,
обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может быть
как нормативным, так и индивидуальным.
Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти.
Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона, указа или акта вышестоящего
органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ
может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие
нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения определенных работ или совершения
отдельных действий. В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный акт уполномоченного на то органа
специальной или отраслевой компетенции носит общеобязательный характер, т.е. распространяет свое действие на
органы, предприятия, учреждения, организации, на должностных лиц и граждан, они до их опубликования
подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.
По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные в
свою очередь делятся на письменные и устные.
Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во
многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.
Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего
они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут
юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от
выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую
ответственность.
Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других
конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и
пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного и воздушного
транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за
собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административно-
правовых и иных правоотношений. Жест сотрудника Государственной автомобильной инспекции, запрещающий
движение транспорта, есть указание компетентного работника милиции, в силу которого водитель обязан
приостановить движение транспортного средства до тех пор, пока не будет подан жест, разрешающий движение.
39. Стадии принятия административно-правового акта управления
Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными
нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их органов
федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно
выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы.
1. Наличие нормативной установленной процедуры издания или принятия актов управления.
2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также
должностные лица.
3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта
правового акта управления и ведется разработка проекта одним из органов исполнительной власти (или
несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию
которого входит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами,
организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные
организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие,
которые, основываясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой
деятельности. В порядке инициативы проекты актов управления могут быть подготовлены любыми
заинтересованными органами, организациями и лицами. Однако для соответствующего органа исполнительной
власти это не создает юридической обязанности их рассмотрения. Например, проекты актов управления,
поступившие от граждан или общественных объединений, могут квалифицироваться как подлежащие
обязательному рассмотрению; на них необходимо давать ответы или принимать соответствующие меры.
4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие
темы правового регулирования, и его обсуждение. Важное значение уделяется собственно управленческим
вопросам принятия акта управления, т. е. здесь речь идет об анализе конкретной ситуации в том или ином вопросе.
Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения, иногда приходится запрашивать мнение многих
организаций, специалистов экспертов, общественных объединений, граждан. В некоторых случаях
прорабатываются несколько вариантов будущего административного акта с тем, чтобы наиболее полным образом
отразить интересы как публичного управления, так и других субъектов, общества в целом, отдельных граждан.
5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами; согласование может
являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном
акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в
котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством
экономики). Все проекты нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных актов
управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой
соответствующего органа публичного управления. Проекты некоторых правовых актов подлежат обязательной
экспертизе в соответствующих органах и учреждениях. Например, проекты правовых актов РФ нормативного и
ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую
природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на
федеральном уровне (ст. 11 ФЗ от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе").
6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих
ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.
7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Издание актов управления — это стадия, на
которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В
коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия) акта является голосование по
предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в
единона-чальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем
соответствующего органа публичного управления. В принятое коллегиальным органом решение (правовой акт
управления) до его официальной публикации нельзя вносить какие-либо изменения или дополнения. Это
становится возможным только после нового голосования по данному проекту решения. Если акт управления был
принят руководителем органа исполнительной власти в единоличном порядке, то он может изменить его в любое
время; при этом важно соблюдать установленную процедуру внесения изменений и дополнений в
административный акт и своевременное доведение всех изменений (новшеств) до сведения соответствующего
круга лиц. Принятый акт управления должен быть надлежащим образом оформлен, т. е. должны быть соблюдены
его формальные признаки и атрибуты.
8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его
требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с
принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах:
устное ознакомление; ознакомление "под расписку"; направление по почте соответстующим ведомствам и
должностным лицам; опубликование в периодических изданиях; комментирование в средствах массовой
информации, по радио и по телевидению; издание специальных сборников как на уровне федеральных органов
исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.
9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его
государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).
10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу1 имеет особо важное
значение, поскольку оно:
1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления
правового акта в юридическую силу;
2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом
вступления его в силу;
3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями,
должностными лицами и гражданами;
4) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют
возможность ознакомиться с административными актами;
5) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного нормативного материала.
Порядок опубликования административных актов устанавливается в различных нормативных правовых актах, т. е.
он достаточно четко определяется законодателем как в федеральных и региональных законах, так и в подзаконных
нормативных правовых актах.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной
власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после
дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной
власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов публичного управления и
должностных лиц) вступает в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте
не оговорено иное, т. е. не указан другой срок введения его в действие. В последнем случае он вступает в действие
с того срока, который указан в акте.
Порядок опубликования правовых актов управления устанавливается соответствующими законами субъектов РФ.
Например, Закон Воронежской области "О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых
актов органов государственной власти Воронежской области" определяет порядок опубликования не только
законов области, но и других правовых актов, принятых областной Думой и администрацией области.
Принятые административные акты подлежат обязательному опубликованию в установленных нормативными
актами изданиях, например: акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в Собрании законодательства
РФ, акты федеральных органов исполнительной власти — в Бюллетене нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти, акты региональных органов исполнительной власти — в соответствующих изданиях этих
субъектов РФ, различных периодических изданиях.
Порядок подготовки, принятия (издания, утверждения) правовых актов управления (актов Президента РФ,
Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти) рассматривается ниже в
специальных параграфах, посвященных этим вопросам.
В качестве примера рассмотрим порядок подготовки и издания актов Правительства РФ, который устанавливается
ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламентом Правительства Российской Федерации,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства
РФ от 5 октября 2000 г. № 760)'.
Проекты решений Правительства РФ вносятся в Правительство его членами, руководителями центральных
органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительной власти краев, областей, автономных
образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Поступающие в Правительство РФ предложения граждан,
организаций и предприятий о принятии решений Правительства РФ направляются для предварительного
рассмотрения указанным органам исполнительной власти.
Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства,
вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами
государственной власти. Предложения о принятии решений Правительства, поступающие от граждан и
организаций, направляются для предварительного рассмотрения в органы исполнительной власти.
Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, до их
внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной
власти, а при необходимости — с государственными и другими организациями. Согласованные проекты актов
визируются руководителями указанных органов и организаций.
Проекты постановлений Правительства и других актов, имеющих нормативный характер, после их согласования с
заинтересованными органами и организациями и до внесения в Правительство подлежат согласованию с
Министерством юстиции РФ, которое согласовывает проекты указанных актов не более чем в 10-дневный срок с
момента их поступления.
Проекты постановлений и распоряжений Правительства, предусматривающие расходы из федерального бюджета,
подлежат согласованию с Министерством финансов РФ.
Правительство РФ направляет в органы государственной власти субъектов РФ проекты своих актов по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Предложения законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному
рассмотрению в Правительстве.
Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решений Правительства,
вносятся после проведения необходимой, в том числе юридической, экспертизы с пояснительной запиской,
содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий их
реализации.
Если подготавливаемый акт Правительства влечет за собой изменения или дополнения других актов
Правительства, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются
в виде отдельного акта одновременно с последним.
Обращения в Правительство федеральных министров, руководителей государственных органов по вопросам
издания постановлений и распоряжений Правительства, разработки иных актов, требующих решения
Правительства, рассматриваются Председателем Правительства или его заместителями (в соответствии с
распределением обязанностей).
Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, представленные с отступлением от
установленных Регламентом Правительства РФ правил:
государственными органами по их инициативе — возвращаются руководством Аппарата Правительства для
внесения в установленном порядке без доклада Председателю Правительства и его заместителям;
во исполнение поручений Правительства, Председателя Правительства и его заместителей — возвращаются на
доработку по-ручениями Председателя Правительства и его заместителей, а в случаях, не требующих решения о
продлении сроков исполнения, могут быть возвращены руководством Аппарата Правительства по договоренности.
Постановления и распоряжения Правительства РФ принимаются в порядке, установленном ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации". Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ проектов постановлений и
распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, осуществляется Аппаратом
Правительства.
При подготовке указанных проектов к рассмотрению в Правительстве Аппарат Правительства руководствуется
федеральным законодательством, Регламентом Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 18
июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)), Положением об
Аппарате Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред.
постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760))', а также Инструкцией по делопроизводству в
Аппарате Правительства РФ.
Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства,
внесенные в установленном порядке без разногласий, докладываются Председателю Правительства или его
заместителям (в соответствии с распределением обязанностей).
Аппарат Правительства проводит экспертизу проекта и обоснований к нему, а также необходимую проработку и
редактирование текста. На подготовку проекта к рассмотрению предоставляется, как правило, до 15 календарных
дней. Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений,
он подлежит доработке и повторному визированию руководителями заинтересованных федеральных органов
исполнительной власти, других органов и организаций.
Проекты, внесенные с разногласиями, докладываются Председателю Правительства или его заместителям (в
соответствии с распределением обязанностей) с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними. Проекты
актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых
руководит Президент РФ, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом РФ.
Подготовленный проект постановления или распоряжения Правительства, иного акта, требующего решения
Правительства,
визируется Заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) и
передается Руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства.
Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.
В случае необходимости доработки проектов постановлений и распоряжений Правительства, иных рассмотренных
на заседании актов, по которым высказаны предложения и замечания, Правительство дает поручения
соответствующим федеральным органам исполнительной власти и при необходимости образует в установленном
порядке рабочие группы.
Руководители федеральных органов исполнительной власти или лица, возглавляющие указанные рабочие группы,
организуют и обеспечивают доработку проектов и их внесение в Правительство в установленные сроки. Если эти
сроки специально не оговариваются, то доработка проектов осуществляется в срок до десяти дней.
Структурные подразделения Аппарата Правительства РФ (например, департаменты) проводят экспертизу
внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих
решения Правительства, необходимую проработку текста этих проектов, подготавливают их обоснования.
3.4. Порядок прекращения действия правовых актов управления
На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит
их юридическая "судьба": 1) соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления; 2)
соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований акты управления
являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть
признаны недействительными (незаконными) и соответственно утрачивают свою юридическую силу.
Правовые акты управления, являясь законными и отвечающими всем требованиям, а также принятые в
установленном порядке, могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных обстоятельств,
например, в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего
старый и т. д. Таким образом, утрата юридической силы базируется и на законных основаниях. В данном случае
можно говорить о законном фактическом прекращении действия административного акта. Новый акт по поводу
прекращения старого решения уже не принимается.
Однако управленческая практика изобилует примерами признания правовых актов управления незаконными
(недействительными) в зависимости от наступления обстоятельств отрицательного характера. В данном случае
можно говорить о правовом прекращении действия актов управления, т. е. отмена акта управления
управомоченным субъектом (органом, должностным лицом), прекращение его действия, внесение в него
изменений и дополнений, принятие и опубликование в новой редакции.
3.5. Отмена, приостановление и изменение правовых актов управления
На практике существует несколько способов обеспечения законности в отношении правовых актов управления,
если они не соответствуют принципу законности и не отвечают требованиям, предъявляемым к ним на этапах
подготовки, издания и действия. К таким способам, которые можно использовать для правовой защиты публичных
или индивидуальных интересов физических или юридических лиц, относятся: 1) отмена акта управления (или
внесение в него необходимых изменений или дополнений); 2) приостановление их действия или их исполнения.
3.5.1. Отмена правовых актов управления
Российское законодательство и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата
юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в порядке, установленном нормативными
актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами),
которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и
органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу
законности.
В литературе идет дискуссия о том, является ли отмена правового акта мерой юридической ответственности или
одним из способов осуществления контроля за их законностью, при помощи которого в итоге обеспечивается
соответствие нормативного правового акта управления положениям законов1. Думается, что отмена правового
акта управления представляет собой и способ обеспечения его законности, и меру ответственности
соответствующего органа исполнительной власти или должностного лица, принявшего незаконный правовой акт.
Все в данном случае зависит от конкретного аспекта рассматриваемой проблемы.
Особое значение в системе современного административного права имеет возможность признания
административных актов незаконными в судах2. Главной причиной прекращения актов управления судом и
федеральными органами исполнительной власти общей компетенции (по отношению к актам нижестоящих
органов исполнительной власти) является нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также
нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти специальной
компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих органов или должностных лиц, не только признавая
факт нарушения актом управления законности, но и учитывая его полезность и целесообразность для социальной
практики.
Отмена правового акта управления, основанная как на позитивных, так и на негативных основаниях, в любом
случае направлена на прекращение действия этого акта управления. В данном случае прекращается наступление
юридических последствий, которые предусматривались, когда акт управления принимался и вступал в
юридическую силу. Отмена административного акта является по сути средством превращения ранее
действовавшего акта в документ, не влекущий никаких юридических последствий, так как выраженное в данной
правовой форме управления волеизъявление конкретного органа исполнительной власти (должностного лица)
признается недействительным.
Вместе с тем даже очевидное нарушение тех или иных требований, предъявляемых к акту управления, не влечет
автоматического прекращения их действия и утраты юридической силы (если, конечно, мы не имеем дело с
ничтожным актом управления). Необходимы доказательства того, что акт управления не соответствует
требованиям, что он нарушает права и свободы граждан, ограничивает законные интересы юридических лиц, что
он является необоснованным и нецелесообразным и что, наконец, ожидаемые результаты его действия не
наступили. Таким образом, для отмены акта управления и прекращения его юридической силы необходимо его
оспорить, т. е. доказать, что юридическое содержание акта управления страдает определенными недостатками,
которые не позволяют говорить о реальном действии данного акта управления. При этом следует обеспечить
правовую защиту конкретных общественных отношений от нежелательных последствий действия незаконного
акта управления. В некоторых случаях очень трудно доказать "юридическую дефектность" оспа-ривамых актов
управления; тогда они продолжают действовать до следующей попытки официального в рамках установленного
порядка оспаривания данного правового акта управления.
Российские федеральные и региональные законы в конкретных случаях устанавливают возможность и порядок
обжалования и отмены административных актов. Например, акты Правительства РФ, которые нарушают (или
ограничивают) права органов исполнительной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ или в Высший
Арбитражный Суд РФ в соответствии с установленной процессуальными законами подсудностью и компетенцией.
Граждане, общественные объединения, нижестоящие органы исполнительной власти могут обжаловать в суд
решения краевой, областной администрации.
Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномоченных субъектов права (граждан и других лиц, а
также органов государственной власти) и рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов
Президента и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Постановлениями
Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны
неконституционными; в этом случае они утрачивают свою юридическую силу. Суды общей юрисдикции и
арбитражные суды (в случае признания недействительными индивидуальных актов управления) не обладают
правом отмены правовых актов управления.
Возможность и порядок отмены правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти
субъектов РФ, устанавливаются как федеральным законодательством, так и законами субъектов РФ.
Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) в случае их противоречия Конституции РФ,
федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции
РФ). Правительство РФ вправе отменять решения органов исполнительной власти субъектов РФ, если они
противоречат нормам российского законодательства (кроме актов органов исполнительной власти республик,
входящих в состав РФ). Правительство РФ вправе также отменять акты федеральных органов исполнительной
власти. Если федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ
(например, органы внутренних дел, органы федеральной службы охраны РФ) приняли противозаконный акт
управления, то он может быть отменен Президентом РФ.
Законодательные (представительные) органы государственной власти края, области и других субъектов РФ в
соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством могут отменять правовые акты
управления соответствующих государственных администраций. Глава администрации субъекта РФ имеет право
отменять приказы органов и структурных подразделений данной администрации. Глава администрации при
соответствующем обращении к нему руководителей законодательных (представительных) органов
государственной власти субъекта Федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов
администрации. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в Правительство РФ представления о
признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных
министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.). В соответствии с законодательством
республик, входящих в состав РФ, главы исполнительной власти этих республик имеют право отменять или
приостанавливать действие нормативных и иных правовых актов управления, принятых органами исполнительной
власти этих республик.
Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он:
1) признан судом (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судом
общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Конституции РФ и иным федеральным законам
или признан недействительным (недействующим). Например, Верховный Суд РФ признал недействующим
(незаконным) абз. 2 п. 3.1 Инструкции об организации в органах внутренних дел производства по делам об
административных нарушениях Правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения
безопасности дорожного движения, утвержденной приказом МВД РФ № 130 от 23 марта 1993 г.
(в ред. приказа от 12 октября 1999 г. № 797). Согласно упомянутой норме, временное разрешение дает водителю
право на управление транспортными средствами в течение 30 суток после изъятия у него водительского
удостоверения при наличии документа, удостоверяющего личность. Данное положение, по мнению заявителя, не
соответствует требованиям федерального закона и нарушает его право на пользование принадлежащим ему
автомобилем. Признавая незаконным абз. 2 п. 3.1 упомянутой Инструкции, Верховный Суд пришел к выводу о
том, что федеральным законом предусмотрены три основания прекращения действия права на управление
транспортными средствами, а именно: истечение установленного срока действия водительского удостоверения;
ухудшение здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами,
подтвержденное медицинским заключением; лишение права на управление транспортными средствами (ст. ФЗ от
10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения"). Установив же в Инструкции 30-дневный срок действия
временного разрешения на право управления автомобилем, МВД РФ фактически ввело не предусмотренное ст. 28
ФЗ "О безопасности дорожного движения" дополнительное (четвертое) основание прекращения действия на
управление транспортными средствами. Изъятие водительского удостоверения является по существу мерой
обеспечения производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения и может
применяться только до уплаты водителем штрафа. После уплаты штрафа водительское удостоверение
возвращается владельцу. Таким образом, МВД РФ превысило полномочия, предоставленные ему законом;
2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на совершение таких действий.
Органы исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их изменения и
отмены в связи с незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью.
Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время в российском административном праве не существует
четких правовых норм, предоставляющих возможность изменения органом (должностным лицом) принятых ими
актов управления. Сегодня лишь нарабатывается практика, в соответствии с которой административные акты,
предоставившие права или установившие правовой статус физического или юридического лица, могут быть
отменены только после принятия судом решения об их незаконности. Сам орган управления (или должностное
лицо) может отменить свое решение только в том случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения
было основано на незаконных основаниях (подделаны документы; недостоверная информация о лицах, в
отношении которых принимался документ). На наш взгляд, акты управления, которые установили
административно-правовой статус лица (и если этот статус уже осуществляется), должны действовать до
признания их незаконными полностью или частично судом. Такое положение во многом дисциплинирует и органы
исполнительной власти, ибо они должны принимать только позитивно действующие акты управления, учитывать
все обстоятельства при разработке проекта решения акта, соблюдать процедуру принятия и вступления в силу
актов управления. Например, после издания приказа о назначении на государственную должность государственной
службы конкретного лица выяснилось, что не все требования были соблюдены (или имели место нарушения) при
поступлении его на государственную службу. Однако должностное лицо, издавшее приказ о назначении на
должность, не имеет права уволить государственного служащего по этим основаниям.
Основаниями для отмены акта управления или для внесения в него изменений и дополнений являются:
1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);
2) практическая нецелесообразность акта управления; отсутствие положительных результатов действия акта
управления;
3) необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленных
существенных изменений и дополнений;
4) истечение срока действия акта управления.
Помимо оснований для отмены актов управления можно выделить поводы1, в связи с которыми и возникают
основания для их оспаривания, рассмотрения вопроса об их юридической силе и значимости. Такими поводами
являются: жалобы и заявления граждан или должностных лиц на нарушение их прав и законных интересов,
сообщения средств массовой информации, результаты проверок, ревизий и обследований, сообщения
правоохранительных органов и т. д. Важной характерной чертой поводов и их правовым значением является то,
что они обязывают соответствующих должностных лиц провести проверку акта управления.
В контексте вопроса об отмене правовых актов управления в настоящее время стала актуальной проблема
конституционно- правовой ответственности субъектов РФ1. Речь в данном случае идет о понимании
конституционной ответственности на основе следующих признаков:
1) государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в правовой норме требования применения
или непосредственного использования принудительных мер преимущественного организационного характера,
состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (или приостановке) работы
государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения;
2) факт противоправного деяния, т. е. конституционного правонарушения, с важнейшими его условиями
(элементами) — противоправностью и виной;
3) установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения
противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. К
правонарушителю могут быть применены государственно-принудительные меры в виде разнообразных
ограничений (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению
неисполненной обязанности, восстановление нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой
угрозой использования государственного принуждения)2. Признание Конституционным Судом РФ нор- мативного
правового акта субъекта РФ противоречащим Конституции России обязывает органы законодательной или
исполнительной власти субъекта Федерации отменить (изменить) эти правовые акты. Отмена незаконного
правового акта субъекта РФ, по мнению ученых, является одним из элементов и проявлений юридической
ответственности субъекта Федерации1.
В литературе используется и другой термин, характеризующий конституционно-правовую ответственность, —
"федеративная ответственность". И. Н. Барциц оперирует данным понятием в рамках дискуссии о необходимости
выработки критериев правомерности вмешательства Федерации в дела субъектов РФ и применения мер
государственного принуждения в отношении субъектов РФ в случае нарушения ими принципов федеративного
устройства2. Учеными используется в таких случаях и такой термин как "федеральная интервенция"3.
Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства
определяется им как последствие нарушения федеральной дисциплины, как ответственность за ненадлежащее
осуществление публичной власти. И. А. Умнова, обсуждая проблему публично-правовой ответственности,
характеризует ее как более широкое понятие по сравнению с термином "государственно-правовая
ответственность" и указывает на две ее особенности: 1) в ней сочетаются политические и правовые меры
ответственности; 2) субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти —