Кульчицький С.В. (кер.авт.кол.) Історія державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

301

Розділ 8

то й імператором. Це, однак, не гарантувало у майбутньому мирного співіснування

предводителя дворянства і губернатора, особливо тоді, коли останній намагався під-

порядкувати собі першого. У непоодиноких випадках верховна влада перебирала

сторону предводителя дворянства, намагаючись у таких спосіб нейтралізувати сва-

вільне губернаторське або генерал-губернаторське управління та схилити дворян-

ство до виборної служби. Ототожнюючи виборні дворянські посади з державними,

верховна влада залучала предводителів дворянства до діяльності в адміністративних

установах, таких як рекрутське присутствіє, продовольчі комісії, комісії розподілу

земських повинностей. З 1851 р. дворянство обирало своїх депутатів до будівельних

та шляхових комісій.

С.Корф, напевно, поспішив назвати прийняті закони за часів імператора Ми-

коли І переходовим періодом від станової до всестанової державної служби

. Вер-

ховна влада найбільше мобілізувала дворянські виборні органи для вдосконалення

місцевого управління, доводячи до них все нові й нові завдання. Однак сучасники

вважали, що серед дворянства авторитет виборної служби почав знижуватися. Займа-

тися місцевими громадськими справами вважалося поганим тоном. Кращі з дворян

віддали перевагу службі в столичних, а то й губернських містах. Верховна влада, хоча

й вдалася до усунення дрібномаєтного дворянства від участі у виборах, зрівняння

виборної і державної служби, однак, не виявила справжніх причин дворянського аб-

сентеїзму, а тому й не запропонувала дієвих механізмів для нейтралізації всевладної

опіки адміністративних органів і найперше ролі губернаторів і генерал-губернаторів,

що зростала. Детальним регламентуванням дворянських виборів підбиралося визна-

чене коло осіб, яким верховна влада довіряла керівництво на місцях, натомість по-

збавила його права представляти власні інтереси на найвищому рівні.

Виборна служба в міських органах влади формувалася так само, як і дворян-

ська. Схвалення на виборних посадах здійснювала дума або ратуша, з обов’язковою

процедурою присяги. Старостам на час виконання посадових обов’язків присвою-

вався чин XІV класу державної служби, хоча виборна служба на користь місту й не

стала престижною. 1791 р. гласні від дев’яти харківських цехів скаржилися, що через

щоденну присутність у думі вони занедбали власне ремесло і не зможуть сплатити по-

датків

. Такі скарги вказують, що виборна служба набула характеру державної пови-

нності. Тим більше, що невиконання розпоряджень адміністрації каралося штрафами,

а захистити себе виборні посадовці не могли як через недосконалість законодавства,

так і через власну безграмотність. Особливого контролю зазнавали також вибори до

міщанських управ. Губернатори, як правило, призначали міщанським старостою хрис-

тиянина. Час від часу позиція влади викликала непорозуміння, і єврейські громади,

не бажаючи обирати старост із християн, оскаржували таке рішення у Сенаті, часом

успішно. Подібна ситуація мала місце в Катеринославі 1849 р., коли єврейська громада

вимагала обрання на посаду ремісничого голови свого представника

На відміну від інших набутих земель, де верховна влада запровадженням ви-

борної служби здобувала лояльність місцевої еліти, у правобережних, шляхта яких не

поспішала йти на службу російському монархові, закон передбачив значні обмеження

виборних прав. За участь у повстаннях шляхта усувалася від участі у місцевому управ-

302

Розділ 8

лінні шляхом позбавлення виборчих прав

, а на раніше виборні посади призначався

чиновник від верховної влади. Зокрема, у Волинській і Подільській губерніях посади

голів карних палат, земських справників і засідателів земських судів не обиралися,

а призначалися урядом. Для набуття посади слід було мати десятирічний стаж або

статської, або військової служби. Виборчого права позбавлялися дворяни, маєтками

яких управляли кредитори, а також ті, хто перебував під судом та яким при звільненні

від служби за судовим вироком заборонялося обіймати посади. Як і тим, чиї маєтки

бралися в опіку за зловживання поміщицькою владою

Напередодні другого польського повстання дворянські зібрання за розпоря-

дженням адміністрації спершу відклалися (1862 р.), а наступного року зовсім при-

пинили діяльність. Навіть на виборні станові дворянські посади, такі як повітовий

предводитель дворянства влада призначала чиновників. До того ж правобережне

дворянство втратило право рекомендувати губернатору будь-кого зі свого середови-

ща обіймати такі важливі державні посади, як мирові посередники, члени губернських

у селянських справах присутствій. Комітет міністрів спеціально розробив для цього

процедуру присвоєння чинів предводителям дворянства в західних губерніях, як

правило, осіб російського походження, котрі призначалися від уряду, запровадивши

скорочені терміни їхньої вислуги. Лише під час виборів до Державної Думи 1906 р.

П.Столипін дозволив призначати по одному поляку на губернію на посаду повітового

предводителя дворянства за умов їхньої «безусловной благонадежности».

Тож виборна станова служба, вичерпавши себе, втратила свою первісну значу-

щість. Великі реформи з їх крутим поворотом до всестановості змусили її відродитися,

проте на інших умовах. Положення про місцеве врядування збільшувало учасників

виборного процесу, зміцнювали його соціальну базу. При цьому губернатор або гра-

доначальник, члени губернських у міських справах присутствій, чини жандармського

губернського управління та інші чиновники, перебуваючи на державних посадах, не

мали права голосу. До корпусу гласних не можна було включати представників адмі-

ністрації та судових установ, зокрема, губернатора, віце-губернатора, членів губерн-

ських правлінь, губернських і повітових прокурорів та стряпчих, а також чиновників

місцевої поліції. Згідно з положенням 1864 р., земські посадовці не користувалися

правами державної служби, земські зібрання визначали їм жалування і члени управи

не отримували державної пенсії, їм не присвоювалися класи, посади, мундири, не

визначалися терміни для отримання чинів. Однак деякі риси державного службов-

ця за ними зберігалися, зокрема, їх схвалював на посаді губернатор, а Сенат указа-

ми заохочував і накладав стягнення. Їхня служба супроводжувалася формулярними

списками, їх нагороджували, присвоювали звання почесних громадян. Земські по-

сади прирівнювалися до класних чинів, згідно з якими земці могли переходити на

державну службу

Схожою була ситуація з виборною службою в міських органах влади, за винят-

ком посад архітектора, інженерів та секретаря, оскільки лише вони користувалися

правом державної служби. Взятий курс на розмежування прав та інтересів населення

* Зокрема, у Волинській губернії напередодні виборів 1832 р. було позбавлено виборчого

права 315 осіб.

303

Розділ 8

і держави

не заважав адміністрації постійно контролювати їх, а то й порушувати їхні

права. Класичним став приклад одеського тимчасового генерал-губернатор Х.Роопа,

який, конфліктуючи з думою, передав місцеву лікарню у відання медичного інспекто-

ра – державного чиновника

. На Правобережній Україні на противагу іншим регіонам

призначення міського голови відрізнялося тим, що він схвалювався на посадах не

лише губернського, як в інших містах імперії, а будь-якого іншого статусу міста. На-

віть більше, міністрові внутрішніх справ дозволялося, якщо цього потребували над-

звичайні обставини, призначати міського голову, подаючи кандидатуру через Комітет

міністрів на схвалення імператора.

Паритетне становище у системі місцевих органів влади і адміністрації протри-

малось до 1890-х років, коли ідеї громадської теорії самоврядування почали витіс-

нятися з практики принципами державної теорії, внаслідок чого служба в земських

та громадських установах почала набирати бюрократичного характеру. Аби перетво-

рити земства на більш податливі інституції, положення 1890 р. знищувало виборний

принцип для управи. На посади голови і членів кандидатів без згоди земського зі-

брання схвалював губернатор. Якщо раніше Державна рада забороняла членам суду

і місцевим чиновникам у разі обрання їх гласним поєднувати виборні й призначувані

посади, то тепер членами управи ставали державні службовці. Ба більше, головою

земства могла бути особа з правами державної служби

. На Правобережній Укра-

їні таке сумісництво виявилось у заміщені одними й тими самими особами посад

предводителя дворянства і голів земських управ з метою «укрепления русского на-

чала и государственного единства»

. Остання законодавча норма, яка давала право

призначати приїжджих чиновників, активно використовувалася саме на приєднаних

до Росії територіях. Посилення ролі адміністрації досягалося тим, що губернаторові

надавалося право призупиняти ухвали зібрань, а земства своєю чергою отримали

більше можливостей на прийняття власних обов’язкових постанов. У такий досить

складний спосіб налагоджувалася співпраця самоврядних інституцій з державною

бюрократією.

Освітній рівень чиновника. Особливість такої діяльності, як управління, на

відміну від інших галузей вимагало від чиновника навиків, що потребували вміння

фіксувати й аналізувати факти, робити аналітичні висновки, якщо йшлося про санов-

ників. Тривалий період в основі державної служби, зокрема процедур діловодства,

лежав практичний службовий досвід, що був головним і майже єдиним джерелом

їхньої компетенції. На освіту як обов’язкову для державного службовця була звернута

прискіплива увага лише на початку ХІХ ст. Дворянське походження, вислуга й освіта

ставали суттєвим її критерієм. До освіти як основи професійної підготовки чиновни-

ків верховна влада приступила досить пізно. Лише міністерська реформа змусила

Олександра І зосередився на підготовці освіченого бюрократа. На нього справила

враження європейська модель, коли підставою для обіймання багатьох адміністратив-

* Згідно зі Статутом про службу від уряду, права на державну службу позбавлялись іноземці,

купці, особисті почесні громадяни, міщани й інші особи, що належали до податного стану,

а також євреї та інші категорії з певними незначними обмеженнями.

304

Розділ 8

них і судових посад ставала університетська освіта. Недаремно в університетському

статуті 1804 р. підкреслювалося, що освіта дозволить юнацтву при вступі на державну

службу розраховувати на XІІ-X клас. За її допомогою верховна влада сподівалася ви-

тіснити звичне в Росії здобуття високих посад через військову службу або протекцію.

Продуктивна ідея, що освітній рівень має виступати міркою професійної придатності,

супроводжувалася пропозицією позбавляти неосвічених дворян виборчого права,

як і тих, хто жорстоко поводиться з селянами. Позицію М.Сперанського про него-

товність дворянства до самоврядування через брак освіти та низький культурний

рівень

було враховано в указі про екзамен на чин 1809 р. Набути чини, а отже, і

дворянство можна лише за наявності університетської освіти. Тимчасово її заміняли

спеціальні екзамени, які мали б підтверджувати, що чиновник засвоїв граматику ро-

сійської мови настільки, щоб вільно висловлювати думки. Обов’язковим було знання

однієї з іноземних мов, рівень володіння якою встановлювався перекладом текстів

на російську. Вимагалися знання з юриспруденції (природне, римське, приватне і

цивільне право). Чиновник мав розбиратися в основах державної економіки, карних

законах, набути знання з російської та світової історії, а також географії і статистики

Російської держави.

Різке його впровадження зумовлювалося тим, що відкриті на початку століття

університети були порожніми, за винятком Віленського і Дерптського

, які функціону-

вали дещо в іншому соціальному середовищі. Слід зауважити, що вимоги цього закону

не відразу прижилися в чиновницькому світі, але з курсу на освіченого чиновника

верховна влада не відступала і дбала про освіту управлінського апарату, започатко-

вуючи і університети, і ліцеї, і гімназії, і кадетські корпуси. В цьому плані актуальною

є думка академіка О.Нікітенко: «Как невелико у нас число образованных людей для

занятия мест в государственной службе»

. Аби отримати освіченого чиновника, уні-

верситетську освіту було піднято на високий щабель. Вона ставала обов’язковою для

здобуття високих чинів. Зокрема, вчений ступінь доктора давав право на VІІІ клас,

магістра – ІX, кандидата – XІІ (з 1820 р. – X), дійсного студента – XІV клас. Освітню

вимогу підтримав Микола І, який наполіг на внесенні до програм юридичних фа-

культетів університетів курсу з російського законодавства. Для підготовки місцевого

бюрократичного апарату засновувалися кадетські корпуси в Полтаві (1840 р.) і Києві

(1852 р.). Останні не лише надавали освіту місцевому дворянству, а й виховували його

«верными сынами отечества и достойными слугами престола»

. Причому постійно

зазначалося, що освіта має набуватися у вітчизняних навчальних закладах, а не за-

кордонних. Якщо раніше достатньо було дослужитися до чину колезького асесора

(VІІІ клас), щоб претендувати на спадкове дворянство, то відтепер слід було ще й

мати університетську освіту. Перевага віддавалася вихованцям юридичних факуль-

тетів, особливо тим, хто мав вчений ступінь. Від рівня освіти – вищої, середньої або

домашньої – залежали терміни одержання чину.

Для набуття освіти держава дозволила чиновникам без припинення служби

відвідувати вільними слухачами лекції в університетах і навчатися екстерном, здаю-

чи екзамени у спеціально створюваних комісіях при повітових училищах, гімназіях

та університетах. Неодноразово здійснювався контроль, аби до гімназій приймали

лише тих юнаків, які за походженням мали право на державну службу

. І все ж пере-

305

Розділ 8

важала загальна, а не професійна освіта. З імператорів лише Олександр ІІ спирався

на високоосвічених професіоналів, коли впроваджував судову та інші реформи. Його

наступники не підхопили ідею професіоналізації освіти, яка могла б обмежувати ад-

міністративну складову влади.

Окремої уваги потребувала освіта в правобережному регіоні України, оскільки

влада активізувала її можливості, аби через освіту сформувати лояльність до Росій-

ської імперії. Якісна освіта з державною мовою викладання покликана була витіснити

польську культурну традицію з Правобережжя. Для цього був заснований Університет

св. Володимира та кадетський корпус у Києві.

Формування відповідальності. На здатність чиновництва користатися поса-

дою для власного збагачення, а не діяти на користь держави, звернув увагу один з

перших дослідників російської бюрократії В.Євреїнов, який зауважив, що чиновники

становлять касту з власним життям, з притаманними кожному з них «амбіціями, по-

жадливістю до підвищення, намаганням за будь-яку ціну облаштувати свій матеріаль-

ний побут, не приносячи користі суспільству»

. Аби змусити чиновника перейматися

державними справами верховна влада формувала у нього почуття відповідальнос-

ті через заборони, які йшли від практики чиновницьких неблаговидних учинків. У

кожному із законодавчих актів про державний апарат по кілька розділів і статей

присвячувалося посадовим правопорушенням. При узагальнюючих вимогах Петра І

на кшталт «дело свое знать», «верно его отправлять» запроваджувалося покаран-

ня за конкретні злочини, серед яких зникнення службових документів, вміщення до

них заздалегідь неправдивих свідчень, хабарі тощо. Розплата за них була відповід-

но середньовіччю – смерть, довічне заслання, позбавлення маєтку, чину, стягнення

штрафу, а також екзекуція різками, батогами, клеймування. Катерининські «Учрежде-

ния для управления губерний» пропонували розглядати посадові злочини нарівні з

карними.

З початком ХІХ ст. нормативно-правова база набула чіткості та стрункості. Вва-

жалося, що напрацювання детального переліку посадових правопорушень і злочинів

і ознайомлення з ними чиновників при вступі на службу гарантуватиме дотримання

вимог верховної влади. Підготовлене при Миколі І положення про дисциплінарні

стягнення чітко вказувало види порушень і відповідні за них покарання, як і порядок

їхнього стягнення. Начальникам надавалося надзвичайні можливості для звільнення

чиновників зі служби – за проступки, недобросовісне ставлення до виконання служ-

бових обов’язків, порушення моральних принципів, нездібність. Зокрема, догани та

суворі догани виносилися за несвоєчасне подання різноманітних інформаційних до-

відок. До 1840 р. практикувалася система штрафів, але оскільки вони позначалися

на матеріальному становищі чиновників, то їх замінили доганами. Крім недобросо-

вісних чиновників, законодавство зауважувало й нездібних, кількість яких, напевно,

була значною, якщо з’явилося положення Комітету міністрів «О порядке увольнения

гражданских чиновников за неспособностью» (1849 р.). А також неблагонадійних («По-

рядок увольнения от службы и определения в оную неблагонадежных чиновников»,

1850 р.), яких було запідозрено в недобросовісному виконанні обов’язків, однак за

браком фактів їх не можна було притягти до відповідальності. Встановлювалися кіль-

306

Розділ 8

кісні параметри правопорушень для передання справ до суду. Якщо протягом року

чиновник отримав три суворі догани або шість простих, то в разі нових порушень

його справа передавалася до суду. Якщо суд вбачав справедливість стягнень, то міг

винести нове покарання – не зарахувати певний час до чиновницького стажу.

У схвалених 1845 р. «Уложениях о наказаниях уголовных и исправительных»

підвищено вимоги до якості служби, виконавчої дисципліни, а головне – відокрем-

лено злочин від провини. Його п’ятий розділ присвячувався «преступлениям и про-

ступкам по службе государственной и общественной», у кожному з яких ішлося про

певну категорію злочинів і карних санкцій. Чітко вказувалися межі, що дозволялося, а

що ні особі, яка перебувала на державній службі на будь якій посаді. Усі її дії, пов’язані

зі зловживанням владою та використанням повноважень усупереч інтересам держа-

ви, законодавством кваліфікувались як карні. За перевищення владних повноважень,

невиконання «височайших указів» і використання посади з корисливих міркувань

запроваджувалася карна відповідальність, яка полягала у позбавленні прав стану та

виселення до Сибіру. Було напрацьовано детальнішу низку покарань: зауваження, до-

гана без занесення до формулярного списку, відрахування часу зі стажу, відрахування

з жалування, штрафи, переміщення з вищої посади на нижчу, тижневий арешт, звіль-

нення з посади, повне звільнення з державної служби. Жорстоко каралися чиновники

за хабарі, поділяючи їх на «мздоимство» и «лихоимство». Різниця між ними полягала

в тому, що у першому випадку чиновник, отримуючи від приватних осіб винагороду,

не порушував службових обов’язків. Під впливом «Уложения о наказаниях уголовных

и исправительных» чернігівський губернатор, наприклад, у 1849 р. передав до суду

справи 150 осіб

Хоча Микола І дозволив начальникам установ «увольнять по своему усмотре-

нию и без просьбы», але разом із тим підвищив і їхню відповідальність за провини

чиновників. Заборонялося брати до установ чиновників, які перебували у родинних

стосунках з першими особами – генерал-губернаторами і губернаторами. Верховна

влада застерігала і від встановлення погрудь, портретів начальників тощо, зате в кож-

ній установі мало бути зображення герба Російської держави (запровадив Павло І).

Окремо виділялися покарання через нанесення службовцями матеріальної шкоди

державі, як і хабарництво, про незнищенність якого свідчать перенесення присвя-

чених йому статей і до редакції 1885 р. і 1903 р. Звільнення зі служби через суд не

дозволяло продовжувати її протягом трьох років. Повернення звільнених у такий спо-

сіб чиновників на службу міг дозволити лише міністр або управляючий відомством.

Перебування під судом як за посадові злочини, так і за службові недогляди фіксува-

лись у послужних списках, які укладалися для кожного чиновника і без якого його

не брали на службу. Державним службовцям заборонялося набувати майно, якщо він

займався його продажем від імені держави, а тому не мав права набувати підряди,

поставки, а особам перших трьох класів заборонялося брати участь у торговельних і

промислових товариствах, товариствах на паях, тим більше обіймати там посади.

Незважаючи на таке суворе законодавство, чиновники постійно його порушу-

вали, а тому Сенат, розглядаючи їхні справи, розрізняв їх на значну кількість кате-

горій, серед яких у першу чергу називалися неправосуддя, хабарництво, незаконне

користування державним майном, його крадіжка та розтрата, протизаконність під час

307

Розділ 8

укладення договорів на підряди та поставки, порушення при призначенні на посади,

«нестатутні» відносини з підлеглими, недотримання законів у громадських зборах,

нехтування службою, повільний розгляд справ, перевищення владних повноважень,

бездіяльність, слабкий нагляд за підлеглими, самовільне залишення місця служби,

розголошування таємних справ. Цей перелік відображає реальне становище в чинов-

ницькому світі, далекому від законодавчих вимог. Основні вимоги до чиновницького

складу повторювалися та вдосконалювалися нормативними актами 1892 р. Притяг-

нення до судової відповідальності чиновників від V до І класу здійснювали Касаційний

і Перший департаменти Сенату, а справи сановників перших трьох класів попередньо

розглядали Державна рада та імператор. Починаючи 1860-х років за карні злочини,

що їх скоїли чиновники різної категорії, розглядалась окружними судами (XІV-ІX клас)

і судовими палатами (VІІІ-V клас), вище п’ятого класу та членів Державної ради і Дер-

жавної Думи, міністрів, головноуправляючих, генерал-губернаторів і намісників – ка-

саційні департаменти Сенату та Верховний карний суд.

На виборних посадовців також поширювалися норми Статуту цивільного судо-

чинства й запроваджувалася така сама відповідальність, якщо йшлося про стягнення

підвищеного розміру податку, допуск до виборів тих членів, які не мали виборного

права, або за навмисне усунення тих, хто його мав, і т.ін. Разом із тим передбачалося,

що губернське начальство не мало права на власний розсуд звільняти вибраних по-

садовців, їх могли тимчасово відсторонити, а звільнити можна було лише за рішен-

ням суду (1842 р.). Згідно з положенням Комітету міністрів від 7 листопада 1850 р.,

яке, хоча й не увійшло до «Полного собрания законов Российской империи», однак

конфіденційно було доставлене кожному губернаторові, начальники могли звільняти

вибраних посадовців у разі, якщо ті виявили неблагонадійність або нездібність до

обіймання посади. Губернські у земських і міських справах присутствія контролювали

діяльність пореформених самоврядних органів і накладали на них стягнення

. Ви-

сновком 1911 р. Сенат установив відповідальність і депутатів Державної Думи, отже,

вони не мали депутатської недоторканності. Їхніми справами займалися Перший де-

партамент Державної ради або Верховний карний суд

В арсеналі верховної влади накопичувалися й інші управлінські механізми, які

застосовували для боротьби з корупцією, один з яких полягав у постійному перемі-

щенні посадовців. Катеринославський губернатор був упевнений, що постійне пере-

ведення городничих з одного місця служби до іншого, навіть у межах губернії, сприяє

дієвості їхньої служби, а полтавський – ефективним уважав зміну приставів

. Як і скла-

дання чиновникам інструкцій, коли вони ставали до виконання певного виду завдань.

К.С.Собещанський, чиновник з особливих доручень Господарського департаменту

міністерства внутрішніх справ, відряджений до Волинської губернії 1845 р. отримав

індивідуальну інструкцію, яка спрямовувала його діяльність на ревізію господарських

установ, складання детальних інвентарів міських доходів, аналіз міського управління,

надання пропозицій щодо поліпшення міського господарства

Надмірна участь чиновників у діяльності підприємницьких товариств змусила

верховну владу врегулювати цю зайнятість. Виданий Олександром ІІІ указ 1884 р. «О по-

рядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных

308

Розділ 8

товариществах и компаниях», позбавляв вищих посадовців (ІІІ-І класів)

права поєд-

нувати державну службу з підприємницькою діяльністю. Натомість чиновникам інших

класів, якщо вона й дозволялася, то за умови, що не завдаватиме шкоди державі. На

цю недовершеність законодавства звертав увагу професор права Київського універ-

ситету О.Кістяківський, зауважуючи, що на Правобережній Україні чиновники лобію-

вали інтереси польських землевласників та єврейських цукрозаводчиків, «продаючи

інтереси тієї держави, в якої перебували на службі»

Примусові покарання, хоч і вважалися дієвими, але не були єдиними, за допо-

могою яких держава формувала вимоги до бюрократичного апарату. Особливо мобі-

лізуючою ставала присяга, що набувала символічної функції, адже її текст пов’язував

невидимими нитками імператора і чиновників усієї Російської імперії. Микола І

уточнив вимоги до неї: жоден із чиновників не мав права виконувати свої посадові

обов’язки, не присягнувши на вірність службі, за винятком, щоправда, надзвичайних

ситуацій. Статут про цивільну службу вимагав, щоб присяга складалася один раз під

час першого вступу на неї згідно із загальноприйнятими правилами і формами. Вдруге

її міг складати чиновник у разі повернення на службу після відставки. Причому ті,

хто обіймав посади в суді, межові чиновники, а також ті, хто мали звання членів Дер-

жавної ради, чиновники Державної канцелярії, почесні опікуни установ імператриці

Марії присягали за особливими формами. Традиційно її спершу приймав місцевий

священик у присутності станового пристава, стряпчого. Священик мав бути одного

віросповідання з тим, хто присягався. Присяга складалася безпосередньо в установі,

де мав служити чиновник, який спершу проголошував її усно, а потім підписував над-

рукований присяжний листок. Згідно з судовими статутами 1864 р., кожний суддя,

який уперше обіймав суддівську посаду, складав присягу на публічному засіданні

всіх департаментів суду із заздалегідь приготовленими аналоєм, хрестом і Євангелієм.

Текст його присяги, як і присяги судового пристава, мав особливу форму.

Наскільки ефективною була присяга і чи не перетворювалася вона на фор-

мальну процедуру? На це запитання не можна дати однозначної відповіді. Кожна

особа по-різному залежно від часу, обставин, політичного настрою, моральних пе-

реконань розцінювала для себе значущість присяги. О.Кістяківський уважав, що він

не має морального права порушувати присягу і зобов’язаний служити «не только за

страх, но и за совесть». Запроваджуючи та використовуючи присягу, самодержавство

найбільше намагалося за її допомогою вплинути на збереження державної таємниці,

стимулювати відданість імператорові. У тексті присяги йшлося про відповідальність

посадової особи перед монархом, а не перед суспільством і виборцями.

Стимули державної служби. Досить високі вимоги до службової відпові-

дальності верховної влади супроводжувалися соціальним забезпеченням і захистом

управлінців, від дієздатності яких безпосередньо залежала внутрішня та зовнішня ста-

більність держави. Можливість набути з отриманням XІV класу (у 1856 р. – з ІX) звання

* До них належали: обер-прокурори Сенату, їхні заступники, міністри, директори, віце-

директори, начальники головних управлінь, губернатори, віце-губернатори, голови і члени

цивільних судів, – усього до 100 осіб.

309

Розділ 8

особистого дворянина, а з VІІІ (з 1856 р. – V, згодом – з ІV) – спадкового дозволяла

користуватися привілеями дворянського стану, що було найсуттєвішим стимулом до

державної служби. Мала вірогідність досягнути цих привілеїв особам недворянсько-

го походження змусила верховну владу запровадити звання «особистого почесного

громадянина», згодом – «спадкового почесного громадянина», аби не відштовхнути

від служби здібних службовців.

Важливою спонукальною до державної служби були чин і посада, система

отримання яких не змінювалася протягом століть й була узаконена «Положением о

порядке производства в чины по гражданской службе» 1834 р. Спираючись на євро-

пейські зразки, Петро І уводив одночасно датську і німецьку системи чинів і класів,

в якій перевага віддавалась чину, а не посаді. Ця невідповідність, адже можна було

мати чин без посади, з часом породила для держави певну складність, яку намагалися

подолати впровадженням термінів вислуги. З 1767 р. цей термін становив сім років,

з 1790 р. – три роки, після чого чиновник міг претендувати на наступний чин, якщо

йшлося про чиновників XІV-ІX класів. Їм для одержання звання спадкового дворянина

доводилося служити 15 років. Чин став своєрідним мірилом суспільної значущості

державного службовця, і його він намагався вислужити в будь-якому разі.

Крім можливості набути дворянське звання, чиновник починаючи від доби

Петра І отримував грошове жалування і звільнявся від сплати прямих податків. За

часів Катерини ІІ державна платня запроваджувалась і для канцелярських службовців.

Розміри посадових окладів були неоднаковими: найвище отримували чини перших

чотирьох класів, чиновники XІV-ІX класів – значно менші, настільки, що не забез-

печувався їхній прожитковий рівень, особливо тоді, коли 1815 р. було заборонено

сумісництво. На розмір жалування впливав також поділ губерній на дві категорії. До

другої 1775 р. було віднесено шість губерній, решта 42 – до першої, і жалування чи-

новників у них було вищим, ніж у першій

. Неодноразові підвищення розмірів річного

прожиткового мінімуму лише частково знімали проблему забезпечення пристойного

життєвого рівня.

Потреба урізноманітнити стимули актуалізувалася за часів Катерини ІІ, бо, за-

проваджуючи «Манифест о вольности дворянства» Петра ІІІ 1762 р., згідно з яким

дворянство могло й не служити, вона призначила пенсію для статських службовців,

розміри якої були поставлені в залежність від вислуги, рангу та наявності у власності

кріпосних селян

За Петра І починає впроваджуватися моральна система заохочень, яка найпер-

ше спиралася на нагородження орденами. Вона постійно вдосконалювалася запро-

вадженням нових орденів

і відзнак, зокрема таких, як «За отличие», «Беспорочная

служба», котрі враховувалися при отриманні чинів і посад. Відзнака «За отличие»

скорочувала термін служби для здобуття чергового чину чиновникам від XІV до V

класу до двох років. Губернське чиновництво представляв до нагород губернатор,

який керувався вказівками щодо їхньої кількості, послідовності та значення для ско-

* Кожен імператор намагався запровадити новий орден, який певною мірою символізував

його царювання. Катерина ІІ, наприклад, 1782 р. ввела орден Володимира для чинів цивіль-

ної і військової служби. Микола І 1831 р. для першої відзнаки чиновницької служби – орден

Св. Станіслава, запозичений у поляків.

310

Розділ 8

рочення термінів отримання чину. За тридцять років служби присвоювався орден

Св. Володимира 4-го ступеня, за менший термін – орден Св. Анни 3-го ступеня.

Матеріальне стабільне забезпечення чиновництва було одним із засобів утвер-

дження російської присутності в набутих територіях, що яскраво виявилося в Правобе-

режній Україні, куди після другого польського повстання 1863 р. влада цілеспрямовано

переміщала великоросійське чиновництво. Оголошені пільги не сприяли зростанню

його чисельності, й додатковими заходами для приваблення їх службою в Південно-

Західному краї стали виплати прогонних, підйомних, добових, збереження пенсій. Чи-

новникам відомства міністерства внутрішніх справ призначалося з 1864 р. 50% над-

бавки до жалування. Таку щедрість нескладно пояснити, адже фінансування надходило

не з державної казни, а зі зборів, які держава наклала на польських поміщиків.

На тлі імперських прожектів чиновництво використовувало ситуацію з матері-

альним стимулюванням служби у власних інтересах. У ході запровадження значніших

пільг у Царстві Польському більшість із них одразу переїздила до Польщі. Місцева

вища адміністрація змушена була просити верховну владу поширити хоча б части-

ну тих привілеїв, що їх мали чиновники в Царстві Польському, на чиновників Пра-

вобережної України. «Положение об особых преимуществах гражданской службы»

1886 р. узаконило систему стимулів для чиновників у західному регіоні імперії. Суттє-

во переглядалися принципи їхнього комплектування та матеріального забезпечення,

внаслідок чого для чиновників із внутрішніх російських губерній запроваджувалися

різноманітні й досить суттєві пільги. На державну службу могли вступати особи, які

в інших губерніях не мали на неї права (іноземці, купці, особисті почесні громадяни,

міщани, вихідці з податних станів) і ті, хто не мав табельного чину до VІІІ класу.

Конфігурація державної служби. Верховна влада, формуючи і контролюючи

чиновницький апарат, не випускала з уваги його соціально-етнічний склад, керуючись

певними міркуваннями. Петро І прагнув мати дворянське чиновництво, аби воно за

право володіти землею і селянами відбувало державну службу. Внаслідок дії закону

про одноуспадкування зросла кількість безземельних і «безселянських» чиновників,

що загострило суперечності між господарськими інтересами поміщика та державною

службою. Однак настанова верховної влади на обов’язкову службу дворян не витри-

мала випробування часом. Потребуючи здібних управлінців, вона сприяла тому, щоб

на цивільну службу йшли особи всіх звань, крім кріпосних і тяглих. Звідси стеження,

щоб до чиновницького корпусу чи канцелярських службовців не потрапляли вихід-

ці з непривілейованих станів, аби не зменшити кількості платників податків. Через

брак освічених людей Петро І змушений був брати до державної служби представ-

ників духовенства, які володіли пером і могли працювати з документами. Табель про

ранги обновив склад чиновників за рахунок вихідців із непривілейованих станів і

сприяв приходові на службу дрібномаєтного дворянства. Якщо говорити про місцеве

управління, то сюди залучалися офіцери, які через покалічення не могли служити у

війську. Імперія потребувала їхнього досвіду дисциплінованого виконання розпоря-

джень верховної влади.

З набуттям чинності «Манифеста о вольностях» 1762 р. від військової служби

почали найперше відмовлятися середні та великі землевласники. Причому вони змі-