Кульчицький С.В. (кер.авт.кол.) Історія державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

281

Розділ 8

ержавна служба в українських губерніях Ро-

сійської імперії розвивалася під спрямуван-

ням верховної влади, яка, зламуючи попере-

дні державні утворення на приєднаних територіях, змушувала

місцеву еліту визнавати владу російського монарха. Розбудову

імперії супроводжували трансформаційні зміни, основний зміст

яких полягав у створенні «регулярної» держави, яка б свої вза-

ємовідносини з суспільством будувала на основі закону, а також

у політико-правовому структуруванні станів. У цей час Західна

Європа вже почала впроваджувати принципи громадянського

суспільства, базованого на безстанових спільнотах. Як і всякий

інший, російський абсолютизм для виконання своїх грандіозних

планів потребував розгалуженої, численної і гнучкої бюрократії,

здатної зміцнювати його владу через контроль території, насе-

лення та природних ресурсів. Ця бюрократія мала виконувати

триєдине завдання: збір податків, виконання рекрутської повин-

ності, здійснення правосуддя. Виокремившись у самостійний рід

занять, служба імператорові перебувала у тісній єдності із систе-

мою органів державної влади, структурні основи якої з викорис-

танням досвіду західноєвропейського камералізму були закладені

Петром І.

Вищі органи влади і управління. Зміцнення петровської

монархії супроводжувалося створенням Сенату, Синоду та галу-

зевих колегій, взірцем для яких слугували європейські форми

бюрократичної системи, що демонстрували позитивні наслідки.

Російський Сенат не мав щонайменшої схожості на установи з

такою ж назвою у Швеції і Речі Посполитій, він засновувався для

виконання розпоряджень Петра І на час його відсутності й не на-

ділявся парламентськими функціями. На противагу Боярській ду-

мі Сенат став бюрократичним органом із призначуваними чинов-

никами, діловодним апаратом і підвідомчими йому установами.

Протягом 200 років його роль, місце і компетенції неодноразово

змінювалися. З надзвичайної установи Сенат перетворився на ви-

щий державний орган для законодавчих і управлінських справ.

За Катерини ІІ його політичне значення спершу зросло, оскіль-

ки та потребувала підтримки офіційних інституцій. Однак через

282

Розділ 8

побоювання олігархічних тенденцій обмежити владу імператриця позбавила Сенат

законодавчої діяльності. Він перестав бути органом загального керівництва всією

політикою держави, а ставав вищою контрольною і судово-наглядовою інстанцією,

покликаною стежити за дотриманням законності.

У 1802–1803 рр. були спроби реформувати Сенат, надавши йому законо-

давчі функції. Після напружених дебатів Негласний комітет схвалив проект графа

П.В.Завадовського, вихідця з української козацької старшини, що набула прав ро-

сійського дворянства, але Олександр І не допустив утілення цього проекту, бо він

зменшував владу монарха. Законодавчі функції Сенату передавалися Державній раді,

адміністративні – міністерствам і Комітету міністрів. Сенат набув статусу інституції

адміністративної юстиції, прокуратури і суду для розгляду адміністративно-судових

справ, нагляду за державним апаратом через губернських і повітових прокурорів, а

також охорони і підтвердження станових прав. Створивши нові органи управління,

верховна влада відвела Сенату другорядну роль вищого органу суду і нагляду, що

було закономірним в самодержавній країні, де перевага віддавалась адміністративній

владі перед судовою.

Українські губернії підпорядковувалися окремому департаментові Сенату. Зо-

крема, перше відділення Третього апеляційного департаменту з’ясовувало цивільні

справи, що надходили з Київської, Подільської та Волинської губерній до 1840 р. Друге

відділення в 1840–1847 рр. розглядало, крім правобережних, ще й справи з лівобе-

режних губерній. У спеціально створеному 1763 р. Четвертому департаменті Сенату

з’ясовувалися карні апеляційні справи, що надходили на ревізію з українських ліво-

бережних і правобережних губерній. Згідно з указом Олександра І від 27 січня 1805 р.,

відбувся перерозподіл справ, цього разу у П’ятому департаменті зосереджувалися

карні справи з українських губерній одночасно з великоросійськими. Шостий карний

департамент розглядав справи з 27 губерній, до числа яких віднесено й українські:

Катеринославську, Таврійську, Херсонську і Слобідсько-Українську

Наступна сенатська реорганізація 1809 р. знову врахувала особливе становище

українських губерній, бо поділила Третій департамент Сенату на два відділення, пер-

ший з яких опрацьовував «тяжебні» справи західних губерній, Білостоцької області й

одночасно Римсько-католицької колегії. Інше його відділення зосереджувалося над

з’ясуванням справ лівобережних українських губерній. Судівництво губерній з осо-

бливими правами, як пояснював Олександру І міністр юстиції П.В.Лопухін, відрізня-

ється судовим порядком, обрядом (процесом), великою кількістю справ, заплутаністю,

різнорідністю, що вимагало до себе особливої уваги, а також спеціально обізнаних

чиновників для розв’язання судових справ, що надходили саме з цих губерній

Судова реформа 1864 р. сприяла збереженню Сенату як вищого органу суду і

нагляду. Через те, що вищими апеляційними інстанціями ставали судові палати і пові-

тові з’їзди мирових судів, його апеляційна діяльність поступово відпала, він розглядав

лише ті справи, що надходили для ревізії з протестами губернських прокурорів і

губернаторів, а також справи судових установ тих губерній, на які не поширювалися

судові статути. В роки Першої російської революції (1905–1907 рр.) його діяльність

стала активнішою у зв’язку з порушеннями, що були допущені під час виборів до

Державної Думи 1906 р. Сприяла його активізації й аграрна реформа П.А.Столипіна,

283

Розділ 8

бо Сенат став вищим апеляційним органом у земельних справах і справах унаслідок

недотримання губернаторами законодавства щодо діяльності земських і міських ор-

ганів.

Святійший Синод був створений Петром І 1721 р. замість ліквідованих патрі-

аршества та помісних соборів. Він став державним колегіальним органом та підпо-

рядкував імператорові справи Російської православної церкви. У наступні періоди

вищі органи влади, хоча й набували нових форм, але продовжували функціонувати як

законодорадчі, а не станово-представницькі інституції при імператорах, як у станових

європейських монархіях.

Олександр І під враженням деспотії Павла І та під впливом спілкування з вихо-

вателем Ф.Лагарпом почав сумніватися у правомірності необмеженого самодержав-

ства, однак із конституційних проектів М.Сперанського запровадив лише Державну

раду. Микола І вдосконалив порівняно з Петром І концепцію поліцейської держави з

чітко визначеними функціями посадовців і напрямами діяльності установ усіх рівнів.

Тому набула значення вищої державної інституції Власна його імператорської велич-

ності канцелярія, через яку з імператором спілкувалися вищі державні посадовці.

Однак і в цей час роль Державної ради зростала як через збільшення законодавчих

актів, так і через перебування у її складі членів імператорської фамілії. За Олексан-

дра ІІ Державною радою були розглянуті законопроекти Великих реформ, а у наступні

десятиліття її новостворений департамент промисловості, науки і торгівлі схвалив

закони про діяльність банків, акціонерних товариств, компаній. Цей вищий орган

було модернізовано 1906 р., внаслідок чого половина його складу формувалася на

виборчому принципі, а сам він став законодавчою палатою Державної Думи.

Потреба представницького органу, оголошена у проекті Сперанського 1810 р.,

повторилася в урядових пропозиціях П.Валуєва 1863 р. і великого князя Костянтина

Миколайовича 1880 р., однак утілилась у життя лише через соціальні потрясіння,

коли скликаній 1905 р. Державній Думі Микола ІІ надав законодавчі права. Із запро-

вадженням «Основних державних законів» 1906 р. імператор позбавлявся абсолютної

влади, зокрема, законодавчої та безконтрольного розпорядження державним бю-

джетом, залишав за собою вищу зовнішньополітичну, військову і судову владу, проте

продовжував одноособово призначати та звільняти вищих посадовців (ІV-І класів, в

тому числі й голову Ради міністрів). У результаті цього російське самодержавство

еволюціонувало у бік конституційної монархії, шукаючи соціальної підтримки серед

політичних партій та широкої громадськості.

У 1802 р. виникла міністерська система у складі восьми міністерств

. За про-

ектами членів Негласного комітету М.Новосильцева та А.Чарторийського, які ско-

ристалися вже французьким взірцем, колегіальний принцип керівництва змінився

на одноосібний з особистою відповідальністю міністра перед верховною владою,

з можливістю визначати шляхи розвитку відомства, для чого міністр наділявся за-

конодавчою ініціативою. Кожне міністерство мало типову структуру й уніфіковану

систему діловодства. За Миколи І було засновано міністерство імператорського дво-

* Військово-сухопутне, морське, іноземних справ, юстиції, внутрішніх справ, фінансів, комерції

та народної освіти.

284

Розділ 8

ру (1826 р.), у складі якого перебували уділи, театральна дирекція, управління імпе-

раторським кабінетом, і міністерство державних маєтностей (1837 р.). Створенням

цих міністерств завершився процес розмежування власності імператорського двору

і державної власності. Комітет міністрів (1802 р.) став центральним координаційним

органом, що забезпечував єдність діяльності міністерств до Великих реформ. Меха-

нізм центрального управління доповнювався створенням нових департаментів і кан-

целярій у вищих органах влади й управління. Вищі комітети та комісії засновувалися

з кожного важливого державного питання, найголовніші з яких – Західних губерній,

Сибірський, Кавказький, комісія прохань. Частина з них перебувала у безпосередньо-

му віданні імператора.

Завершення промислової революції 1880–1890 рр., активне залізничне будів-

ництво, розвиток сільського господарства сприяло заснуванню кількох нових мініс-

терств (шляхів, торгівлі і промисловості, землеробства). Це поліпшило міністерську

структуру галузевого управління.

Курс на зміну всього спектра державного життя у зв’язку з підготовкою Ве-

ликих реформ спонукав створення Ради міністрів (1857 р.) – прообразу уряду, який

очолював імператор. Припинення її діяльності 1882 р. реанімувало Комітет міністрів.

Однак під тиском соціальних конфліктів верховна влада, прагнучи результативного

керівництва, відновила Раду міністрів. На відміну від західноєвропейської практики

і цього разу вона не стала повноцінним урядом, оскільки голова та члени Ради міні-

стрів звітувалися перед імператором, а не перед Державною Думою. Тож Російська

імперія до маніфесту 17 жовтня 1905 р. являла собою необмежену монархію, в якій

імператор зосереджував законодавчу, виконавчу й судову гілки влади, а також вій-

ськову, фінансову та релігійну. Лише двох вимог мав дотримуватися монарх: сповід-

увати православ’я та запроваджених Павлом І законів про успадкування престолу.

Згідно з ними, імператорська родина набула статусу найголовнішої владної інституції,

яка центрувала всю державну владу.

Система місцевих органів влади. Місцева влада також формувалася трива-

лий час, вдосконалюючи адміністративно-територіальний поділ, згідно з яким роз-

міщалися установи як регіонального (надгубернського), так і губернсько-повітового

рівня. Катерина ІІ завершила розпочату Петром І реформу місцевого управління, суть

якої полягала у створенні впродовж 1775–1796 рр. намісництв-губерній (50), з яких

на українських землях функціонували Харківська, Київська, Чернігівська і Новгород-

Сіверська (створені з колишньої Малоросійської), Катеринославська (створена з ко-

лишньої Азовської і Новоросійської), Таврійська, Вознесенська, Брацлавська, Поділь-

ська, Волинська губернії

Усі інші владні інституції, що їх створювала Катерина ІІ на місцях, функціонували

як станові на виборному принципі, і тому далеко не всі з урядовців користувалися

правом державної служби. Поділ суспільства на стани здійснювався за територіаль-

ною ознакою, зокрема, дворяни об’єднувалися на губернському та повітовому рівнях,

міщани – обмежувалися територією міста, а державні селяни – сільського поселення.

Дворянський стан створював свою корпорацію, органами якої були губернське і по-

вітове зібрання, депутатське зібрання, губернські і повітові предводителі, дворянські

285

Розділ 8

опіки. При цьому повітові зібрання не підпорядковувалися губернському, й обрані

губернські та повітові предводителі дворянства ставали одночасно носіями станової

і державної влади. А тому повітовий предводитель схвалювався на посаді губернато-

ром, губернський – імператором. Микола І зобов’язав ці інституції займатися найвід-

повідальнішими справами – рекрутським набором і продовольчим забезпеченням.

Дворянські зібрання формували місцеву влади шляхом виборів за запропонованим

верховною владою сценарієм, обираючи начальника повіту – земського справника –

на шість років та засідателів земського суду на три роки.

Управління містами також організовувалося за принципом територіально-

станового представництва (за винятком іноземців, які обирали за національним) і

виборності: міщани поділялися на категорії, кожна з яких діставала можливість через

вибори обстоювати свої інтереси у думі, магістраті чи ратуші

. Загальна міська дума

як розпорядчий орган обиралася щотрироки на загальних міських виборах. Однак

виборче право отримувала вражаюче незначна кількість міських жителів. У Катери-

нославі 1787 р. з 2194 мешканців участь у виборах взяли лише 38 осіб

Державні селяни одержали від верховної влади такі органи, як сход, правління,

суд, і посадових осіб – сільський старшина, волосний голова, засідателі волосного

правління і добросовісні для з’ясування судових справ. Схвалені на посадах, вони

присягали, і їхня служба, хоча й не прирівнювалася до державної, зате давала змогу

отримувати штатне жалування, право на мундир і головне – не відбувати рекрутчини.

Організація державних селян стала взірцем для інших сільських прошарків – коза-

ків, магістратських селян, селян-однодворців, євреїв-землеробів, селян-татар та ін.,

для яких створювалися власні органи управління, що базувалися на елементах само-

врядування. Тож формування станів з корпоративними інституціями на самоврядних

принципах створювало враження активної їх участі у місцевому управлінні

Становлення органів місцевої влади, що запроваджувала Катерина ІІ, продовжу-

валося протягом 10 років, а на набутих імперією територіях – до кінця її царювання

(1796 р.). Практично одночасно нові установи поширювалась і на Гетьманщину, і на

Слобідську Україну (яка ще за Петра І через прикордонне становище набула значення

військово-економічного плацдарму та підпорядковувалась Військовій колегії

), і на

тільки-но включені до складу імперії Правобережну та Південну Україну разом із Кри-

мом, де також запроваджувалася більш-менш струнка мережа державних установ.

Намісницька система організації місцевої влади була змінена 1796 р. Пав-

лом І на губернаторську. Однак на початку ХІХ ст. верховна влада повернулася до

генерал-губернаторської форми управління українськими територіями, хоча ця ін-

ституція з надзвичайною владою генерал-губернаторів у внутрішніх російських гу-

берніях ставилася під сумнів, а в 1830-х роках від неї зовсім відмовилися. 1802 р.

Олександр І заснував Малоросійське генерал-губернаторство у складі Чернігівської

та Полтавської губернії (з 1836 р. – і Харківської), із завданням завершити інтеграцію

Малоросії до складу імперії. З іншого боку, таким виокремленням Малоросії ско-

ристалась українська петербурзька еліта, яка впливала на призначення на посади

генерал-губернаторів, сановників з управлінською культурою, що були пов’язані з

нею родинними зв’язками. Їхні адміністративні здібності спрямовувалися на мобілі-

зацію діяльності російських державних установ, впорядкування станового статусу

286

Розділ 8

малоросійських козаків, на збереження власного землеволодіння. Тож лише після

ліквідації 1856 р. генерал-губернаторської форми управління Малоросія позбавля-

лася останньої специфічної інституції і її адміністративна система практично нічим

не відрізнялися від внутрішніх російських територій. Кожну з українських губерній

очолював губернатор, призначуваний імператором, що представляв державні інтер-

еси. Внаслідок поділу влади окремо функціонували губернські казенні палати, що за-

безпечували фіскальні інтереси держави, прикази громадської опіки, що перебирали

на себе соціальні потреби та судові установи, котрі перебували під значним впливом

дворянських представників.

Правобережна Україна ввійшла до складу Російської імперії внаслідок поділу

Речі Посполитої 1795 р. Факт ліквідації Речі Посполитої й існування подібного до ро-

сійського ладу з пануючою кріпосницькою системою, дозволив імперії скоротити для

неї перехідний період. Прикордонне положення краю, а також спротив приєднанню,

який чинила місцева знать, зумовило запровадження військово-адміністративного

управління. Генерал-губернатори закріплювали російську присутність у краї, розбу-

довували прикордонну лінію, відповідні фронтиру установи, такі як прикордонний

комісаріат, митний департамент. Хоча Павло І й суттєво втрутився в катерининську

схему, відновлюючи в західних губерніях традиційні для краю судові установи, однак

зміцнював в той же час владу військового губернатора

Перше і друге польські повстання стали викликом імперії, що змусило вдо-

сконалити імперські механізми опанування цим краєм. Річ Посполита на відміну від

Росії була станово-представницькою монархією, з власним органом – Сеймом, за до-

помогою якого шляхта оберігала приватну власність на землю та забезпечувала че-

рез власне представництво свої права й інтереси. Різниця у самоврядних традиціях

правобережної шляхти та міщан з магдебурзьким правом й російського абсолютизму

і як наслідок – вимушена відмова від співпраці з елітою, змусила верховну владу ви-

окремити правобережний регіон й заснувати тут 1832 р. генерал-губернаторство у

складі Київської, Подільської і Волинської губерній. Це до 1914 р. виводило край за

правове поле Російської імперії, де динаміка й розмах інтеграційний процесів спря-

мовувалися за сценарієм, який пропонував центру генерал-губернатор.

Характер включення Північного Причорномор’я та Криму, як і геополітична

ситуація, що склалася внаслідок перемоги Росії над Туреччиною 1774 р., вплинули

на ліквідацію двох державних утворень: Кримського ханства і Запорозької Січі. Не-

зважаючи на те, що ханство тривалий час перебувало у васальній залежності від

османського султана, воно мало власний державний апарат, армію, чеканило мо-

нету. Проте Катерина ІІ вирішила не миритися так довго з самостійністю хана Ґерея,

як з Гетьманською державою, і вже 1783 р. оголосила про приєднання Кримського

ханства до Росії. Запорозька Січ ще зберігала певний час автономний статус щодо

Гетьманщини і Російської імперії. Запорожці також мали власну систему управління з

виборними кошовим отаманом, суддею, писарем, осавулом, які зосереджували в своїх

руках військову, адміністративну і судову владу. Верховна влада з середини XVІІІ ст.

почала підміняти на Січі виборний принцип на призначуваний, а зміну кордону, за

Кючук-Кайнарджийським мирним договором, використала для її ліквідації, через те,

що козаки, вважаючи себе державою в державі з виокремленою територією, вимагали

287

Розділ 8

надати їм землі, придбані Росією внаслідок війни з Портою

. Катерина ІІ, навпаки, вва-

жала, що з набуттям Криму імперія більше не потребує Запорозького війська, захисні

функції якого себе вичерпали. Тому на його території запроваджувалося російське

адміністративне управління.

Для забезпечення трансформації татарського суспільства Кримському ханству

було надано статус Таврійської губернії й створено російські державні установи,

згідно з «Учреждениями для управления Российской империи». Центром Таврійської

губернії стала Акмечеть. Таврійське губернське правління (1783–1797) здійснювало

повноваження місцевого уряду й забезпечувало військово-стратегічні й господарські

заходи. Очолив його начальник російських військ у Криму Й.А.Ігельстром, а членами

стали представники татарської знаті. Таврійське магометанське духовне правління

було створене в Сімферополі 1788 р. Воно розпочало з 1794 р. узаконення земельних

володінь духовенства. Посади духовних осіб схвалював губернатор, а муфтій і кадіас-

кер (верховний суддя) призначались імператором за поданням міністра внутрішніх

справ. Вони, як і кадії, імами, хатіпи, мюдерріси, муедзини і ходжі, ставали частиною

бюрократичного апарату Російської імперії. 1832 р. духовне правління було підпо-

рядковане міністерству внутрішніх справ, а 1857 р. укладено «Устав иностранных ве-

роисповеданий», згідно з яким здійснювалось управління мусульманами й західних

губерній

Для прискореного налагодження дієздатного пограниччя, зокрема для участі

імперії у міжнародній торгівлі на Півдні, вводилася нетрадиційна установа-посада –

градоначальника. Повноваження його прирівнювалися до губернаторських, але об-

межувалися містом та його околицями. Для ефективного військово-морського та ка-

рантинного захисту градоначальники поєднували в одній особі військову і цивільну

владу, були начальниками портів, командирами військових гарнізонів, коменданта-

ми. Для них контроль за надходженням податків і забезпеченням рекрутами не були

основним завданням, як для губернаторів внутрішньої Росії. Геополітичний чинник

як і строката соціальна структура населення Півдня України вплинули на заснування

Новоросійського і Бессарабського генерал-губернаторства (1822–1874), яке забез-

печувало гнучку інтеграцію краю у складі імперії.

Збільшення соціально-господарських потреб спонукало проведення реформ

місцевого управління 1860–1870-х рр., унаслідок яких значні повноваження дістали

земські та громадські (міські) органи місцевої влади. Адже земства успадкували по-

вністю або частково справи казенної палати, приказу громадської опіки, будівельної,

народного продовольства, шляхової комісій, особливого присутствія по земським

повинностям. Міські думи повністю перебирали на себе піклування про міське ко-

мунальне господарство. Аби відшукати для них ефективні моделі вивчався європей-

ський досвід і найбільше було зауважено німецьку систему, бо та базувалася на ста-

новій організації суспільства. Тож місцеві органи функціонували як на традиційних,

так і на нових для імперії принципах: виборності, поділу розпорядчих і виконавчих

* Катерина ІІ в указі від 3 серпня 1775 р. про ліквідацію Запорозької Січі різко засудила праг-

нення Січі володіти не лише завойованими землями, а й землями Новоросії, які козаки

вважали «им издревле принадлежащими».

288

Розділ 8

повноважень і самоврядуванні. Чітка регламентація стосунків з адміністрацією, як і

можливість заперечувати ухвали губернаторів, звертаючись до Сенату, який підтри-

мував земців, створювали ситуацію здорової конкуренції та законності

. Це також

відігравало позитивну роль у діяльності нових органів місцевої влади. Колективне об-

говорення питань поліпшення сфери соціальних послуг і прийняття ухвал на земських

зібраннях і міських думах дозволяє зараховувати їх до ефективного управлінського

засобу під час формування місцевої влади. За земськими та громадськими виборними

органами закріпилася також назва «самоврядні інституції», найперше через виборний

принцип формування їхнього кадрового складу. Земське положення 1864 р. надало

органам місцевого управління більше прав і самостійності, якщо порівнювати його з

прусським і французьким законодавством.

На Правобережній Україні, як і в інших західних губерніях, спостерігаємо значні

відмінності в їх запровадженні. Міське положення від 15 червня 1870 р. вводилося

лише у Києві й тільки за законом від 29 квітня 1875 р. Воно поширювалося кожного

разу з окремого дозволу міністерства внутрішніх справ у інших містах Правобережжя,

спершу Київської, а вже потім – Подільської і Волинської губерній. А Земське поло-

ження 1864 р. на Правобережжі набуло чинності лише з 1911 р.

Верховна влада на набутих українських територіях запроваджувала як тради-

ційну, так і нетрадиційну структуру державного управління. При цьому поєднувалися

два принципи – призначуваний для адміністративної влади та виборний для судової

і виконавчої, чим досягалась єдність місцевого і центрального управління.

Творення імперської бюрократії. Вводячи до складу Російської імперії укра-

їнські землі, верховна влада з’ясувала ще одне надзвичайно важливе завдання – які

форми співпраці нав’язати місцевій еліті, щоб мати надійного партнера для управ-

ління набутими регіонами. Якщо в російських губерніях таким стало дворянство, то

місцеву знать бажано було кооптувати до цього стану з наданням їй подібних прав

з такою ж корпоративною організацією. І тільки коли відбудеться ототожнення укра-

їнської еліти з російським дворянством, сформувати з неї бюрократичний апарат.

Оскільки еліти завойованих народів демонстрували неоднакову модель поведінки

щодо російського монарха, то до кожної з них верховна влада намагалася підібрати

свій підхід, спрямований, проте, на усування її від політичного лідерства в місцевому

врядуванні. Рівень лояльності знаті визначав міру поширення на неї «Жалуваної гра-

моти дворянству», яка й відігравала роль своєрідного мобілізаційного «пряника».

Після ліквідації гетьманського правління (1764 р.) в Україні верховна влада не

довго переймалася пошуком шляхів формування нової бюрократії, податливість якої

забезпечила б політичну централізацію імперії. Вона скористалася служилим станом

в Гетьманській державі

, що остаточно сформувався за часів Івана Мазепи, діставши

назву «значного військового товариства». Кожен із військових товаришів вносився

до реєстру і так долучався до виконання державних обов’язків. Коли ж він здобував

військову або адміністративну посаду, то вибував із реєстру. Ця верства, на яку спи-

рався гетьман, з часом структурувалась у трирівневий зріз, до найвпливовішого з яких

належали бунчукові товариші, котрі підпорядковувалися гетьманові. На середньо-

му – військові товариші, які підпорядковувалися Генеральній військовій канцелярії,

289

Розділ 8

з них формувався корпус сотників. А найчисленніший третій зріз становили значкові

товариші, які перебували у колі владних повноважень полковника й обіймали посади

нижчої полкової старшини та канцеляристів. Петербург скористався загостренням

внутрішньостанових і міжстанових суперечностей у середовищі козацької старшини,

яка намагалася зміцнити власницькі права та закріпити за собою земельні багатства,

використовуючи інститут самодержавства як верховного арбітра. Хоча вона мала на-

багато більше прав у власній державі, ніж російське дворянство – в своїй

У матеріалах Законодавчої комісії 1767 р., яку Катерина ІІ скликала, ще не ма-

ючи достатніх владних повноважень і намагаючись за її сприянням консолідувати

стани, нею було зауважено позицію члена Академії наук, вихідця з ніжинських греків

М.Мотоніса, який як депутат від Гадяцького, Миргородського та Полтавського полків

на двадцять п’ятому засіданні висловився за набуття дворянства шляхом особистих

заслуг на військовій або статській службі, а не через походження

. Вміло маневруючи

між різними угрупованнями старшини, верховна влада використала інститут держав-

ної служби для інтеграції української еліти до управлінського механізму Російської

імперії, в тому числі і до вищих органів влади (варто назвати лише карколомну кар’єру

канцлера О.Безбородька або статс-секретаря Д.Трощинського), і до місцевого управ-

ління. Формуючи кадровий склад Київського, Чернігівського і Новгород-Сіверського

намісництв (1781 р.), генерал-губернатор П.Румянцев сприяв переходові більшості вій-

ськових чинів на цивільну службу, а також чітко визначив критерії нобілітації строкатої

та численнішої від російської місцевої старшинсько-козацької знаті до дворянського

привілейованого стану, незважаючи на спротив інших соціальних груп, найбільше

козацтва та селянства. Румянцевим було внесено, а Катериною ІІ схвалено пропозицію

про призначення чиновникам замість земельних наділів сталого жалування. Йому ж

як верховному головнокомандувачу було надано право присвоювати звання корнета,

що надавало шляхетські привілеї українським землевласникам

Малоконфліктність у відносинах російської влади і місцевої еліти під час

включення Малоросії до складу Росії пояснюється тим, що козацька старшина прак-

тично повністю була кооптована до російського дворянства. Станове унормування

дістало й козацтво у вигляді складеного малоросійським військовим губернатором

М.Г.Рєпніним статуту про управління малоросійськими козаками

. Він найбільше по-

сприяв завершальному інтегруванню української шляхти до російського дворянства,

розпочавши суперечку з центральними органами, щоб ті забезпечили повноцінне

її переведення. А обстоювання певних станових привілеїв за козацтвом викликало

непорозуміння у відносинах Рєпніна з Миколою І. Однак спроба використати козаків

проти Листопадового польського повстання 1830 р. поновили авторитет малоросій-

ського військового губернатора у верховної влади, хоча й не гарантували звільнення

з посади. Період його врядування (1816–1834 рр.) виявився найсприятливішим, щоб

місцева еліта почала сприймати російську владу практично як власну та використо-

вувати державні інституції за їхнім призначенням. Імперія перебирала на себе най-

важливіші управлінські функції, такі як захист кордонів, врегулювання відносин між

станами, а також допомогу у разі надзвичайних ситуацій. Інші питання – збір податків,

постачання рекрутів – з’ясовували місцеві установи, в яких служили також виборні

представники місцевого дворянства, купецтва, міщанства.

290

Розділ 8

На еліту Правобережної України також було поширено в повному обсязі «Жа-

лувану грамоту дворянству», чим шляхта негайно скористалася. Генерал-губернатор

краю М.Кречетніков одержав від Катерини ІІ право попервах практично самостійно

формувати кадровий склад російських державних установ

. На відміну від інших у за-

хідних губерніях не вистачало чиновників за призначенням і багато посад потребува-

ли прокурорів, губернських землемірів, повітових скарбників, стряпчих, городничих.

Однак шляхта не поспішала переходити на службу російському государю. А тому після

першого польського повстання 1830 р. верховна влада розпочала довготривалий

процес перевірок на належність до дворянства, щоб відсіяти ту його частину, яка

не відповідала дворянським «нормам» з переведенням її до непривілейованих ста-

нів. Ця політика вилилась у так звану деполонізацію, внаслідок чого влада відмовила

польському дворянству в участі у місцевому управлінні й почала формувати апарат з

російських чиновників. Поляки, не знаходячи належного застосування на державній

службі, зосередили свої зусилля на підприємницькій діяльності

Що ж до Кримського ханства, то там фактично хан поділяв владу з шістьма

аристократичними родинами, які володіли всіма землями. Привілейований стан мали

мурзи і духовенство. Петербурзькі урядовці запропонували схему переходу татар-

ської знаті у дворянство, за якою лише старший син бея міг користуватися привіле-

ями. А мурзам дозволено доводити своє шляхетське походження за умови володіння

землею і селянами, однак кріпаками у них могли бути лише мусульмани. Цим правом

скористалися 334 татарські родини.

Під час подорожі на Південь Катерина ІІ зустрілась у Кременчуці з делегацією

татарської знаті, ескорт якої супроводжував її до Бахчисарая. На бенкет як рівні були

запрошені австрійський імператор і муфтій

. Тож визнання аристократичних родин з

наданням мурзам права переведення до російського дворянства формувало лояль-

них підданих. Створюючи місцеві установи, російська влада платила татарам такого

ж розміру жалування, як і російським чиновникам. Залучаючи татар на державну

службу, імперія дістала бажану стабільність на колись неспокійному Півдні. Ця прак-

тика після короткотривалої перерви при Павлі І, який 1798 р. заборонив Сенатові

надавати мурзам дворянство, була поновлена Олександром І. Він продовжив політику

Катерини ІІ, багатозначно висловившись про начальника штабу 2-ї армії в Криму тата-

рина О.Я.Рудзевича, що той через хорошу службу для нього цінніший, ніж будь-який

гербовий («столбовой») дворянин

Тож, конструюючи бюрократію на українських територіях, верховна влада орі-

єнтувалася на династичну лояльність і становий порядок. Сформована з представни-

ків місцевої знаті, допущеної до управління, вона найпершою зазнавала русифікації

та акультурації. За допомогою цих ініційованих верховною владою засобів досягалася

стабілізація, яка зміцнювала російську присутність у набутих імперією регіонах. Вер-

ховна влада створювала імперський управлінський апарат, який хоча й вміщував до

своїх лав представників усіх підданих, але лише в разі їхньої лояльності до російсько-

го монарха. Можливість відданістю імператорській владі забезпечити собі кар’єрне

зростання підштовхувало чиновників на найрадикальніші кроки, які часто-густо ви-

переджали реальні можливості імперії.