Кульчицький С.В. (кер.авт.кол.) Історія державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

291

Розділ 8

Законодавство про державну службу. Законодавство про державну службу

почало формуватися з петровською модернізацією управлінської діяльності, коли

відбувався перехід від традиційної моделі державного управління до раціональної,

внаслідок чого значно зросла роль правильно організованої («регулярної») держави

в житті суспільства. Генеральний регламент 1720 р. зафіксував відносини службовців

із монархом, які полягали у служінні державі й обстоюванні її інтересів, регламентував

стосунки між підлеглим і керівником, а також між керівником і підлеглим. Табель про

ранги 1722 р. відмінив успадкування службових місць і встановив три види державної

служби: військову, цивільну і придворну. Табель про ранги раціоналізував службу, ви-

значивши чітку систему залежності посад і чинів, порядок проходження служби (від

нижчих чинів до вищих), суттєво перемістив акцент з походження на особисті заслуги.

Як і поділив її на дві групи: табельне чиновництво та канцелярських службовців. Ці

акти узалежнили державну службу від суб’єкта верховної влади, ототожнюючи службу

імператорові зі службою державі та батьківщині. Укладалися такі акти з урахуванням

європейських взірців, що сприяло запровадженню раціональних механізмів держав-

ного управління, в основі якого лежали принципи функціональності, спеціалізації,

регламентації та уніфікації.

Нормативно-правових актів про державну службу налічується понад 10 тис.

Тому обмежимося найголовнішими, які кардинально змінювали її сутність. «Мани-

фест о вольности дворянству» (1762 р.) та «Жалувана грамота дворянству» (1785 р.)

демонструють етап, коли Катерина ІІ, під впливом ідей просвіченого абсолютизму

звільнивши дворянство від обов’язкової служби, змінила її акценти: з обов’язку та

стала привілеєм. Імператриця запропонувала також відбувати службу як станову в

місцевих установах і залишила чин з його вирішальним значенням, чим зберегла ста-

більність у середовищі російської бюрократії. «Учреждения для управления губерний

Российской империи» (1775 р.) стали тим законодавчим актом, на основі якого центр

управління державою переміщався до губернії. Створювалася нова система місцевого

управління, за допомогою якої усувалися соціальні конфлікти – практично до серед-

ини ХІХ ст. Повноваження кожної установи і кожної посади розписувалися до дріб-

ниць, регламентуючи напрями діяльності. Як чиновник, так і виборний посадовець

вписувалися до Табеля про ранги й отримували чини від XІV по ІV клас. До названого

варто додати й формування Катериною ІІ органів міського самоврядування, про що

йшлося в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи» (1785 р.). Згідно

з «Уставом благочиния, или полицейского» (1782 р.), створювались органи поліції для

сприяння владі у дотриманні вимог щодо управління містами.

За Миколи І було напрацьовано та запроваджено цілісну нормативно-правову

базу державної служби. Для імператора було підготовлено аналітичний перелік

пропозицій декабристів щодо поліпшення внутрішнього становища держави, з яко-

го він черпав нові управлінські ідеї, зокрема з програми П.Пестеля. Микола І брав

безпосередню участь у створенні державної управлінської системи особисто роз-

глядав законодавчі справи і виносив їх на схвалення Сенату, Комітету міністрів, Дер-

жавної ради. Імператор був переконаний, що управління державою з впорядкова-

ною бюрократично-чиновницькою системою вирішить основні питання соціально-

політичного становища Росії. Маніфестом від 6 грудня 1831 р. про дворянські вибори

292

Розділ 8

Микола І зрівняв виборну службу з призначуваною, поширив на неї Табель про ранги,

як і відповідальність за її відбування. Вже 1832 р. було укладено збірник законодавчих

актів щодо умов проходження державної служби. «Свод уставов о службе граждан-

ской» поділявся на «Свод устава по определению от правительства» і «Свод устава

по выборам». Набув також чинності «Свод устава о пенсиях и единовременых по-

собиях» (1832 р.), а «Положением о порядке производства в чины по гражданской

службе» (1834 р.) додавалися до походження ще два критерії службового зростання:

старанність («усердие») і вислуга років. Почала регулярно виходити «Общая роспись

начальствующих, и всех должностных лиц Российской империи», що укладалася на

основі іменних указів Миколи І. Для кожної державної установи були розроблені

нормативні акти, якими визначалися функції посадовців, порядок діловодства (як,

наприклад, «Про порядок провадження справ у казенних палатах» (1831 р.).

Уніфікація законодавчих вимог ламала деякі особливості її відбування в набутих

імперією регіонах. Посади повітових предводителів дворянства, які у колишніх поль-

ських і малоросійських губерніях мали п’ятий ранг, в інших – сьомий, тепер зрівню-

валися до шостого. Враховувалася специфіка півдня України, при наданні виборчого

права дворянам Таврійської губернії і Бессарабської області зважали на розмір при-

бутку від володіння землями і садами, а не на розмір маєтку.

Епоху Великих реформ Олександра ІІ представляють законодавчі акти щодо лік-

відації кріпосного права 1861 р., запровадження земських і міських установ, а також

судових статутів, що сприяло ефективнішому управлінню, з реформуванням системи

місцевих органів і докорінною зміною судової гілки влади.

Подальше впорядкування державної служби продовжувалось і в 1886 р., піс-

ля оприлюднення «Положения об особых преимуществах гражданской службы в

отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского», «Уста-

вов эмеритальных касс гражданского ведомства» та інших актів. «Положение…» ви-

окремлювало імперські особливості державної служби в західному регіоні імперії, а

«Уставы…» та ін. – встановлювали нові форми пенсійного забезпечення державних

службовців. Завдяки цим і попереднім законодавчим актам державна служба набу-

ла правового оформлення, зміст якого правники визначали як сукупність публічно-

правових відносин, що виникають між державою та її службовцями під час впро-

вадження державних завдань у сферах соціального і громадського життя, коли ті

діють від імені держави, будучи наділеними при цьому необхідними повноваженнями

і правами

Віддаючи управління до рук апарату, верховна влада регламентувала його до

дрібниць – чиновник міг виконувати розпорядження влади, майже не замислюючись, у

такий спосіб перетворюючись на своєрідний «гвинтик» потужної бюрократичної маши-

ни. Так держава змушувала чиновників працювати у визначеному правовому полі.

Органи обліку, нагляду і контролю за управлінським апаратом. Зростання

ролі та чисельності управлінського апарату, запровадження обов’язкової для дворян

служби й ухиляння від неї через вимогу по життєвого її відбування змусили налаго-

джувати одночасно облік і контроль. Спершу Сенат перейняв обов’язки Розрядного

приказу, призначав на військові і штатські посади, реєстрував служилий стан, щоб той

293

Розділ 8

не ухилявся від державної служби. Вводилися посади генерал-прокурора та герольд-

мейстера, згодом Герольдмейстерської контори (1722–1800 рр.). Генерал-прокурор

мав наглядати за діяльністю державного апарату, а герольдмейстер – за проходжен-

ням дворянами військової служби з переведенням їх на цивільні посади

. За не-

одноразової зміни структури Сенату Герольдія як його складова залишалася вищою

координаційною інституцією за заповненням державних посад, виходом у відставку,

присвоєнням чинів і нагород. Вона займалася звільненням дворян з військової служ-

би і переводила їх, як і відставних, на цивільну

. В експедиціях Герольдмейстерської

контори створювалися тимчасові столи для з’ясування справ, пов’язаних із кооптаці-

єю етнічних еліт набутих імперією територій до складу російського дворянства.

У першій експедиції на основі указу від 19 липня 1834 р. функціонував другий

стіл у справах польської шляхти. Ця структура, перетворена 1848 р. на Департамент

герольдії Сенату, продовжувала до 1917 р. обліковувати управлінський апарат дво-

рянського походження та призначати пенсії. На основі указу 6 червня 1858 р. у цьому

Департаменті зосередилися справи щодо присвоєння чинів. Облік Герольдією при-

вілейованого стану тісно перегукувався з чиновницькою службою, що не зайве і на

структурному рівні увиразнює її дворянське походження

. На час реформ, зокрема

аграрної та судової 1860-х років, Перший департамент Сенату схвалював на поса-

ди мирових посередників, мирових суддів, присяжних засідателів. Він же провадив

справи із звинуваченнями чиновників вище V класу. Судові статути 1864 р. визначи-

ли порядок розгляду найважливіших правопорушень, що їх скоювали члени Сенату,

Державної ради, міністри, головноуправляючі, намісники і генерал-губернатори. Їх

розглядав Верховний карний суд, що створювався кожного разу за повелінням ім-

ператора. Очолював його голова Державної ради, а членами ставали голови депар-

таментів, сенатори. Прокурорські обов’язки виконував міністр юстиції. Його вироки

оскарженню не підлягали, хоч обвинуваченому надавалося право звертатися за по-

милуванням до імператора. 1906 р. цей вищий суд набув постійного характеру, для

чого його було включено до складу Сенату, однак з його компетенції вилучалися

справи посадових правопорушень.

Кадрові функції Сенату суттєво доповнювала Власна його і. в. канцелярія, що

1826 р. отримала від Миколи І повноваження забезпечувати політику держави у фор-

муванні бюрократичного апарату, який імператор уважав найважливішою ланкою

державного управління. Кожне відділення канцелярії займалося певними справами.

Службові переміщення чиновників XІV-VІІІ класу доручалися губернській адміністра-

ції. Питання про вищі чини (ІV-І клас) вирішував імператор, а щодо чинів VІ та V класів,

то вони перебували у віданні міністрів і головноуправляючих

. Місце ліквідованого

Інспекторського департаменту посів Комітет опіки заслужених чиновників, який при-

значав пенсії та різного роду допомоги тим, хто втратив працездатність на службі, і

компенсації чиновницьким сім’ям.

Третє відділення Власної його і. в. канцелярії, що функціонувало як політична

поліція, у розгалуженій структурі мало експедицію, яка спеціально займалася право-

порушеннями, що їх здійснили чиновники під час виконання посадових обов’язків.

Вона ж відзначувала і заслуги, тому згодом перетворилася спершу на Нагородну

комісію (1892 р.), а 1894 р. – на Комітет про службу чинів цивільного відомства та

294

Розділ 8

про нагороди

. У подальшому контроль верховної влади за державною службою

перебрав на себе Інспекторський відділ Власної його і. в. канцелярії (1894 р.), який

до 1917 р. відав особовим складом держслужбовців, дотриманням законності у ви-

конанні обов’язків і забезпечував централізований облік.

Контроль як обов’язкова складова державного апарату почав формуватися у

певну систему також унаслідок Петровських реформ. Найефективнішими були сена-

торські ревізії, коли Сенат направляв комісії для перевірки установ і посадових осіб,

зокрема губернаторів, з огляду на периферійні донесення, в тому числі й скарги на-

селення. Сенаторські ревізії неодноразово направлялись і до українських губерній.

Так, князь Гагарін комісіював Подільську губернію 1801 р. Херсонську губернію 1851–

1852 рр. ревізував сенатор Є.Бридке. У 1880–1882 рр. у Київській та Чернігівській гу-

берніях працювала ревізія сенатора Першого департаменту О.Половцева, поява якої

була зумовлена, зокрема, і перевищенням владних повноважень місцевими генерал-

губернаторами, в тому числі й під час переслідування діячів української культури.

Ревізія сенатора Є.Турау 1905 р. з’ясовувала причини бездіяльності київської місцевої

влади під час єврейських погромів.

Ревізійними повноваженнями наділявся і губернатор, який повинен був контр-

олювати як державні, так і самоврядні органи влади. Кількість зауважених правопо-

рушень дозволяла губернаторові звільняти посадовців негайно, як це трапилося під

час ревізування Очаківської ратуші. За наказом херсонського губернатора її секре-

тар подав заяву про звільнення

. Губернатори, хоча й звільняли з посад недбалих,

передавали їхні справи на судовий розгляд, але зауважували, що звільнених нема

ким замінити. Чернігівський губернатор звільнив з посад 150 осіб, але через низькі

оклади (від 1 до 5 руб. сріблом на місяць, 1849 р.) мав проблеми із забезпеченням

кадрами губернських установ і поліції. Аби її розв’язати, Микола І змусив молодих

дворян починати службу в губернських адміністраціях, і на губернаторів покладався

обов’язок кожні півроку доповідати про результативність її проходження. Таким же

чином губернатор відповідав перед верховною владою за формування кадрового

складу виборних посадовців. У разі недотримання виборної процедури проводилися

повторні вибори. Вимагалось у річних звітах підсумовувати результативність служби,

вказуючи на кількість скарг від населення, а також кількість з’ясованих і нез’ясованих

справ. Микола І особисто переглядав річні звіти всіх губернаторів, а його комента-

рі, оцінки та пропозиції щодо тих чи тих заходів стали підґрунтям для створення

окремого діловодства з їхньої реалізації. Таку вимогливість імператора наслідували

й міністри внутрішніх справ, директори департаментів міністерства.

До вагомих механізмів контролю належала і процедура передання управлін-

ня губернією наступникові, що провадилася на основі «Общего наказа гражданским

губернаторам» 1837 р. Згідно з його положеннями, генерал-майор Маслов, який

звільнявся з посади військового губернатора Житомира і волинського цивільного

губернатора, передавав справи І.Фундуклею. Масловим були підготовлені детальні

дані про губернію, які супроводжувалися висновками про стан державних справ і

пропозиціями щодо способів їхнього поліпшення. Серед цих документів найбільш

вражаючі – поіменна відомість на 837 осіб про ув’язнених із зазначенням злочину

і терміну перебування у в’язниці та відомість про недоїмки

. До того ж губернатор

295

Розділ 8

мав щорічно ревізувати державні установи й інформувати імператора й міністер-

ство внутрішніх справ про вжиті заходи, серед яких волинський губернатор 1835 р.

назвав запровадження шнурових книг для всіх громад, які сплачували податки, в

тому числі й кагали

. 1848 р. волинський губернатор генерал-майор Каменський

під час передавання справи І.Васильчикову був переконаний у нагальній потребі за-

провадити по всіх містах думи й ліквідувати магістрати, бо ті стали «безполезным и

вредным присутственным местом», з переданням їхніх повноважень повітовим судам.

Практичні настанови Каменського були успішно впроваджені в містах Правобереж-

ної України, коли Васильчиков став київським, подільським і волинським генерал-

губернатором

У складі кожного губернського правління запроваджувалося ревізійне відді-

лення («стол»), на чиновників якого покладався контроль за станом діловодства у

всіх повітових присутствених місцях та й самого губернського правління.

Була також спроба надати скаргам від населення важливого значення для

контролю за діяльністю управлінського апарату як оцінку ефективності діяльності

влади на місцях. Про кількість скарг, які поділялися на письмові та усні, слід було

повідомляти у річних звітах імператорові. Згодом верховна влада вимагала не лише

вказувати їхню загальну кількість, а й виділяти кількість вартих уваги

. Зафіксовані

дані у кількох українських губерніях вказують на їхню значну кількість, що свідчить

про практику їхнього урахування

Назва губернії Рік Кількість скарг

Чернігівська

1849 1234

1858 795

Таврійська

1849 1005

1858 2258

Катеринославська 1849 856

Полтавська

1849 858

1858 1605

Харківська 1849 576

Херсонська 1849 1118

Неефективність ревізування вимагала заснування фіскальної служби у складі

Сенату та губернських правлінь, щоб забезпечувати негласний і таємний контроль

за діяльністю чиновників центрального і місцевого апарату. Фіскальну службу через

непопулярність серед чиновників підпорядкували прокурорській системі нагляду.

Однак Павло І відновив посаду фіскалів у західних губерніях, а 1799 р. її було запро-

ваджено в Подільській, Волинській і Київській

. Система прокурорського нагляду,

як більш дієздатна, охопила всю ієрархію влади як адміністративних, так і судових

* Таблиця складена на основі річних звітів губернаторів.

296

Розділ 8

установ, а з набуттям чинності «Учреждений для управления губерний» посади про-

курорів запроваджувались і в українських намісництвах, губерніях.

Практикувалась і спеціалізація контролю за сферами діяльності, зокрема,

Юстиц-колегія контролювала судову діяльність губернаторів. За часів Олександра ІІ

створюється окреме відомство – Головне управління ревізій державних рахунків, яке

слідкувало за дотриманням законності та дисципліни у фінансовій сфері. Його рефор-

мування у 1860-х роках завершилося створенням центрального (Рада державного

контролю), губернського (контрольна палата) та відомчого (залізниці, будови, порти)

апарату державного контролю, органів, які перевіряли фінансову діяльність чинов-

ників місцевих цивільних, військових і духовних установ. Взірцем для цього служили

подібні інституції Пруссії, Австрії, Бельгії і Франції. Функціонували такі ради в усіх

українських губернських містах. Для їхньої діяльності характерною була незалежність

від адміністрації. Вони не підпорядковувалися губернаторові та губернському про-

куророві, а підлягали безпосередньо державному контролерові й Раді державного

контролю, а їхні управляючі призначалися й звільнялися за погодженням з імперато-

ром. Зазвичай управляючі як фахівці прибували з центру, що було викликано не так

браком спеціалістів на місцях, як недовірою до чиновників регіонального рівня.

Крім таких форм контролю, варто зауважити й на заборону займатися певними

видами діяльності, які були несумісними з державною службою. Чи не найпершою

була заборона чиновникам брати відкупи у тих відомствах, де вони служили (1804 р.),

вступати до купецьких гільдій (1806 р.). Дієвим засобом, як здавалося верховній владі,

було постійне переміщення з одного місця служби на інше, особливо з такої вразливої

на хабарі посади, як городничий. До обліку і контролю як основних методів кадрового

управління варто додати запровадження інституту кандидатів на заміщення посади

та атестація, однак вони не набули домінуючого значення.

Тож можна стверджувати, що Російська імперія формувала бюрократичний апа-

рат, створюючи паралельно систему державних інституцій, що забезпечували облік

кількісного та соціального складу чиновництва, і контролювала ефективність їхньої

діяльності. Проте в арсеналі імперії не знайшлося місця для альтернативного гро-

мадського контролю, який, взаємодіючи з владою, створював би атмосферу непри-

миренності до правопорушень чиновницького корпусу.

Види та зміст державної служби. У своєму розвитку державна служба в Ро-

сійській імперії пройшла кілька етапів – від системи одноразових доручень верхо-

вної влади до постійної та спеціальної служби з державними посадами. Основними її

видами стали цивільна, військова, придворна та духовна. Придворна служба містила

в собі елементи кожної з названих, оскільки обслуговувала імператора та його двір,

однак не сформувалась у самостійний вид. Її набували й вихідці з України. Позаяк

історія розвитку військової та духовної служби являє собою специфічний і досить зна-

чний за обсягом напрямок діяльності держави й потребує окремого висвітлення, то

варто зосередитися на цивільній, яка найбільше відповідає статусу державної служби

в сучасному її сприйнятті. Її головна мета полягала в забезпеченні та охороні держав-

них інтересів у таких напрямах, як зовнішньополітична (дипломатична), управління

тими галузями, що їх спрямовували міністерства: фінансова, акцизна, рахункова, кон-

297

Розділ 8

трольна, сільськогосподарська, межова, лісова, гірська, промислова, торгова, освітня

та багато інших. Окремого спрямування набула служба в юстиції, яка поділялася на

сегменти – законодавча, судова, адміністративна юстиція, нотаріальна та ін. Служ-

ба поліційна також визначалася такими межами, як санітарна, поштова, будівельна,

статистична, громадської опіки тощо. До цивільної були віднесена жандармська,

прикордонна, лісова, митна, тюремна, яка за формою її відбування наближалась до

військової. Для її організації створювалися відповідні установи, що діяли у межах

відомчих територіальних округів.

Кожен вид названої служби становив окрему підсистему загальнодержавної

служби й забезпечувався додатковими законодавчими нормами

. Так, Третє відді-

лення Власної його і. в. канцелярії наділялося всеохопними функціями та повнова-

женнями. Воно наглядало за апаратом виконавчої влади, здійснювало політичний

розшук, контролювало суспільну думку, застерігало від порушень державного по-

рядку й антимонархічних виступів.

Діяльність чиновників Третього відділення організовувалась на основі окремої

інструкції від 13 січня 1827 р., укладеної шефом жандармів. В ній вимагалося звертати

особливу увагу на будь-які державні злочини, не допускати безладу та беззаконня;

захищати права громадян від перевищення владних повноважень посадовими осо-

бами і зловмисниками; попереджати будь-які необдумані протизаконні вчинки. З ча-

сом завдання ускладнювались і залежали від конкретних подій і соціальних явищ.

Об’єктами нагляду ставали передусім імператорський двір, аристократія, середній

клас (поміщики, купці першої гільдії, освічені особи, літератори), чиновницький кор-

пус, а також театр, преса, релігійні секти, іноземці. За взірець були обрані останні

європейські досягнення у галузі збирання інформації про суспільну думку та настрої

населення. Однак замість легітимних джерел витрачались величезні зусилля на ство-

рення та постійне підтримання системи доносів, для чого створювалась спеціальна

таємна агентура. Аби мати постійний контроль за населенням, територію імперії (крім

Польщі, земель Війська Донського і Кавказу) 1827 р. поділили на п’ять жандармських

округів з центрами у Петербурзі, Москві, Вітебську, Києві і Казані, а з 1836 р. додалися

Полтава і Тобольськ. До округів входили по 2-3 губернії на чолі з генералами, кожен

з яких підпорядковувався шефу жандармів. Округ підпорядковувався жандармському

генералу. На чолі губернської жандармерії стояв штаб-офіцер. На ці офіцерські по-

сади призначалися особи, що мали зв’язки у вищому світі. Виконавчими органами

Третього відділення на місцях ставали жандармські офіцери і жандармські частини,

об’єднані в Окремий корпус жандармів (1826–1867). Його апарат складався зі штабу,

кількох окружних жандармських генералів, підпорядкованих їм жандармських штаб-

офіцерів, а також 123 команд, розквартированих по всіх губерніях. Чини жандар-

мерії виконували судові вироки, розшукували селян-втікачів, переслідували злодіїв

та контрабандистів, супроводжували особливо небезпечних злочинців і арештантів.

Українські губернії входили до кількох округів, зокрема, правобережні ввійшли до ІV

округу (спершу його центром був Київ, а з 1827 р. – Катеринослав), південні – до V.

З 1836 р. всі жандармські частини були об’єднані в Корпус жандармів у складі семи

жандармських округів. Київська губернія знову ввійшла до ІV округу з центром у

м. Вільно. Місцева жандармська установа (управління губернського штаб-офіцера)

298

Розділ 8

формувала жандармську команду. Ці структури підпорядковувалися безпосередньо

Третьому відділенню, що виводило їх з-під юрисдикції місцевих властей, із зловжи-

ванням яких вони також повинні були боротися, зокрема, контролювати діяльність

генерал-губернаторів і губернаторів.

Серед важливих напрямів діяльності Третього відділення був контроль за на-

строями еліти набутих Російською імперією територій, зокрема, за губерніями, які

колись входили до складу Речі Посполитої. В обхід судового відомства з’ясовувалися,

в який спосіб у посадовців з’являлися нові маєтки або вклади у банках, якщо йшлося

про польських землевласників. Активізувався контроль за відбуванням рекрутської

повинності.

Серед політичних справ Третього відділення найбільш резонансною для Укра-

їни була справа 1847 р., пов’язана з діяльністю Кирило-Мефодіївського братства.

1849 р. Третє відділення з’ясовувало чинники появи твору правобережного селяни-

на С.М.Олійничука «Исторический рассказ природных или коренных жителей Ма-

лороссии Заднепровской…», а також займалося цензуруванням рукописних творів

українських літераторів. Під наглядом Третього відділення перебували активні діячі

недільних шкіл і громадівці в Україні 1859–1876 рр., котрі за свою діяльність були

вислані до віддалених російських губерній. Чиновники Третього відділення особли-

во пильнували за тими, хто обстоював право вести навчання у початкових школах

українською мовою чи обвинувачувалися в антисамодержавницьких настроях або в

сепаратизмі. Починаючи з 1861 р. з’ясовувалися причини переселення татарського

етносу з Криму до Туреччини.

Подібно до жандармської структурувалася поліцейська служба, що перебувала

у віданні міністерства внутрішніх справ і губернських правлінь. У повітах створю-

валися повітові поліцейські правління у складі справника, його помічника та засі-

дателів, що формувалися з місцевих дворян. Губернські міста мали особливі полі-

цейські управління. Функціонував окремий корпус прикордонної охорони відомства

міністерства фінансів, у структурі якого діяла карантинна охорона. Територіальний

принцип запроваджувався і для судових установ пореформеного часу. Окружний суд

(1864–1917 рр.), наприклад, поширював повноваження на кілька повітів, що входили

до округу судової палати. На чолі суду стояв голова, якого, як і його товаришів і членів,

призначав імператор за поданням міністра юстиції. До кінця царювання Олександра ІІ

окружні суди розпочали діяльність у всіх українських губерніях.

Окрему структуру становили залізнична, митна, тюремна, прикордонна та інші

служби. Вони керувались окремими інструкціями та мали відхилення від загально-

прийнятих норм щодо вступу, умов служби, оплати, набування чинів і нагород. Чи-

новники кожної з них мали відповідне формене вбрання з позначками, які вказували

на їхню належність до того чи іншого відомства.

Виборна служба. Склалася думка, що виборна служба не набула популярності

серед знаті. Це твердження спростовується хоча б тим, що ідея її створення народила-

ся саме у дворянському середовищі під час обговорення пропозицій до Законодавчої

комісії 1767 р.

Це також не узгоджується з традицією виборної служби в українських

губерніях. О.Романович-Славатинський, перший дослідник історії дворянства, заува-

299

Розділ 8

жив низку випадків, коли посаду предводителя дворянства обіймали кілька каденцій

поспіль, зокрема на Правобережній Україні

. Призначення, особливо на судові по-

сади, болісно сприймалися місцевим дворянством. Так, В.Каразін переконував 1801 р.

впливового сановника Д.Трощинського, що чиновник із центру не зможе шанувати

місцевих дворян «неизвестной ему до того губернии, которого участь и честь ни по

чему не соединена с их честью и участью». Присланий чиновник, найімовірніше, буде

перейматися пошуком «пропитания»

Засновуючи інститут виборної служби, Катерина ІІ намагалася за її допомогою

перерозподілити владу між центром і периферією, а залучаючи до влади місцеву

знать, зняти напруження, яке виникло між місцевим дворянством і монархом. Спира-

ючись на місцеву еліту, їй вдалося утвердитися на набутих територіях, проникнути у

всі прошарки суспільства та мобілізувати людські і матеріальні ресурси в державних

інтересах, а також за її допомогою отримати недорогий місцевий апарат. Тож служба

по виборах, хоча й перебувала дещо в тіні, якщо порівнювати її з призначуваною від

уряду, посіла досить вагоме місце в житті губерній.

Виборче право в дворянському зібранні не було загальним, а поділялося на

активне та пасивне. Пасивним правом володіли близько 40%, активним – 16%, тобто

8% усіх дворян чоловічої статі

. Дворянське губернське зібрання першої половини

ХІХ ст. обирало такі поважні посади, як голів палат цивільного і кримінального суду (за

винятком українських правобережних і Таврійської губерній), засідателів цих палат,

совісного суддю, повітових суддів і засідателів повітових і совісних суддів, а також

земських справників і засідателів земських судів. Виборні посади становили майже

третину державних службовців, якщо у губернській адміністрації переважали коронні

чиновники, а у повітовій 1/3 становили виборні

. Шестигласна дума обиралася вже

Загальною думою із вибраних гласних, причому ті повинні були належати до міщан і

купців третьої гільдії. Міські виборні посадовці поділялися на дві категорії. До першої

належали ті, яких обирала вся міська громада, до другої – ті, які обиралися кожним

соціальним прошарком окремо – купцями, міщанами, ремісниками. До перших на-

лежали посади міського голови, депутатів міського зібрання, писаря, старости для

складання міської обивательської книги та депутатів для розкладки земських пови-

нностей. Судові повноваження покладалися на бургомістра, ратмана міського магі-

страту або ратуші та суддю словесного суду

Міщанська громада обирала гласних міської думи від свого стану, а для кор-

поративних обов’язків ще й рекрутського старосту, десятників та совісних. Купці для

забезпечення станових потреб обирали гласних до міської думи, а також міського

старосту і його товариша, причому кожна гільдія вибирала їх окремо. Цехи для ре-

презентації у думі власних інтересів визначали гласних, а для з’ясування внутрішніх

проблем обирали таких посадовців, як ремісничого голову, цехових або управних

старшин і їхніх товаришів, підмайстерських виборних і повірених, а також старосту

для збору коштів.

* Барон Франк прослужив катеринославський предводителем дворянства 12 років, граф

Тишкевич київським – 27 років, Пржездецкий подільским – 25 років.

** Цей суд розглядав дрібні майнові суперечки і за усну процедуру дістав таку назву.

300

Розділ 8

Однак реальна картина не збігалася з вимогою закону. У містах Харківської

губернії не було потрібної для виборів кількості купців, тому намісник П.Румянцев

удався до призначення і наказав голові судової цивільної палати підібрати кандидатів

у міські голови, бургомістрів і ратманів, а голові верхньої розправи – селянських за-

сідателів до совісного суду, розправи і до нижнього земського суду

. При організації

станових самоврядних органів також були відхилення від усталеної системи. Зокрема,

міськими головами та ратманами, засідателями судових палат, а також судів, за ви-

нятком Житомира

, євреї не обиралися. Зате вони наділялися правом обирати своїх

представників членами міських дум, магістратів (за винятком Києва) і ратуш за умови,

що ті вміють читати і писати по-російськи. У губерніях, крім Київської, до цивільних

і карних судових палат замість засідателів від купецтва, яке складалося переважно з

купців єврейського походження, входив представник від уряду.

У ході формування судової гілки влади Південно-Західний край мав й інші суттє-

ві відмінності, що знову пов’язувалися з етнічним складом населення. Бургомістрами

обиралися лише християни. Власних представників євреї обирали до квартирних ко-

місій, для розкладки земських повинностей, торгових депутатів від купецтва за умови,

що їхня кількість становитиме третину, а дві третини – християни.

Окремим законодавством регулювалися також вибори серед державних се-

лян. Хоча вони й відбувалися за вже наведеним сценарієм, однак організація ви-

борів покладалася на місцеву палату державних маєтностей, а не на сільських і

волосних голів.

За указом від 1 серпня 1801 р., виборна дворянська служба прирівнювалася до

державної, а вже 1818 і 1822 р. губернський предводитель дворянства зараховувався

до V класу Табелі про ранги на час обіймання цієї посади, а депутати дворянських зі-

брань, які не мали чину, – до ІX класу

. Микола І указом від 6 грудня 1831 р. повністю

ліквідував самостійність виборної служби і надав їй різновиду державної

. Виборна

служба, як і урядова, супроводжувалася формулярними списками – документом, який

був основною формою обліку служби чиновника імперії. Відтоді виборна служба дава-

ла право на отримання чинів, нагород, пенсій. Збільшився термін обіймання судових

виборних посад з трьох до шести років. Виборними ставали й посади попечителів

гімназій та депутатів від губернії до рад Київського, Харківського, Керченського ін-

ститутів шляхетних панянок, а також обов’язкових членів продовольчих комісій. У

разі обмеженої кількості дворян, зокрема у Таврійській губернії, на виборні місцеві

посади урядовців призначали. З тієї ж причини в Акерманському та Ізмаїльському по-

вітах Бессарабської області посадові обов’язки повітових предводителів дворянства

виконували призначувані урядом повітові судді.

Процедура дворянських виборів, що проходили в урочистій обстановці, була

чітко розписана. Голосування за кандидатів відбувалося кульками

. Кандидат, який

набрав найбільшу кількість голосів, підлягав схваленню губернатором, міністром, а

* До Житомирського повітового суду обирався засідателем від єврейської громади один ро-

сійськомовний купець.

** Голосування кульками запроваджувалося Маніфестом від 14 грудня 1766 р. і проіснувало

до 1917 р.