Крашенинников П.В. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ
Подождите немного. Документ загружается.
2. Рассматривая п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, следует констатировать, что в первую
очередь имеются в виду отношения, возникающие по поводу заключения договора социального
найма, и социальные связи, порождаемые этим договором.
Это означает, что жилищным законодательством устанавливаются основания и порядок
предоставления жилого помещения по договору социального найма (ст. ст. 49 - 59 ЖК),
указываются стороны договора (ст. 60 ЖК), предмет и форма договора социального найма (ст. ст.
62, 63 ЖК) и т.д.
Кроме того, жилищное законодательство регулирует отношения, складывающиеся по
поводу возникновения прав на жилое помещение на основании договора поднайма
государственного или муниципального жилья (ст. 76, ч. ч. 1 - 3 ст. 77, ст. 78 ЖК), указывает порядок
и условия вселения нанимателем в занимаемое им жилое помещение по договору социального
найма других граждан в качестве членов своей семьи (ч. 1 ст. 70 ЖК), а также временных жильцов
(ч. ч. 1 - 2 ст. 80 ЖК).
В ст. 19 ЖК РФ упоминается жилищный фонд коммерческого использования (п. 4 ч. 3 ЖК).
Никаких исключений относительно жилых помещений государственного и муниципального
жилищных фондов не установлено. Следовательно, жилищное законодательство может
регулировать отношения, складывающиеся по поводу возникновения прав на государственное и
муниципальное жилье на основании договора коммерческого найма. (Наиболее важные
положения об этом договоре содержатся в ГК РФ, его ст. ст. 671, 673 - 688.)
3. Когда в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи говорится о регулировании жилищным
законодательством отношений по поводу осуществления прав владения, пользования и
распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, то
прежде всего имеется в виду установление законодательством правил использования жилых
помещений, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 4 ст. 17, ст. 61, ч. 2 ст. 63 ЖК и
т.д.). Распоряжение жильем осуществляется при передаче его нанимателем в поднаем (ч. ч. 1, 2
ст. 76 ЖК), вселении нанимателем в жилое помещение членов своей семьи (ч. 1 ст. 70 ЖК) и
временных жильцов (ч. ч. 1 - 2 ст. 80 ЖК), а также при обмене жилыми помещениями (ст. ст. 72 -
74 ЖК).
Жилищное законодательство регулирует и отношения по поводу пользования жилыми
помещениями государственного и муниципального жилищных фондов поднанимателями (ч. 3 ст.
76, ч. 4 ст. 77 ЖК) и временными жильцами (ч. 3 ст. 80 ЖК), а также жилищное законодательство
регламентирует отношения по владению, пользованию и распоряжению государственным и
муниципальным жильем, предоставленным по договору коммерческого найма (см., в частности,
ч. 4 ст. 17 ЖК; ст. ст. 673, 676, 678 - 681, 685 ГК).
4. Изменение прав на жилые помещения государственного и муниципального жилищных
фондов регламентируется законодательством весьма обстоятельно. Причем осуществляется это,
условно говоря, позитивным и негативным способами. Так, к числу первых можно отнести
указания ЖК РФ, содержащиеся в ст. 82 (об объединении договоров и замене нанимателя), в ч. 2
ст. 70 (об изменении договора социального найма в связи с вселением в жилое помещение новых
членов семьи нанимателя). К изменению жилищных прав может привести осуществление
переустройства и перепланировки жилого помещения (ст. ст. 25 - 28 ЖК). Изменение происходит
при предоставлении по социальному найму освободившихся в коммунальной квартире жилых
помещений проживающим в этой квартире нанимателям (ч. ч. 1 - 2 ст. 59 ЖК). Изменение прав
возможно вследствие проведения капитального ремонта или реконструкции жилого дома (ч. 4 ст.
88 ЖК).
К указаниям негативного характера можно отнести нормы, направленные на недопущение
произвольного изменения жилищных отношений. Так, переход права собственности на
занимаемое по договору найма жилое помещение не влечет расторжения или изменения
договора найма жилого помещения. При этом новый собственник становится наймодателем на
условиях ранее заключенного договора найма (ст. 675 ГК). Это правило, распространяющееся как
на коммерческий наем, так и на социальный наем жилья (ст. ст. 675, 672 ГК), получило развитие в
ЖК РФ применительно к договору социального найма. В ст. 64 Кодекса предусматривается, что
переход права собственности на занимаемое по договору социального найма жилое помещение,
права хозяйственного ведения или права оперативного управления таким жилым помещением не
влечет за собой расторжение или изменение условий договора социального найма жилого
помещения. (Договор остается неизменным при смене не только собственника, но и обладателя
иного вещного права.)
К указаниям об изменении жилищных прав, которые условно названы негативными, можно
отнести и некоторые иные нормы жилищного законодательства. Например, в силу ч. 10 ст. 156 ЖК
РФ изменение размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае выполнения
работ и оказания услуг по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в
многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими
установленную продолжительность, определяется в порядке, установленном уполномоченным
Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. При предоставлении
коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими
установленную продолжительность, изменение размера платы за коммунальные услуги
определяется в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным
органом исполнительной власти (ч. 4 ст. 157 ЖК) и т.д.
Новейшее жилищное законодательство не предусматривает такого ранее широко
распространенного основания для изменения договора найма, как раздел жилой площади (член
семьи нанимателя при определенных условиях вправе был требовать заключения с ним
отдельного договора найма, предположим, ему выделялась одна комната или несколько комнат
в квартире (ст. 86 ЖК РСФСР)). По-видимому, такое изменение договора признано
противоречащим сути отношений, возникающих при социальном найме жилья. Кроме того,
раздел жилой площади ведет (вел) к росту числа коммунальных квартир, что, конечно же,
нежелательно. Однако в результате устранения возможности раздела жилой площади будет
широко распространена ситуация, когда в одной квартире (жилом доме) по одному договору
социального найма будут жить чужие друг другу люди (например, в связи с расторжением брака).
5. Регулированию отношений по поводу прекращения прав на жилые помещения
государственного и муниципального жилищных фондов жилищное законодательство
традиционно уделяет повышенное внимание. Как и в ранее действовавших правовых актах, в ЖК
РФ содержатся нормы, допускающие прекращение договора социального найма по соглашению
сторон, в одностороннем порядке по воле нанимателя и членов его семьи, по инициативе
наймодателя и т.д. (ст. 83, ч. ч. 2 - 3 ст. 88 ЖК; ст. 687 ГК). Закон устанавливает, при каких условиях
и в каком порядке производится выселение из жилого помещения, каким требованиям должно
отвечать жилое помещение, предоставляемое взамен того, из которого производится выселение,
и т.д. (ст. ст. 84 - 87, 89 - 91 ЖК).
Жилищный кодекс РФ также обстоятельно регулирует отношения по поводу обмена
жилыми помещениями, который приводит к прекращению прав на одно помещение и
возникновению прав на другое (ч. 5 ст. 74 ЖК). В Кодексе указывается, как прекращается право
пользования жилым помещением, основанное на договоре поднайма жилого помещения
государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 79 ЖК). Содержатся в нем и
предписания о прекращении жилищных прав временных жильцов (ч. ч. 4 - 5 ст. 80 ЖК).
6. Наиболее важные положения о пользовании жилыми помещениями (в том числе частного
жилищного фонда) сформулированы в ГК РФ (ст. ст. 288 - 293). В ЖК РФ они конкретизируются.
Всем собственникам жилых помещений "адресованы" нормы, содержащиеся в ст. 30. Отношения
по пользованию жилыми помещениями частного жилищного фонда достаточно подробно
регулируются ст. ст. 31 - 34, ч. 2 ст. 35 ЖК РФ.
Более конкретизированные указания о том, как следует пользоваться жилыми
помещениями (в том числе частного жилищного фонда), обычно содержатся в специальном
нормативном акте. Так, до недавнего времени действовали Правила пользования жилыми
помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР от 25 сентября 1985
г. N 415.
Жилищный кодекс РФ относит установление правил пользования жилыми помещениями к
полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (п. 13 ст. 12). В ч. 4 ст. 17
Кодекса предусматривается, что правила пользования утверждаются уполномоченным
Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время действуют
Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные Постановлением Правительства РФ
от 21 января 2006 г. N 25 (более подробно см. ч. 4 ст. 17 ЖК и соответствующий комментарий).
7. Регулирование отношений по поводу пользования общим имуществом собственников
помещений (п. 3 ч. 1 ст. 4 ЖК) осуществляется гражданским законодательством (ст. 290 ГК) и
нормами ЖК РФ (ст. ст. 36 - 48).
8. Отношения по поводу отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их
из жилищного фонда (п. 4 ч. 1 ст. 4 ЖК) регулируются большим числом правовых актов различной
юридической силы (см., в частности, ч. ч. 2 - 4 ст. 15, ст. ст. 22 - 24 ЖК и соответствующий
комментарий).
9. Определение порядка государственного учета жилищных фондов отнесено к
компетенции органов государственной власти Российской Федерации (п. 1 ст. 12 ЖК). Учет
государственного и муниципального жилищных фондов отнесен к компетенции соответственно
органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (см. п.
1 ст. 13, п. 1 ч. 1 ст. 14 ЖК и соответствующие комментарии).
10. О содержании и ремонте жилых помещений (п. 6 ч. 1 комментируемой статьи) в
жилищном законодательстве содержится множество указаний. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30 ЖК
РФ собственник жилого помещения несет бремя содержания данного помещения, в силу п. 3 ч. 2
ст. 65 наймодатель жилого помещения по договору социального найма обязан осуществлять
капитальный ремонт жилого помещения, в ч. 3 ст. 67 предусматриваются такие обязанности
нанимателя жилого помещения по договору социального найма, как обеспечение сохранности
жилого помещения, проведение текущего ремонта жилого помещения и т.д.
11. Отношения, возникающие по поводу переустройства и перепланировки жилых
помещений (п. 7 ч. 1 комментируемой статьи), в первую очередь регулируются ст. ст. 25 - 29 ЖК
РФ (см. указанные статьи и соответствующий комментарий).
12. Управление многоквартирными домами (п. 8 ч. 1 комментируемой статьи)
осуществляется в соответствии с правилами, установленными ст. ст. 161 - 165 ЖК РФ.
13. Отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью жилищных и жилищно-
строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, а также права и обязанности их
членов регулируются гражданским законодательством (нормы о юридических лицах, в частности,
предусмотренные ст. 116, п. 4 ст. 218, ст. 291 ГК) и жилищным законодательством (прежде всего
ст. ст. 110 - 152 ЖК).
14. Отношения, возникающие по поводу предоставления коммунальных услуг, вопреки
указанию, содержащемуся в п. 10 ч. 1 комментируемой статьи, регулируются жилищным
законодательством весьма незначительно. ЖК РФ указывает на то, что наймодатель по договору
социального найма обязан обеспечивать предоставление нанимателю необходимых
коммунальных услуг надлежащего качества (п. 4 ч. 2 ст. 65 ЖК), наниматель должен своевременно
вносить плату за коммунальные услуги (п. 5 ч. 3 ст. 67 ЖК) и т.д.
15. Принципиально важные положения о внесении платы за жилое помещение и
коммунальные услуги сформулированы в ЖК РФ (п. 11 ч. 1 комментируемой статьи). Так,
Кодексом определен перечень субъектов, обязанных вносить соответствующие платежи (ст. 153),
указана структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 154) и т.д. Более
детализированные нормы вводятся уполномоченным Правительством РФ федеральным органом
исполнительной власти (см., например, ч. 11 ст. 155, ч. 10 ст. 156, ч. 4 ст. 157 и др.), федеральными
законами и законами субъектов Федерации (см., например, ч. 5 ст. 156), органами
государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (см.,
например, ч. 3 ст. 156).
16. Осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда,
соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и
нормам, иным требованиям законодательства (п. 12 ч. 1 комментируемой статьи) отнесено к
компетенции органов государственной власти субъектов Федерации (п. 8 ст. 13 ЖК), а также
органов местного самоуправления (п. 9 ч. 1 ст. 14 ЖК; в ст. 20 последние почему-то не названы).
17. В ч. 2 комментируемой статьи названы участники жилищных отношений. Ими могут быть
все субъекты гражданского права (см. абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК).
Участие граждан в жилищных отношениях не зависит от пола, возраста, состояния здоровья
и т.п. Другое дело, что довольно часто жилищные права (и обязанности) приобретаются,
реализуются (исполняются) через представителей. Действия представителя непосредственно
создают, изменяют и прекращают жилищные права и обязанности представляемого. Например,
от имени малолетних (граждане в возрасте от шести до 14 лет) действуют их родители,
усыновители или опекуны (ст. 28 ГК). От имени гражданина, признанного недееспособным,
действует его опекун (п. 2 ст. 29 ГК).
Юридические лица приобретают права и принимают на себя обязанности через свои
органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными
документами (п. 1 ст. 53 ГК).
От имени Российской Федерации и субъектов Федерации могут своими действиями
приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в суде органы государственной
власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1
ст. 125 ГК).
От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и
осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции,
установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК).
В ЖК РФ многократно упоминаются полномочия различных органов. Так, в силу ч. 1 ст. 23
перевод жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое осуществляется органом
местного самоуправления. Норма предоставления и учетная норма устанавливаются органами
местного самоуправления (ст. 50 ЖК). Органы государственной власти субъектов Федерации
устанавливают порядок определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и
стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего
налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам
социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 3 ст. 13, ч. 2 ст. 49
ЖК) и т.д. и т.п. Во всех этих и подобных случаях органы государственной власти и органы
местного самоуправления выступают от имени соответствующего публичного образования.
18. В ч. 3 комментируемой статьи воспроизводится в несколько иной форме
конституционное положение, в соответствии с которым иностранные граждане и лица без
гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с
гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным
договором РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции).
В ГК РФ это правило дано в другой "словесной оболочке", не меняющей сути данной
конституционной нормы (абз. 4 п. 1 ст. 2, ст. 7). Но кроме иностранных граждан и лиц без
гражданства в ГК РФ названы также и иностранные юридические лица. Жилищный кодекс при
этом "идет вслед" за Гражданским кодексом.
Рассматривая содержание ч. 3 комментируемой статьи, важно обратить внимание на
следующее.
Во-первых, на отношения с участием иностранцев, лиц без гражданства и иностранных
юридических лиц распространяются не только положения ЖК РФ (как это указано в ч. 3
комментируемой статьи), но и правила, устанавливаемые другими актами жилищного
законодательства (см. ст. 5 ЖК и комментарий к ней). Такой вывод следует из приведенной нормы
Конституции РФ.
Во-вторых, неравенство иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц
может предусматриваться только федеральным законом (в том числе ЖК). Но не иным актом
жилищного законодательства (оно не может устанавливаться указом Президента Российской
Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации, законом субъекта Федерации
и т.д.).
Некоторые ограничения содержались в законодательстве, существовавшем до принятия ЖК
РФ. Так, поначалу (с 1991 г.) приватизировать жилье (бесплатно) могли в том числе и иностранцы,
и лица без гражданства. Впоследствии в Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации" были внесены изменения, в соответствии с которыми приватизация
жилья стала допускаться только в отношении граждан РФ.
Некоторые ограничения жилищных прав субъектов, не являющихся гражданами РФ,
содержатся и в ЖК РФ. В частности, ч. 5 ст. 49 установлено, что жилые помещения по договорам
социального найма не предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства, если
международным договором РФ не предусмотрено иное. В силу ч. 12 ст. 159 субсидии на оплату
жилого помещения и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если
международными договорами РФ не предусмотрено иное. Каких-либо ограничений жилищных
прав лиц, не являющихся гражданами РФ, ст. ст. 31, 69, 100 ЖК РФ, определяющие соответственно
права и обязанности членов семьи собственника жилого помещения, нанимателя жилого
помещения по договору социального найма и нанимателя специализированного жилого
помещения, не содержат <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых
вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской
Федерации" (п. 6) (далее - Постановление Пленума ВС РФ от 2 июля 2009 г. N 14) // Российская
газета. 2009. 8 июля.
В-третьих, ст. 9 ЖК РФ гласит: "Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством,
применяются правила международного договора". Правило, содержащееся в ч. 3
комментируемой статьи, должно применяться с учетом конституционной нормы,
воспроизводимой в ст. 9.
19. Обозревая всю систему жилищных отношений, можно видеть, что входящие в нее
общественные отношения различной отраслевой природы. Одни из них входят в предмет
административного права (например, об управлении жилищным фондом, обеспечении граждан
жилыми помещениями на условиях социального найма и т.д.). Другие регулируются финансовым
правом (см., например, ст. ст. 159 - 160 ЖК). Большинство жилищных отношений регулируются
гражданско-правовыми нормами. "Таким образом, - указывает Ю.К. Толстой, - действие
жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к
которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и
подпадают под собирательное понятие "жилищные отношения" <1> (см. также п. 2 комментария к
ст. 1 ЖК).
--------------------------------
<1> Толстой Ю.К. Новое советское жилищное законодательство. Л., 1984. С. 7. Такую же
позицию занимает данный автор и в настоящее время, см.: Гражданское право / Под ред. А.П.
Сергеева, Ю.К. Толстого. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003. Т. 2. С. 264.
Статья 5. Жилищное законодательство
Комментарий к статье 5
1. Жилищное законодательство - это система законодательных и иных нормативных актов,
регулирующих жилищные отношения (см. ст. 4 ЖК и комментарий к ней). В соответствии с
Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по
жилищному законодательству издаются федеральные законы, принимаемые в соответствии с
ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом согласно ч. 5
ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации не могут
противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит
федеральным законам.
Для практического использования правовых норм, регулирующих отношения, где в качестве
объекта выступает жилое помещение, необходимо разграничивать жилищное и гражданское
законодательство. Гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением,
пользованием и распоряжением жилыми помещениями, лишь тогда, когда жилье является
предметом экономического оборота. Отношения, связанные с использованием жилища, и целый
ряд других вопросов, о которых говорилось выше, регулируются жилищным законодательством.
Кроме того, Конституция РФ относит к разной компетенции гражданское законодательство, с
одной стороны, и жилищное законодательство - с другой.
Гражданское законодательство, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к
исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство, согласно ст. 72
Конституции РФ, входит в совместную компетенцию России и ее субъектов. Поэтому отношения, о
которых говорилось выше, по эксплуатации и пользованию жилыми помещениями могут
регулироваться как Российской Федерацией, так и ее субъектами.
2. Главным нормативным правовым актом любой отрасли законодательства, в том числе и
жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в комментарии к
ст. 1 ЖК РФ, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В
соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и
применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
3. На федеральном уровне жилищное законодательство в настоящее время представляет
собой достаточно большое количество источников жилищного права - законов и других
нормативных актов.
После принятия первых кодифицированных актов (Основ жилищного законодательства
Союза ССР и союзных республик и Жилищного кодекса РСФСР) прошло более 20 лет. За это время
социально-экономические условия в стране настолько изменились, что, безусловно,
потребовалось принятие нового ЖК РФ. Однако совсем пренебрегать положениями,
содержащимися в других законодательных актах, было бы неправильно. Значительное число
норм, принятых до ЖК РФ, продолжают выполнять регулятивную функцию по отношению к
жилищным отношениям.
4. Основным актом, регулирующим жилищные отношения, в настоящее время, безусловно,
является ЖК РФ, который определяет основные принципы реализации конституционного права
граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях.
5. Гражданский кодекс РФ в части первой (гл. 18) регулирует право собственности и иные
вещные права, права членов семьи собственника жилого помещения, дает понятие квартиры как
объекта права собственности, указывает основные начала регламентации права собственности на
объекты общего пользования многоквартирного дома и организации и деятельности товариществ
собственников жилья.
В части второй ГК РФ содержатся глава 35, посвященная договору найма жилого помещения
и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы,
регулирующие особенности продажи жилых помещений.
Часть третья ГК РФ устанавливает особенности наследования жилых помещений.
6. Из других законов, содержащих нормы жилищного права, следует выделить Закон РСФСР
"О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями),
в котором устанавливаются основные принципы осуществления приватизации государственного и
муниципального жилищных фондов; определяются права нанимателей и членов их семей при
осуществлении приватизации жилья. Однако следует отметить, что он утрачивает свое действие с
1 марта 2010 г. (см. Вводный закон).
7. На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только
законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 29
марта 1996 г. N 432 "О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и
ремонту государственного и муниципального жилищных фондов" <1>), а также постановлениями
Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 г. N 161 "Об
утверждении Перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть
предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда,
находящегося в собственности Российской Федерации" <2>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1432.
<2> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 757.
8. Особо следует остановиться на ведомственных нормативных актах, принимаемых
министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. В отношении таких
документов существует общее правило, выраженное в Указе Президента РФ от 21 января 1993 г. N
104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской
Федерации" <1>, а также в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1993. N 4. Ст. 301.
<2> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
Согласно названным актам нормативные акты министерств и ведомств Российской
Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие
межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции
РФ и официальной публикации в "Российской газете", которая должна осуществляться не позднее
10 дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную
регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не
влекут за собой правовых последствий.
Вместе с тем из общего правила есть одно исключение: акты Центрального банка РФ
подлежат государственной регистрации только в тех случаях, когда они затрагивают права,
свободы или обязанности граждан (ст. 6 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)" в ред. ФЗ от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ <1>). Как правило, акты Банка России не
затрагивают жилищные отношения, однако опосредованно могут на них влиять (например,
выделяя средства на кредитование жилищного строительства).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.
9. Как указывалось выше, жилищные отношения могут регулироваться нормативными
актами субъектов Федерации (республиками в составе Российской Федерации, краями,
областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, а также автономными
округами). В свою очередь, акты субъектов Федерации также делятся на законодательные акты
представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты,
принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной
власти.
10. Органы местного самоуправления вправе принимать акты, регулирующие жилищные
отношения, однако их компетенция существенно ограничена (см. ст. 14 ЖК и комментарий к ней).
Международные договоры, в которых участвует Россия, также являются источниками
жилищного права (см. ст. 9 ЖК и комментарий к ней).
11. На основании ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным
органом по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей
юрисдикции, наряду с судебным надзором дает разъяснения по вопросам судеб ной практики.
Одним из важнейших документов в сфере жилищного права следует признать Постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14. Такие разъяснения способствуют
правильному и единообразному применению в том числе и актов жилищного законодательства.
Следует отметить, что разъяснения Верховных Судов СССР, РСФСР и РФ, данные до принятия
Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) и законодательных актов, принятых на ее основе,
применяются в частях, им не противоречащих.
Статья 6. Действие жилищного законодательства во времени
Комментарий к статье 6
1. Нормативный правовой акт жилищного законодательства вступает в действие с момента
его введения. Вступлению в силу обязательно предшествует публикация текста акта.
На основании ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию.
Неопубликованные законы не применяются. Официальной публикацией федерального закона
признается доведение его текста до всеобщего сведения в "Российской газете", "Парламентской
газете", а также в Собрании законодательства Российской Федерации.
Следует иметь в виду, что публикации федеральных законов в других периодических
изданиях до официальной публикации имеют исключительно информационный характер, но не
имеют никакого правового значения.
Датой публикации считается первая публикация в одном из указанных изданий. Как
правило, первая публикация в силу оперативности осуществляется одной из названных газет.
2. Согласно ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания" <1> федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат
официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
В соответствии со ст. 6 названного Федерального закона федеральные конституционные
законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно
на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального
опубликования, если самими законами или актами обеих палат не установлен другой порядок
вступления их в силу. Зачастую в тексте закона говорится о вступлении в силу с момента
опубликования, иногда указывается дата. Жилищный кодекс РФ был опубликован 12 января 2005
г., однако в силу указания Вводного закона введен в действие с 1 марта 2005 г.
Вступлением в силу закон начинает свое действие и применяется к отношениям, возникшим
после введения его в действие. В исключительных случаях, прямо предусмотренных актом
жилищного законодательства, акт распространяется и на отношения, возникшие до введения его
в действие.
3. Основная часть жилищных правоотношений - длящиеся правоотношения. Отношения,
вытекающие из договора социального найма, имеют бессрочный характер. В связи с этим ЖК РФ и
принятые в соответствии с ним акты жилищного законодательства будут к ним применяться. Так, в
соответствии со ст. 5 Вводного закона к жилищным отношениям, возникшим до введения в
действие ЖК РФ, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут
после введения его в действие. На основании ч. 2 ст. 6 названного Закона граждане, принятые на
учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по
договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими
жилых помещений по договорам социального найма.
Кроме того, согласно ст. 9 Вводного закона действие разд. VIII ЖК РФ "Управление
многоквартирным домом" распространяется также на отношения, возникшие из ранее
заключенных договоров управления многоквартирными домами.
Статья 7. Применение жилищного законодательства по аналогии
Комментарий к статье 7
1. Законодательство стремится урегулировать "все и вся". Однако, как известно, жизнь
богаче любой теоретической конструкции. Кроме того, жизнь изменчива. Появляются отношения,
которые правом не урегулированы. В таких случаях говорят, что имеется пробел в праве
(законодательстве), т.е. существуют отношения, входящие в предмет правового регулирования
(жилищного) законодательства, но оно (жилищное законодательство) на этот счет (по поводу
таких отношений) "хранит молчание". В указанных ситуациях участники отношений определяют
свои права и обязанности соглашением. При этом считается, что совершена сделка (заключен
договор, заключено соглашение), не предусмотренная законом, но ему не противоречащая (см.
ст. 10 ЖК и комментарий к ней).
Иногда стороны заключают известный закону договор (например, коммерческого найма) и
включают в него условия, не предусмотренные законом (законодательством), но ему не
противоречащие.
Регуляторами (жилищных) отношений являются законодательство и договор. Если нет ни
того ни другого, то приходится прибегать к аналогии, о чем и говорится в комментируемой статье.
В ЖК РСФСР подобных норм не было, и это вполне объяснимо: в то время не позволялось
возникать отношениям, нормативно неурегулированным, и уж тем более в жилищной сфере.
В настоящее время жилищные отношения, которые нормативно не регламентируются,
возникают довольно часто. Далеко не всегда указания, восполняющие умолчание
законодательства, включаются в договор. Поэтому вслед за ГК РФ (ст. 6) в ЖК РФ появились нормы
о применении жилищного законодательства по аналогии.
2. Принято считать, что законодательство (в том числе жилищное) применяется по аналогии
в тех случаях, когда существует пробел в праве. Как представляется, аналогия закона и аналогия
права требуются при наличии такого пробела, если соответствующие отношения не регулируются
договором. Поэтому правильнее говорить не о пробелах в праве, а о пробелах в правовом
регулировании.
3. Аналогия закона допустима при наличии следующих условий.
Во-первых, существуют жилищные отношения, не урегулированные жилищным
законодательством, т.е. отношения, входящие в предмет жилищного законодательства (см. ст. 4
ЖК и комментарий к ней), но правил, регламентирующих такие социальные связи,
законодательство не содержит.
Во-вторых, такие отношения не регламентированы и соглашением сторон (которое не
противоречит законодательству).
В-третьих, существует закон или иной правовой акт, которым регулируются сходные
жилищные отношения.
В-четвертых, применение указанного сходного закона (иного правового акта) к данному (не
урегулированному законодательством или договором) жилищному отношению не противоречит
существу такого отношения.
Если, например, наниматель жилого помещения по договору социального найма вселяет в
нанимаемое помещение своего супруга "без права на жилую площадь", то, очевидно, не остается
ничего другого, как применять к таким отношениям нормы, регламентирующие вселение и
проживание временных жильцов.
На применение аналогии закона указывает и Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума
от 2 июля 2009 г. N 14. В частности, согласно п. 41 требования о признании недействительными
решения о предоставлении гражданину специализированного жилого помещения и заключенного
на его основании договора найма специализированного жилого помещения подлежат
удовлетворению исходя из аналогии закона (ч. 1 ст. 7 ЖК) применительно к правилам,
установленным ст. 168 ГК РФ, о недействительности сделки, не соответствующей закону или иным
правовым актам, а также п. 1 ст. 181 ГК РФ, предусматривающим трехгодичный срок исковой
давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки,
течение которого начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки.
4. Аналогия права допустима, когда жилищные отношения не урегулированы
законодательством и (или) договором и нет закона (иного правового акта), регламентирующего
сходные общественные отношения. Аналогия права означает определение прав и обязанностей
участников жилищных отношений исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства.
Жилищное законодательство исходит из необходимости обеспечения органами государственной
власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на
жилище, его безопасность и т.д. (см. ст. 1 ЖК и комментарий к ней). Смысл жилищного
законодательства вряд ли можно определить одной фразой, он может быть обнаружен лишь в
результате анализа всех жилищно-правовых норм. Тем не менее, думается, есть основания
утверждать, что смысл жилищного законодательства прежде всего в обеспечении права граждан
России на жилище.
5. При использовании аналогии права необходимо учитывать требования добросовестности,
гуманности, разумности и справедливости. Эти оценочные категории позволяют учесть все
обстоятельства каждой конкретной ситуации.
Статья 8. Применение к жилищным отношениям иного законодательства
Комментарий к статье 8
1. Жилищные отношения весьма многообразны. Они различны по правовой природе.
Именно поэтому часто утверждается (в том числе и авторами этих строк), что понятие "жилищные
отношения" есть категория собирательная. Естественно, что и регулируются такие отношения
различными правовыми методами (см. ст. ст. 1, 4 ЖК и комментарий к ним). По этой причине
жилищное право чаще всего квалифицируют в качестве комплексной отрасли права.
2. Перечень отношений, данный в комментируемой статье, имеет весьма условный
характер. Более того, название комментируемой статьи не в полной мере соответствует ее
содержанию. Причем, как представляется, титул (название) статьи более информативен, нежели
ее содержание. Суть статьи в другом. Верно ли, что к регулированию названных отношений
"применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных
настоящим Кодексом"? Нет, не верно. К регулированию этих отношений прежде всего
применяются нормы ЖК РФ, а в части, не урегулированной данным Кодексом, - субсидиарно
(дополнительно) нормы иных отраслей законодательства.
3. Значительную, если не сказать основную, роль в регулировании жилищных отношений
играет гражданское законодательство (вообще жилищное право своим "появлением на свет"
обязано праву гражданскому (см. комментарий к ст. 1 ЖК): большинство жилищно-правовых норм
являются гражданско-правовыми). Если то или иное жилищное отношение входит в предмет
права гражданского (ст. 2 ГК) и оно не урегулировано жилищным законодательством, то к
регламентации таких социальных связей привлекается гражданское законодательство (нормы о
юридических лицах, договорах и т.д.).
4. Что касается отношений, связанных с ремонтом, переустройством и перепланировкой
жилых помещений, то здесь, безусловно, требуется "участие" градостроительного
законодательства. Кроме того, к регулированию жилищных отношений субсидиарно могут
применяться правила, установленные административным, финансовым правом и иными
отраслями законодательства.
Статья 9. Жилищное законодательство и нормы международного права
Комментарий к статье 9
1. Комментируемая норма развивает положения Конституции РФ применительно к актам
жилищного законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Основного Закона международные договоры
наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной
частью правовой системы Российской Федерации. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ
от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов
и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <1> даны
следующие определения: "Под общепризнанными принципами международного права следует
понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и
признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых
недопустимо"; "Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило
поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в
качестве юридически обязательного".
--------------------------------
<1> Бюллетень ВС РФ. 2003. N 12. С. 3 - 8.
2. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ также указывается на то, что если международным договором
Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила международного договора.
Порядок заключения, ратификации, прекращения, приостановления международных
договоров регламентируется ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах
Российской Федерации" <1>. Следует отметить, что согласно названному Закону нормы