Крашенинников П.В. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ
Подождите немного. Документ загружается.
говорилось, у него нет одной из составляющих платы за жилое помещение - платы за наем.
Поэтому для принятия решения о приватизации нужно все тщательно взвесить, возможно,
посоветоваться со специалистами и принять решение.
Скажем, для жителей Москвы и других крупных городов (что тут сомневаться!), конечно,
надо приватизировать. Потому что в той же Москве жилье стоит колоссальных денег и
отказываться от них, мне кажется, неразумно. Не случайно сейчас некоторые представители
властей активно говорят, что не надо приватизировать потому, что будет огромный налог на
недвижимость. В крупных городах не все во власти заинтересованы в том, чтобы весь жилищный
фонд стал частным. Легче управлять, когда жилье остается муниципальным, пусть и переданным
жильцам по договору найма. К примеру, легче проводить решение об уплотнении существующей
застройки (таких конфликтов в крупных городах очень много). С собственниками же в
соответствии с Жилищным кодексом такие решения необходимо согласовывать.
В заключение хочу сказать: любой закон, тем более такой масштабный, как Жилищный
кодекс, не может быть безупречным с момента его принятия. Вряд ли есть законы, в которые бы
после их принятия не вносились поправки. Это нормальный законотворческий процесс, главное -
без революций!
Основной результат принятия Жилищного кодекса достигнут - у российских граждан
появился важный инструмент, который помогает им реализовывать, а в случае необходимости -
защищать свои жилищные права.
П.Крашенинников
29 декабря 2004 года N 188-ФЗ
ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 29.12.2006 N 250-ФЗ, от 29.12.2006 N 251-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ,
от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 24.04.2008 N 49-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 03.06.2009 N 121-ФЗ, от 27.09.2009 N 228-ФЗ,
от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 17.12.2009 N 316-ФЗ)
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ.
ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Статья 1. Основные начала жилищного законодательства
Комментарий к статье 1
1. Жилищное законодательство представляет собой систему нормативных актов (см. ст. 5 ЖК
и комментарий к ней). Кроме прочего, системность обеспечивается единством принципов
правового регулирования жилищных отношений, которые и закреплены в комментируемой
статье.
Основные начала жилищного законодательства, или, что то же самое, принципы жилищного
права, представляют собой определенные начала, руководящие идеи, в соответствии с которыми
осуществляется правовое регулирование жилищных отношений <1>. Как представляется,
определением принципов жилищного права обозначены цели жилищной политики Российского
государства. Поэтому форма изложения основных начал жилищного законодательства достаточно
абстрактна (иной она и быть не может). К сожалению, такого рода нормы обычно остаются не
замеченными теми, кто применяет закон. Между тем идеи, в них содержащиеся, находятся в
основании всех прочих жилищно-правовых норм (далее об этом несколько подробнее). Основные
начала необходимо учитывать при применении жилищного законодательства по аналогии (см. ст.
7 ЖК и комментарий к ней). Их следует учитывать также при применении к регулированию
жилищных отношений иного законодательства (см. ст. 8 ЖК и комментарий к ней). Они должны
приниматься во внимание при толковании регулятивных и охранительных норм жилищного
законодательства и т.д.
--------------------------------
<1> Это понятие принципов жилищного права опирается на определение правового
принципа, данное О.А. Красавчиковым. См.: Советское гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1. М.:
Высшая школа, 1985. С. 27 - 28.
Не будет преувеличением сказать, что в комментируемой статье сформулированы идеи, на
которых базируется все российское жилищное законодательство.
2. Своим появлением в ст. 1 (!) ЖК РФ основные начала жилищного законодательства
обязаны ГК РФ. Этот фундаментальный закон, принятый 15 лет назад, также начинается с
изложения основных начал (гражданского законодательства). Но дело не только (и не столько) в
идее начать Кодекс с изложения принципов правового регулирования соответствующих
общественных отношений. Влияние цивилистических категорий, конструкций и пр. на
формирование жилищного законодательства трудно переоценить.
Жилищные отношения регулировались гражданско-правовыми нормами. В 20-е гг.
прошлого века достаточно популярной стала идея о необходимости регулирования жилищных
отношений специальным правовым актом (уже тогда разрабатывались проекты Жилищного
кодекса).
3. Среди основных начал жилищного законодательства названы:
1) необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного
самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище;
2) необходимость обеспечения безопасности жилища;
3) неприкосновенность жилища;
4) недопустимость произвольного лишения жилища;
5) необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав;
6) признание равенства участников жилищных отношений, складывающихся по поводу
владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, если иное не предусмотрено
федеральным законом и не вытекает из существа жилищных отношений;
7) необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав;
8) необходимость судебной защиты жилищных прав;
9) необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда;
10) необходимость использования жилых помещений по назначению.
4. В ст. 7 Конституции РФ предусмотрено, что Россия является социальным государством,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека. В силу ч. 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и
органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для
осуществления права на жилище. Таким образом, первое из названных в комментируемой статье
положений есть конституционное положение.
Наиболее общие указания об обеспечении органами государственной власти и органами
местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище даны в ст. ст.
2, 12 - 14 ЖК РФ (см. соответствующий комментарий к ним).
5. Жилищное законодательство исходит из необходимости обеспечить безопасность
жилища. Доступными праву средствами оно должно способствовать тому, чтобы жилье
находилось в состоянии, не угрожающем жизни и здоровью граждан. Если жилое помещение
оказалось в таком состоянии, что проживать в нем небезопасно, то оно не должно использоваться
в качестве жилья и т.д. Соответственно органы государственной власти и органы местного
самоуправления обеспечивают контроль за соответствием жилых помещений установленным
санитарным и техническим правилам и нормам (п. 6 ст. 2 ЖК), за соблюдением установленных
требований при жилищном строительстве (п. 7 ст. 2 ЖК). Жилищное законодательство признает
жилым помещением только помещение, которое отвечает установленным санитарным и
техническим правилам и нормам (ст. 15 ЖК). Законом запрещено размещение в жилых
помещениях промышленных производств (ч. 3 ст. 17 ЖК; п. 3 ст. 288 ГК). Законодательством
предписывается, что при пользовании жилыми помещениями должны соблюдаться требования
пожарной безопасности, санитарно-гигиенические, экологические и иные установленные
требования (ч. 4 ст. 17 ЖК). Закон предусматривает, что граждане выселяются из жилых
помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам
социального найма в случае, если жилое помещение признано непригодным для проживания (ст.
85 ЖК), и т.д. и т.п.
6. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни (ст. 23 Конституции). Жилище
также неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем
лиц, иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного
решения (ст. 25 Конституции) (более подробно см. ст. 3 ЖК и комментарий к ней).
7. В качестве одного из основных начал жилищного законодательства названо
конституционное положение, в соответствии с которым никто не может быть произвольно лишен
жилища (ч. 1 ст. 40 Конституции). Оно несколько конкретизируется в ч. 4 ст. 3 комментируемого
Кодекса. Меры, обеспечивающие реализацию данного принципа, предусматриваются в ряде иных
статей ЖК РФ и других федеральных законов (более подробно см. ч. 4 ст. 3 ЖК и соответствующий
комментарий).
8. Право в целом (в том числе жилищное) должно стремиться к обеспечению возможности
беспрепятственного осуществления субъективных прав. В ч. ч. 1 и 2 комментируемой статьи, по
сути, воспроизводится общеправовой принцип. Его торжество есть свидетельство торжества
права. А оно достижимо только при условии, что правовые нормы предусматривают меры,
обеспечивающие беспрепятственное осуществление субъективных прав, в том числе
устанавливают порядок реализации права, определяют процедуры (формы и пр.) осуществления
прав и т.д.
9. Если жилищные права все-таки нарушены, то жилищное законодательство исходит из
необходимости восстановления нарушенных прав.
Восстановление жилищных прав чаще всего достигается использованием таких гражданско-
правовых способов защиты, как признание права, восстановление положения, существовавшего
до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его
нарушения; присуждение к исполнению обязанности в натуре; возмещение убытков и др. (ст. 12
ГК; см. также ст. 11 ЖК и комментарий к ней). В ЖК РФ содержится немало норм,
конкретизирующих общие положения о защите субъективных прав, предусматривающих меры,
направленные на восстановление права в том или ином случае его нарушения. Так, собственник
жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, или
наниматель такого жилого помещения по договору социального найма обязан привести такое
жилое помещение в прежнее состояние (ч. 3 ст. 29 ЖК). В случае прекращения у гражданина
права пользования жилым помещением он обязан освободить жилое помещение (прекратить
пользоваться им), а при неисполнении данной обязанности гражданин подлежит выселению (ст.
35 ЖК). При признании обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам
социального найма, недействительным участники обмена подлежат переселению в ранее
занимаемые ими жилые помещения (ч. 2 ст. 75 ЖК) и т.д.
10. Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием <1> (ст. 18
Конституции). Практически все жилищные споры подведомственны суду. Жилищные права могут
защищаться и в административном порядке. Но и в этом случае решение, принятое в
административном порядке, может быть обжаловано в суд (см. об этом ч. ч. 1 - 2 ст. 11 ЖК и
соответствующий комментарий).
--------------------------------
<1> В соответствии с широко распространенным в юридической науке мнением право на
жилище входит в состав социальных прав, направленных на обеспечение и защиту потребностей и
интересов человека, относится к категории основных прав человека (см. об этом: Пчелинцева Л.М.
Право военнослужащих на жилище: Теоретические аспекты и проблемы реализации. М.: Норма,
2004. С. 138 и сл.).
11. Говоря о равенстве участников жилищных отношений как о принципе жилищного права,
важно обратить внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, речь идет о юридическом (формальном) равенстве. Мы все всегда различались и
будем отличаться друг от друга с точки зрения экономической, психофизической и т.д. Но право,
регулируя определенные виды общественных отношений, игнорирует реально существующее
неравенство, исходит из того, что с точки зрения юридической субъекты равны.
Во-вторых, в гражданском праве под равенством понимается отсутствие власти и
подчинения; один субъект не подчинен другому, не может повелевать другим. В комментируемой
статье под равенством разумеется нечто иное. Имеется в виду равноправие пользователей.
Пользователи равны в правах и обязанностях.
В-третьих, говорится о равенстве прав и обязанностей не во всех жилищных отношениях, а
только в отношениях по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. Это
означает, что если, к примеру, в квартире проживает несколько человек, то никто из них не
пользуется преимуществом в пользовании кухней, ванной и т.д. Наниматель жилого помещения
по договору социального найма вправе произвести обмен занимаемого жилого помещения на
другое жилое помещение с письменного согласия проживающих совместно с ним
совершеннолетних членов его семьи. Члены семьи нанимателя вправе требовать от нанимателя
обмена занимаемого жилого помещения на жилые помещения, расположенные в разных домах
или квартирах. В случае возникновения спора наниматель, любой из членов его семьи вправе
требовать принудительного обмена и т.д. и т.п.
В-четвертых, из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих
отношений может следовать, что пользующиеся жилым помещением граждане не равны в правах
и (или) обязанностях. Так, в силу ч. 2 ст. 69 настоящего Кодекса члены семьи нанимателя жилого
помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности.
Но одновременно предусмотрено, что только дееспособные и ограниченные судом в
дееспособности члены семьи нанимателя несут солидарную с нанимателем ответственность по
обязательствам, вытекающим из договора социального найма.
12. Жилищное законодательство направлено на необходимость обеспечения сохранности
жилищного фонда. На этот счет оно содержит многочисленные указания. Так, собственник жилого
помещения обязан поддерживать данное помещение в надлежащем состоянии, не допуская
бесхозяйственного обращения с ним (ч. 4 ст. 30 ЖК), а при неисполнении данной обязанности
право собственности на жилое помещение может быть прекращено в судебном порядке (ст. 293
ГК). Договор социального найма жилого помещения может быть прекращен по требованию
наймодателя в случае разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими
гражданами, за действия которых он отвечает (ст. 83 ЖК). Установление в законодательстве
предельно конкретизированных правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, а
главное, их соблюдение способствуют обеспечению сохранности жилищного фонда. В
законодательстве неоднократно указывается на обязанность различных субъектов осуществлять
контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (ст. ст. 12 - 14, 20 ЖК и др.).
13. Целевое назначение жилых помещений состоит в том, что они предназначены для
проживания граждан (п. 2 ст. 288 ГК; ч. 1 ст. 17 ЖК). Размещение в жилых помещениях
промышленных производств не допускается (п. 3 ст. 288 ГК; ч. 3 ст. 17 ЖК). Юридическим лицам
жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе аренды
или иного договора. Юридическое лицо может использовать жилое помещение только для
проживания граждан (п. 2 ст. 671 ГК).
В случае использования жилого помещения не по назначению могут применяться
различные правовые санкции, вплоть до лишения субъекта права собственности на жилое
помещение (ст. 293 ГК) или права пользования (например, ст. 79 ЖК).
14. Рассматривая содержание ч. 2 комментируемой статьи, важно обратить внимание на
следующие обстоятельства.
Во-первых, в данной части сделан акцент на правах граждан, хотя участниками жилищных
отношений могут быть также юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации,
муниципальные образования (ч. 2 ст. 4 ЖК). Это обусловлено целью жилищной политики -
обеспечение права граждан на жилище. По-видимому, не будет преувеличением сказать, что
гражданин является центральным субъектом жилищных отношений.
Во-вторых, воплощена гражданско-правовая идея о том, что (жилищные) права
осуществляются гражданами "своей волей и в своем интересе" (ср. ч. 2 ст. 1 ЖК и п. 2 ст. 1 ГК).
Граждане автономны при осуществлении жилищных прав, в том числе и при распоряжении ими.
Недопустимо принуждать гражданина к тому, чтобы он проживал в принадлежащем ему жилом
помещении, нельзя заставить гражданина распорядиться своими жилищными правами и т.д.
В-третьих, отчетливо прослеживается диспозитивное начало правового регулирования
жилищных отношений с участием граждан. Граждане имеют возможность свободно выбирать
способы удовлетворения жилищных потребностей (проживать в жилом помещении,
приобретенном по договору купли-продажи, пользоваться жильем, предоставленным по
договору социального найма, и т.д.). Естественно, о свободном выборе речь можно вести исходя
из сугубо юридической точки зрения. При этом не учитывается тот факт, что выбор может быть
детерминирован экономическими условиями и пр.
Понятно, что свобода выбора осуществляется в рамках, установленных законом. Так, в
социальный наем могут получить жилье не все граждане, нуждающиеся в жилых помещениях, но
лишь определенные категории граждан (см. ст. 49 ЖК и комментарий к ней).
В-четвертых, упомянуты основания жилищных прав и особо выделено одно из них - договор
(о таких основаниях см. ст. 10 ЖК и комментарий к ней). Такое внимание к договору обусловлено
его особой ролью в возникновении жилищных прав и их регулировании. Кроме известных
договоров социального и коммерческого найма жилищные отношения порождают и регулируют
договоры безвозмездного пользования, поднайма, найма специализированных жилых
помещений, обмена жилыми помещениями и т.д. Даже поселение временных жильцов основано
на договоре.
В-пятых, воспроизводится конституционное положение, в соответствии с которым
осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы
других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции). Но при этом если в Конституции речь идет об осуществлении
прав и свобод, то в комментируемой норме упоминаются и обязанности. Кроме того,
осуществлена привязка к предмету правового регулирования - жилищным отношениям (говорится
о жилищных правах и обязанностях).
Наконец, помимо недопустимости нарушения прав и свобод других граждан при
осуществлении прав и исполнении обязанностей сказано также, что нельзя нарушать законные
интересы других граждан. Данное указание, на первый взгляд самого общего плана, находит
развитие в ряде регулятивных норм ЖК РФ (см., например, ст. ст. 58, 78 и др.).
15. В ч. 3 комментируемой статьи воспроизведено конституционное положение (см. ч. 3 ст.
55 Конституции).
16. Правило, предусмотренное в ч. 4 комментируемой статьи, опирается на
конституционное положение, в силу которого каждый, кто законно находится на территории
Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и
жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции). Но в ЖК РФ не упоминается право свободно передвигаться и
выбирать место пребывания, поскольку соответствующие отношения не входят в предмет
жилищного законодательства.
Понятие места жительства гражданина дается в ГК РФ. Им признается место, где гражданин
постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не
достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их
законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов (ст. 20 ГК).
О видах жилых помещений см. ст. 16 ЖК РФ и комментарий к ней. Об основаниях
возникновения жилищных прав см. ст. 10 ЖК РФ и комментарий к ней.
Граждане по своему усмотрению определяют, проживать им в комнате, квартире или
жилом доме. Они также вольны сами решать, на каких условиях (основаниях) будут проживать в
жилом помещении (по договору найма, как собственник или член семьи собственника и т.д.).
В связи со сказанным следует еще раз подчеркнуть, что речь идет о свободе выбора жилых
помещений для проживания только с юридической точки зрения. С точки зрения обыденной
возможность выбора обычно предопределяется экономическими реалиями, а иногда и иными
обстоятельствами, например стремлением обеспечить какие-либо семейные интересы,
необходимостью проживать в определенном месте с учетом состояния здоровья и пр. Но и с
юридической точки зрения свобода выбора жилых помещений, конечно, небеспредельна. Право
граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в соответствии с
федеральными законами может быть ограничено в пограничной полосе, в закрытых военных
городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического
бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности
распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей
введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на
территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8 Закона РФ "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" <1>).
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
Иногда само существо тех или иных отношений, регулируемых законодательством,
обусловливает наличие каких-либо ограничений права свободного выбора жилых помещений для
проживания в качестве собственников, нанимателей и т.д. Так, жилые помещения
предоставляются в социальный наем только определенным категориям граждан (см. ст. 49 ЖК и
комментарий к ней). Следовательно, все иные граждане не могут стать нанимателями по
договорам социального найма (если иное не установлено законом, см., например, ч. 2 ст. 82 ЖК).
Статья 2. Обеспечение условий для осуществления права на жилище
Комментарий к статье 2
1. Положения комментируемой статьи базируются на норме, содержащейся в ч. 2 ст. 40
Конституции РФ: органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют
жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
2. В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей на законодательную (ст. ст. 94 -
109), исполнительную (ст. ст. 110 - 117) и судебную (ст. ст. 118 - 129).
Представительным и законодательным органом Российской Федерации является
Федеральное Собрание (ст. 94 Конституции), состоящее из двух палат - Совета Федерации и
Государственной Думы (ст. 95 Конституции).
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской
Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, определенными федеральным законом (ст. 77 Конституции).
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций; осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно (ст. ст. 130 - 131 Конституции).
Таким образом, прочитав в комментируемой статье об органах государственной власти и
органах местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления гражданами
права на жилище, следует иметь в виду соответствующие обязанности:
1) органов государственной власти Российской Федерации:
а) представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального
Собрания;
б) высшего органа исполнительной власти Российской Федерации - Правительства РФ;
2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
а) представительных органов государственной власти;
б) исполнительных органов государственной власти;
3) органов местного самоуправления, которые также подразделяются на представительные
и исполнительные.
3. Рассматривая положения, включенные в ст. 2 ЖК РФ, нельзя не видеть их некоторую
"разнокалиберность". Некоторые из них в какой-то мере конкретизированы. Они представляют
собой полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области
жилищных отношений (см. п. 3 ст. 2 (ср. с п. п. 3 - 6 ст. 12, п. п. 4 - 5 ст. 13, п. 5 ч. 1 ст. 14), п. 6 ст. 2
(ср. с п. 17 ст. 12, п. 8 ст. 13, п. 9 ч. 1 ст. 14) ЖК). Другие указания предельно абстрактны. Но и те и
другие имеют целью обозначить совокупность различного рода действий всех органов власти и
местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище.
Поэтому естественно, что, во-первых, воедино сведено перечисление экономических,
организационных, юридических и других "моментов", в той или иной степени относящихся к
обеспечению права граждан на жилище. Во-вторых, перечисленные обязанности несут все
названные органы. Однако содержание той или иной обязанности каждого из них специфично,
каждый из этих органов исполняет одноименные обязанности по-своему. Например, органы
государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в
установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального
найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального
жилищного фонда (п. 3 ст. 2 ЖК).
Конспективно распределение компетенции между различными органами в указанной сфере
можно отразить так:
1) органы государственной власти РФ принимают Жилищный кодекс, в котором
определяются основные принципы и общие начала организации учета граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий, распределения жилья и т.д.; принимают другие федеральные
законы и нормативные правовые акты, которыми определяются правила (следуя терминологии п.
3 ст. 2 ЖК, "устанавливается порядок") предоставления государственного и муниципального
жилья, в том числе определяют иные (кроме малоимущих) категории граждан, которым жилье
предоставляется в социальный наем, и устанавливают порядок предоставления жилья этим
гражданам (а отдельные органы наделяются и правом предоставить жилье);
2) органы государственной власти субъектов Федерации определяют порядок ведения
органами местного самоуправления учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях,
устанавливают категории граждан, которые могут получить жилье жилищного фонда данного
субъекта Федерации в социальный наем, и указывают органы, принимающие решения о
предоставлении такого жилья, и т.д.;
3) органы местного самоуправления осуществляют учет граждан, нуждающихся в жилых
помещениях, принимают решения о предоставлении жилья, заключают договоры найма и т.д.
Таким образом, для того, чтобы определить обязанности каждого органа в деле
обеспечения права граждан на жилище, необходимо обратиться к Конституции РФ,
законодательству о соответствующем органе государственной власти, местного самоуправления,
актам жилищного законодательства и т.д.
4. Следует еще раз подчеркнуть, что в комментируемой статье с учетом цели жилищной
политики - обеспечение права граждан на жилище - определен предмет деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления с точки зрения экономической,
организационной, юридической и пр. Соответствующие действия осуществляются указанными
органами в пределах их компетенции.
Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в
жилищно-правовой сфере определяется ст. ст. 12 - 14 ЖК РФ, а также иными актами,
определяющими статус этих органов.
Статья 3. Неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья конкретизирует положения ст. 25 Конституции РФ, согласно
которой "жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли
проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на
основании судебного решения". Право на неприкосновенность жилища в юридической
литературе относят к категории личных неимущественных прав, которое отражает
неприкосновенность одного из элементов личной жизни граждан, а не объекта права частной
собственности на жилой дом либо объекта прав нанимателя по договору жилищного найма <1>.
--------------------------------
<1> См.: Красавчикова Л.О. Жилищное право и личные неимущественные права граждан //
Актуальные проблемы жилищного права. М.: Статут, 2003. С. 57.
Жилищное законодательство, включая ЖК РФ, не дает определения понятия "жилище".
Данный Кодекс указывает лишь на то, что объектами жилищных прав являются жилые
помещения: жилой дом, квартира, комната, часть жилого дома и часть квартиры (см.
комментарий к ст. 16 ЖК). При этом жилым помещением признается изолированное помещение,
которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан
(отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям
законодательства) (ч. 2 ст. 15 ЖК).
Любопытно, что попытка истолковать понятие "жилище" была предпринята УПК РФ,
который, разумеется, в целях УПК под жилищем понимает индивидуальный жилой дом с
входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы
собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного
проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но
используемое для временного проживания (п. 10 ст. 5 УПК).
Следует признать, что "жилище" - это действительно более широкое понятие, чем просто
жилое помещение. Такое отношение к понятию "жилище" выработано и в практике Европейского
суда по правам человека (далее - Суд), который неоднократно давал толкование этого понятия
при рассмотрении жалоб на нарушение ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод, провозгласившей, что "каждый имеет право на уважение... его жилища...".
Так, упомянутый Суд признает "жилищем" строения и помещения, используемые для
временного проживания. В Постановлении от 28 ноября 1997 г. по делу Ментеш и другие против
Турции Европейский суд по правам человека признал жилищем заявительницы принадлежащий
ее свекру дом в деревне, в котором она проживала во время ежегодных приездов в деревню, в
том числе в тот день, когда дом был уничтожен силами безопасности <1>.
--------------------------------
<1> Здесь и далее цитируется по обзору: Содержание понятия "жилище" в практике
Европейского суда по правам человека // Вып. N 89 зарубежной практики конституционного
контроля, подготовленный Управлением международных связей, изучения и обобщения
зарубежной практики конституционного контроля Конституционного Суда РФ. 2005 г.
В Постановлении от 16 декабря 1992 г. по делу "Нимитц против Германии" названный Суд
признал нарушением права заявителя на уважение его жилища обыск, проведенный в
адвокатской конторе заявителя.
В Постановлении от 16 апреля 2002 г. по делу "Компания "Кола Эст" и другие против
Франции" Суд отметил, что при определенных обстоятельствах права, гарантированные ст. 8
Конвенции, могут быть истолкованы как включающие право на уважение зарегистрированного
офиса компании, отделений или иных деловых помещений.
В Постановлении от 25 сентября 1996 г. по делу "Бакли против Соединенного Королевства"
Суд признал жилищем фургоны, которые заявительница-цыганка разместила на принадлежащем
ей участке земли и в которых проживала со своей семьей.
В Постановлении от 15 июля 2003 г. по делу "Эрнст и другие против Бельгии" Суд
подтвердил распространение права на уважение жилища на принадлежащие заявителям-
журналистам транспортные средства, в которых, наряду с их домами и офисами, также были
произведены обыски.
В то же время Европейский суд по правам человека не признает составным элементом
понятия "жилище" такой объект, как незастроенный участок земли, пусть даже предназначенный
для строительства жилья. В равной степени понятие "жилище" нельзя использовать
применительно к территории страны, где человек вырос и где когда-то жила его семья, однако
сам он уже не живет (Постановление от 18 декабря 1996 г. по делу "Лоизиду против Турции").
2. Возможность проникновения в жилище обусловлена в первую очередь согласием
проживающих в нем на законных основаниях граждан <1>. Без надлежащего согласия такое
проникновение допустимо, если цели соответствующих действий обозначены в ЖК РФ. Требуется
также наличие либо иных федеральных законов, которые бы устанавливали как допустимые
случаи такого проникновения, так и сам порядок (т.е. процедуру) проникновения в жилище, либо
судебного решения, санкционирующего такие действия.
--------------------------------
<1> Конституция РФ в ст. 25 говорит о воле проживающих в нем лиц.
Что касается первого условия, то следует отметить более узкое содержание формулировки
ЖК РФ в противовес и Конституции РФ, и решениям Европейского суда. Проживание в жилом
помещении на законных основаниях означает, что вселение в него было произведено в
соответствии с требованиями законодательства. Так, к примеру, ЖК РФ и ГК РФ устанавливают
определенные требования для вселения в жилое помещение членов семьи собственника жилого
помещения (ст. 31 ЖК), членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального
найма (ст. 69 ЖК), поднанимателей (ст. 76 ЖК), временных жильцов (ст. 80 ЖК), граждан в
качестве постоянно проживающих с нанимателем по договору коммерческого найма (ст. 679 ГК) и
т.д. Именно эти и другие законно вселенные категории граждан могут запрещать проникновение
в занимаемое ими жилище <1>.
--------------------------------
<1> Л.О. Красавчикова поддерживает высказанное в литературе мнение о том, что право на
неприкосновенность жилища принадлежит также проживающим в санаториях, пансионатах,
туристических палатках, дачах и т.д. (см.: Красавчикова Л.О. Жилищное право и личные
неимущественные права граждан. С. 58).
Тем не менее Европейский суд исходит из того, что нарушение права на жилище может
иметь место и в том случае, когда те или иные помещения используются с некоторыми
нарушениями. Так, в Постановлении от 18 ноября 2004 г. по делу "Прокопович против России" Суд
признал жилищем заявительницы квартиру ее гражданского мужа, в которой она проживала без
прописки и без оформления брака в течение 10 лет до смерти гражданского мужа и из которой
была затем выселена.
Приведенный пример в первую очередь может служить иллюстрацией к ст. 40 Конституции
РФ о праве каждого на жилище и недопустимости его произвольного лишения. Вместе с тем оба
конституционных права - право на жилище и право на неприкосновенность жилища -
взаимосвязаны и не должны противопоставляться друг другу как имущественное и личное
неимущественное право.
3. Жилищный кодекс РФ разграничивает допустимые цели проникновения в жилое
помещение, а также случаи и порядок такого проникновения. При этом цели возможного
проникновения в жилище без согласия законно проживающих в нем граждан, а значит, и степень
возможного ограничения этого конституционного права предусматривает ЖК РФ. Следует
отметить, что Конституция РФ в ст. 55 (ч. 3) устанавливает предел ограничений конституционных
прав и свобод. Любое конституционное право (за исключением права на судебную защиту,
которое согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ не может быть ограничено ни при
каких обстоятельствах) может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В
условиях чрезвычайного положения право на неприкосновенность жилища может быть
ограничено дополнительно (ст. 56 Конституции).
Комментируемый Кодекс целями ограничения конституционного права
неприкосновенности жилища называет спасение жизни граждан и (или) их имущества,
обеспечение их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях,
стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного
характера, а также при задержании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечении
совершаемых преступлений или установлении обстоятельств совершенного преступления либо
произошедшего несчастного случая.
Представляется, что перечисленные в ЖК РФ цели ограничения рассматриваемого права в
целом укладываются в рамки, установленные ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ.
Возможные случаи ограничения конституционного права на неприкосновенность жилища
могут быть предусмотрены нормами уголовного, административного и процессуального
законодательства, устанавливающими не только исключительные основания, когда компетентные
лица вправе войти в жилище помимо воли проживающих в нем лиц, но и ответственность за
противоправное - прямое или косвенное - посягательство на неприкосновенность жилища <1>.
Так, соответствующие нормы содержатся в ФЗ "О милиции" (п. 18 ст. 11), "Об оперативно-
розыскной деятельности" (ст. 8) и др.
--------------------------------
<1> См.: Марткович И.Б. Жилищное право. М., 1990. С. 28.
Ограничение права неприкосновенности жилища может допускаться в силу необходимости
осуществления определенных действий специальными аварийными и спасательными службами.
Однако непременным условием правомерности действия таких служб должен служить
федеральный закон, четко регламентирующий порядок их деятельности.
О гражданско-правовых способах защиты права на неприкосновенность жилища см.
комментарий к ст. 11 ЖК РФ.
4. Часть 4 комментируемой статьи конкретизирует положение ст. 40 (ч. 1) Конституции РФ,
согласно которой никто не может быть произвольно лишен жилища. Соответствующее
конституционное положение истолковано Конституционным Судом РФ, который пришел к выводу
о том, что лишение жилого помещения в судебном порядке и на основании закона не является
произвольным. Лишение жилища, о котором говорится в названной статье Конституции РФ,
связано с принудительным выселением из него. Иные случаи лишения жилища, например в
результате его разрушения либо переселения в другое жилье, к рассматриваемому случаю, как
представляется, отношения не имеют.
В развитие указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ и ЖК РФ, и ГК РФ
предусмотрели исключительно судебный порядок лишения права собственности на жилое
помещение, а также выселения нанимателей, поднанимателей, временных жильцов и других
категорий граждан из занимаемых помещений. Выселение граждан в административном порядке
не допускается.
Выселение из занимаемого жилого помещения наступает как следствие виновного
поведения лица. Помимо ЖК РФ дополнительные основания выселения граждан могут быть
предусмотрены другими федеральными законами. Формально это требует неисчерпывающего
перечня соответствующих оснований выселения из занимаемых помещений и в ЖК РФ, что
законодателем, однако, не учитывается. Любые иные ограничения в праве пользования жилищем
также должны быть предусмотрены ЖК РФ либо иными федеральными законами.
По сравнению с ранее действовавшим ЖК РСФСР ЖК РФ установил ряд ограничений в праве
пользования социальным жильем, однако введение таких ограничений прямо допускается
комментируемым Кодексом.
Статья 4. Жилищные отношения. Участники жилищных отношений
Комментарий к статье 4
1. В комментируемой статье определяется предмет жилищного законодательства. Его
образует система жилищных отношений. Следует подчеркнуть, что в данном случае речь идет о
предмете не только ЖК РФ, но и всего жилищного законодательства (перечисленные отношения
регулируются Жилищным кодексом РФ и другими нормативными актами, содержащими
жилищно-правовые нормы).