Козаков В.М. Соціально-ціннісні засади державного управління в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

Але В.Вільсон пішов далі і зробив важливе розмежування політи-

ки і управління. Рішення розмежувати політику й управління мало

на меті знайти засади, які допомагали державним організаціям та

їх службовцям визначити свої функції та роль. Розв’язання цієї

проблеми В.Вільсон шукав у сфері бізнесу та управління ним з

наголосом на економічній раціональності [211, с. 6].

Отже, з часів В.Вільсона для американської школи “public

administration” характерною є загальна емпірична спрямованість

досліджень. Це не дивно, оскільки науково-політологічна тради-

ція, до якої прийнято в цій країні відносити державне управління,

з самого початку мала емпіричну орієнтацію. Про переваги емпі-

ризму в політичній теорії говорили і говорять багато хто з її пред-

ставників. Наприклад, професор Орегонського університету

Дж.Дрижек стверджує, що будь-який прогрес у наукових дослід-

женнях “може бути охарактеризований як зростаюча здатність

науки справлятися з випадковістю в емпіричних проблемах” [306]

(тут і далі переклад з англійської авторський - В.К.).

Ще більш категорично з цього питання висловлюється аме-

риканський дослідник Дж.Ганнелл: “Наївно чи претензійно роз-

раховувати, що перебудова політичного життя, державного управ-

ління може відбутися на основі проникнення в суть екзистенціаліз-

му, феноменології, лінгвістичного аналізу, герменевтики, критич-

ної теорії і метаетики” [314]. Він заперечує роль таких ідеальних

утворень, як “цінності” й думає, що тільки на основі узагальнення

практики політичного життя, політичного і державного управлін-

ня може плідно розвиватися теоретична думка. Ідеї Дж.Ганнелла

цілком розділяє відомий американський політолог Ю.Меен: “Най-

краща стратегія для політичних наук, - підкреслює він, - полягає в

тому, щоб максимальною мірою бути суворо емпіричними” [325].

Трохи в іншому аспекті розглядає проблему емпіризму в

політичних науках Р.Лейн. Він частково визнає роль цінностей у

процесі державного управління, проте, на його думку, в умовах

науково-технічної революції відбувається широке вторгнення “на-

укових критеріїв і наукового знання” у сферу практичної політи-

ки, державного управління: “Дебати ще залишаються ціннісними

і партійними, але сфера ідеології скорочується під впливом пану-

264

112. Конституція України - Основний Закон суспільства,

держави, людини: Наук.-метод. рек.: Навч. посіб. / Редкол.: В.І.Лу-

говий (голова), В.М.Князєв (наук. ред.), В.К.Майборода та ін.; Кол.

авт.: І.Ф.Надольний, В.Г.Кремень, С.Г.Рябов та ін. -2-е вид., до-

пов. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - 224 c.

113. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верхов-

ної Ради України 28 черв. 1996 р. - К.: Офіц. вид. Верховної Ради

України, 1996. - 117 с.

114. Контури нового управлінського курсу трансформації

України: Наук. вид. / А.О.Гошко, Г.А.Дмитренко, В.М.Князєв. -

К., 2004. - 175 c.

115. Конфлікт у політичному житті сучасної України: теорія

і технологія розв’язання / А.Пойченко, О.Хворостяний, В.Ребка-

ло. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 94 с.

116. Конфлікти в суспільстві: діагностика і профілактика:

Матеріали конф. / Ред. М.І.Пірен, А.М.Зельницький. - К.: КВГ І,

1995. - 545 с.

117. Концептуальні засади реформування політичної систе-

ми в Україні. Стан і перспективи розвитку політичних наук: Мате-

ріали “круглого столу” , м. Київ, 13 квіт. 2001 р.: Наук. вид. / За заг.

ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 264 с.

118. Корнев А.В. Развитие идеи социального государства в

истории правовых учений / Социальное государство: мировой опыт

и реалии России. - М.: АТиСО, 2001. - С. 32-41.

119. Короткий політологічний словник / Уклад. Л.М.Акімо-

ва, В.С.Алікін, О.В.Бабкіна; Ред. С.Г.Рябов, З.І.Тимошенко. - К.:

РОВО “Укрвузполіграф”, 1991. - 96 с.

120. Коэн Дж., Арато Э. Гражданское общество и полити-

ческая теория. - М., 2003. - С. 495.

121. Кравченко М.В. Роль державного управління в реалі-

зації нової парадигми соціальних цінностей // Командор. - 2000. -

№ 1. - C. 16-17.

122. Кравченко М.В. Формування та впровадження нової пара-

дигми соціальних цінностей українського суспільства (управлінсь-

кий аспект): Автореф. дис. ... канд. н. держ. упр. / М.В.Кравченко;

Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. - К., 2001. - 20 с.

вання знання” [322]. Він вважає, що сама теорія державного уп-

равління необхідна для того, щоб зробити практику “public

administration” більш раціональною, але інші орієнтири класич-

ної науки він відкидає.

Уже на перших етапах розвитку американської школи дер-

жавного управління більшість її видатних представників були не

тільки теоретиками, але і практиками. Професор Л.Уайт, який вва-

жається одним з основоположників класичного напряму в амери-

канській школі державного управління, вів велику практичну

діяльність як член Комісії зі справ цивільної служби. Його фунда-

ментальна теоретична робота “Вступ в науку державного управлін-

ня” багато в чому є узагальненням практики “public administration”

в США. Зокрема, він стверджував, що оптимізація використання

засобів у державному управлінні має орієнтуватися на досягнення

поставлених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних

витрат. Основними цінностями державного управління як критері-

ями його ефективності він вважав спеціалізацію, єдність розпоряд-

жень, скорочення числа підлеглих, делегування відповідальності,

централізацію, корпоративний дух (гармонію персоналу). Але такі

цінності були не трансцендентальними сутностями, що претенду-

ють на онтологічний статус і регулятивні функції, а інтерпретува-

лися як принципи поведінки окремого емпіричного суб’єкта чи су-

купності індивідів. Л.Уайт був переконаний, що дослідники повинні

орієнтуватися на безпосереднє вивчення державних інститутів з

метою оптимізації їхнього функціонування і розвитку. Основну увагу

у своїх роботах він приділяв розробці раціональної структури “public

administration” як ієрархічної організації. При цьому Л.Уайт роз-

глядав “public administration” як універсальний процес, що складаєть-

ся з кількох взаємозалежних функцій. Головними серед них він вва-

жав планування й організацію [330, р. 153-160].

Отже, представники класичної американської школи держав-

ного управління відмовилися від традиційного розуміння транс-

цендентального статусу цінностей сфери своїх досліджень. Ос-

танні як вимір суб’єктивного стану життєдіяльності людини не

визнавалися достатнім важелем у системі державного управлін-

ня. Водночас вони, без сумніву, недооцінювали вплив людського

фактора на розвиток управлінського процесу, оскільки досягнен-

263

державних службовців в Україні: Наук. пр. / За заг. ред. В.А.Ребка-

ла. - К.; Житомир, “Полісся”. 2002. - С. 190-205.

100. Кальниш Ю.Г. Політична аналітика в державному уп-

равлінні: теоретико-методологічні засади: Монографія. - К.: Вид-

во НАДУ, 2006. - 272 с.

101. Кальниш Ю.Г., Сурмін Ю.П. Соціальні й гуманітарні

проблеми сучасного українського націотворення та шляхи їх роз-

в’язання // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук.

пр. / Ред. кол.: С.М.Серьогін та ін. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. -

Вип. 4 (18). - С. 9-19.

102. Кант И. К вечному миру / Філософія політики: Хрес-

томатія: У 4 т. / Авт.-упоряд. В.П.Андрущенко (кер.) та ін. - К.:

Знання України, 2003. - Т. 2. - С. 19-55.

103. Карась А. Етика свободи і солідарності в громадянсь-

кому суспільстві // “Ї”. Незалежний культурологічний часопис. -

2001. - Число 21. - С.111 - 139.

104. Касьянов Г. Теорії нації та націоналізму. - К.: Новий

час, 1999. - 350 с.

105. Керимов Д.М. Философские основания политико-пра-

вовых исследований. - М.: Наука, 1986. - С. 365.

106. Кілієвич О. Англо-український глосарій термінів і по-

нять з аналізу державної політики та економіки. - К.: Вид-во “Ос-

нови”, 2003. - 510 с.

107. Князєв В.М. Соціальна технологія та управління полі-

тичними процесами в Україні: Препринт. - К.: Вид-во УАДУ, 1995. -

35 с.

108. Коваленко А. Відповідальність виконавчої влади: по-

рівняльно-політологічні аспекти // Віче. - 2001. - № 11. - С. 10-21.

109. Коктыш К.Е. Социокультурные рамки институциона-

лизации политических практик и типы общественного развития //

Полис. - 2002. - № 4. - С. 6-1.

110. Колодій А. “Олігархи” й “олігархія”: зміст понять та

українська політична дійсність // НА УКМА. Політичні науки. -

Вип. 19. - 2001. - С. 31-35.

111. Констан Б. О свободе воли у древних в ее сравнении с

представлениями современных людей. - М.: Наука, 1987. - 726 с.

ня соціальної психології і соціології в тридцятих роках ХХ ст. ба-

гато в чому поставили під сумнів універсальність класичних прин-

ципів, що претендують на всезагальність. Представники руху за

людські відносини (чи “школа людських відносин”) спробували

пояснити реальне функціонування адміністративних служб через

аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Найбільш відо-

мими представниками цього напряму в США в першій половині

ХХ ст. були Мері Паркер Фоллет і Абрахам Маслоу.

Саме М.П.Фоллет була першою, хто визначив наукове управ-

ління як “забезпечення роботи за допомогою інших осіб”. Вона звер-

нула увагу, що чітко розроблені адміністративні структури і гарна

заробітна плата співробітників не завжди вели до підвищення про-

дуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного

напряму. Відносини, що виникали в ході роботи між службовцями,

та цінності, що їх поєднували, іноді перевершували зусилля керів-

ників повернути процес управління в потрібний бік [327, р. 241].

Дослідження, проведені А.Маслоу, багато в чому дозволи-

ли зрозуміти причини цього явища. Він розробив ієрархію потреб,

що увійшла в усі підручники з наукового управління. Відповідно

до його концепції мотивами вчинків людей є в основному потреби

не економічні (як думали “класики”), а соціальні, егоїстичні, які

дозволяють реалізувати творчі можливості, що можуть бути лише

частково і побічно задоволені за допомогою грошей. Нематеріаль-

ний вимір головних людських потреб в теорії А.Маслоу, на нашу

думку, ще не розвинувся в загальну теорію цінностей управління.

Однак, ґрунтуючись на своїх висновках, А.Маслоу рекомендував

використовувати прийоми управління людськими відносинами, що

включають створення сприятливого психологічного клімату в ко-

лективі, консультації з службовцями і надання їм більш широких

можливостей для реалізації свого творчого потенціалу в роботі [76].

Приділивши увагу раціональності в науковій традиції аме-

риканської школи “public administration”, не можна не згадати про

одну з тенденцій, яка розвивалася в сорокові роки ХХ ст. Йдеться

про розуміння державного управління як мистецтва (традиція

більш характерна для західноєвропейських наукових шкіл цього

часу). Великий підручник під назвою “Вступ до вивчення держав-

262

ра, С.О.Кравченко, Ю.Г.Кальниш, Л.Г.Штика. - К.: Вид-во НАДУ,

2005. - 172 с.

86. Забігайло В. Право України як інституціональна передумо-

ва наближення України до Європейського Союзу // Україна на порозі

ХХІ століття: уроки реформ та стратегія розвитку. - К., 2001. - С. 157.

87. Закон України про державну службу // Відом. Верховної

Ради України. - 1993. - № 52. - С. 490-505.

88. Звернення Президента України до Верховної Ради у зв’яз-

ку з Посланням Президента України до Верховної Ради України

“Про внутрішнє ї зовнішнє становище України у 2005 році” // Уряд.

кур’єр. - 2006. - 10 лют.

89. Зелетдинова Э.А. Определение и классификация меха-

низмов демократизации властной элиты (теоретико-методологи-

ческие основы) // Власть. - 2002. - № 9. - С. 42.

90. Зміни у свідомості українського суспільства на зламі

тисячоліть / Ред. С.Рябов та ін. - К.: КМ Akademia, 2001. - 268 с.

91. Ильин И. О сущности правосознания. - М.: Изд-во “Гар-

дарика”, 1993. - 286 с.

92. Исаенко А.Н. Концепция и практика организационного

развития. - М.: Наука, 1986. - С. 96.

93. Іванов Ю.І. Проблеми підготовки управлінських кадрів для

вищих органів державного управління / Державна служба в Російській

Федерації: концепція, досвід, проблеми. - К., 1993. - С. 41-42.

94. Інституційна політика в Україні: Зб. / В.М.Геєць, М.Г.Чу-

маченко, В.І.Луговий та ін; Ін-т екон. прогнозування НАН Украї-

ни. - К.: Ред.-вид. група Центру оцінки політ. ризиків, 2000. - 59 с.

95. Казаневская В.В. Философско-методологические осно-

вания системного подхода. - Томск, 1987. - С. 178.

96. Казанцев Н. Соціальна держава: влада і управління //

Проблеми теорії і практики управління. - 1992. - № 5. - С. 84.

97. Как менять конфигурацию власти в России? Круглый

стол // Полис. - 1999. - № 4. - С. 77.

98. Калашников С.В. Функциональная теория социального

государства. - М.: ЗАО Изд-во “Экономика”, 2002. - 190 с.

99. Кальниш Ю.Г. Етика влади й розвиток культури держав-

ного управління в Україні // Розвиток культурного потенціалу

ного управління”, написаний у той час Леонардом Вайтом, відкри-

вається розділом “Мистецтво управління”. Ось як Л.Вайт визна-

чає предмет свого дослідження: “Мистецтво управління - це керів-

ництво, координація і контроль, які здійснюються над багатьма

людьми для досягнення певної мети. Це динамічне мистецтво, яке

за допомогою людських і фізичних ресурсів, наявних у системі

управління, сприяє досягненню певної поставленої мети. Цим

мистецтвом пронизано всі рівні організації, пов’язуючи між со-

бою багато професій, ремесел та спеціальностей; це внесок, який,

хоч і так само необхідний, не є внеском менеджменту” [211, с. 7].

У п’ятидесяті роки ХХ ст. в США виникає новий підхід у

теорії державного управління - поведінковий. На відміну від шко-

ли “людських відносин”, яка зосередила свою увагу на методах

налагодження міжособистісних відносин, в основу нового підхо-

ду покладене прагнення більшою мірою розкрити можливості

людини в управлінському процесі.

Дискусії навколо поведінкового підходу тривають протягом

всієї історії розвитку науки “public administration” у США. За цей

час суттєво змінився сам підхід і навіть модифікувалася назва: з

біхевіоризму вона перетворилося на біхевіоралізм. Методологіч-

не значення поведінкового підходу складалося не в тих чи інших

конкретних висновках чи пропозиціях, а в загальній орієнтації на

перетворення теорії державного управління в “точну” науку, що

не визнає значення ціннісних суджень. Початково формулювання

критерія “точності” було запозичено з психологічної концепції

біхевіоралізму, створеної Дж.Уотсоном [330, р. 438].

Відомий американський політолог Д.Істон вказує у своїй

статті, присвяченій еволюції біхевіоризму, що зміст психологіч-

ного біхевіоризму полягає в прагненні виключити з наукових до-

сліджень усі суб’єктивні фактори: цілі, наміри, бажання, ідеї,

цінності - і залишити лише дані верифікованих спостережень. Але

навіть у психології первісна парадигма “стимул - реакція” згодом

поступилася місцем іншій - “стимул - організм - реакція”, “що

дозволяє врахувати як потенційно корисні почуття, мотивації та

інші аспекти суб’єктивного сприйняття даних і реакції організму”

[309, р. 12].

261

75. Десять років становлення (досвід досліджень, розробок

і впроваджень у сфері державного управління): Зб. матеріалів /

В.І.Луговий. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - 356 c.

76. Дизель П.М., Раньян У.М. Поведение человека в органи-

зации: Пер. с англ. - М.: Изд-во “Прометей”, 1993. - С. 27-29.

77. Донцов Д. Дух нашої давнини. - Дрогобич: Відроджен-

ня, 1991. - 245 с.

78. Духовність як основа консолідації суспільства. Уряду Ук -

раїни. Президенту, законодавчій, виконавчій владі: Аналіт. розроб-

ки, пропозиції наук. та практ. працівників. - Т. 16 / Кол. авт.: А.І.Ко-

марова (кер.) та ін.; Редкол.: А.І.Комарова, В.М.Князєв, М.І.Пірен,

В.П.Тронь та ін. - К.: НДІ “Проблеми людини”, 1999. - 605 с.

79. Дьюї Дж. Свобода і культура часу. Читанка з історії

філософії: У 6 кн. - К.: Довіра, 1993. - Кн. 6.: Зарубіжна філосо-

фія ХХ століття. - С. 38-46.

80. Дюркгейм Э. Социология. - М.: Изд-во “Высшая шк.”,

1995. - 360 с.

81. Етнодержавознавство: теоретико-методологічні засади:

Підручник / Ю.І.Римаренко, Л.Є.Шкляр , С.Ю.Римаренко. - К.: Ін-т

держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. - 264 с.

82. Ефективність державного управління в контексті глоба-

лізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар.

участю, м. Київ, 29 трав. 2003 р. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Кня-

зєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - 672 c.

83. Ефективність державного управління та управлінських

кадрів в умовах змін: Зб. наук. пр. / Кол. авт.: І.В.Розпутенко,

О.Г.Пухкал, О.Д.Брайченко та ін.; За заг. ред. І.В.Розпутенка; Нац.

акад. держ. упр. при Президентові України. Ін-т підвищення ква-

ліфікації керів. кадрів. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - 168 c.

84. Ефективність державного управління: Практикум, Вип. 1:

Ефективність європейського вибору / За заг. ред. І.В.Розпутенка;

Кол. авт.: А.Бухарінс, В.Гущенко, Л.Кертіс та ін.; Пер. з англ.

В.В.Шульга; Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. Ін-т

підвищення кваліфікації керів. кадрів. - К.: “К.І.С.”, 2002. - 176 c.

85. Європейські орієнтири адміністративного реформуван-

ня в Україні: Монографія / За заг. ред. В.Д.Бакуменка, В.М.Князє-

ва; Кол. авт: В.Д.Бакуменко (кер. авт. кол.), Л.М.Гогіна, І.В.Козю-

Однак у теорії державного управління ніколи настільки рішу-

че не усувалися суб’єктивні дані, а, отже, і фактори оціночного

судження. Тому поява терміна “біхевіоралізм” і поступове зник-

нення зі словника американських політологів слова “біхевіоризм”,

на нашу думку, пов’язане з прагненням підкреслити специфіку

поведінкового підходу до теорії державного управління (і в інших

політичних науках). Д.Істон вважає, що зміст біхевіорального

підходу полягає не просто в прагненні до точності, а в надії на те,

що “у кінцевому рахунку будуть знайдені якісь загальні змінні,

які можуть лягти в основу теорії, що сприяє кращому розумінню

поведінки людини в усіх сферах” [309, р. 24 - 25].

У руслі поведінкового підходу розроблено чимало одиниць

аналізу, що успішно застосовуються в американському “public

administration”. Наприклад, М.Саймон увів поняття “управлінсь-

ке рішення” і розробив можливості його використання як у суто

теоретичному, так і в емпіричному плані. Сьогодні парадигма

“прийняття рішень” визнана як найбільш загальна концепція при

дослідженні управлінських процесів у теорії державного управ-

ління. Термін “управлінське рішення” має змістовне навантажен-

ня вольового начала в європейській традиції теорії управління, але

не для біхевіоралізму. Хоча використання таких термінів імпліцит-

но передбачає підвищення ролі суб’єктивного начала в досліджен-

нях державного управління, про що, на нашу думку, свідчить на-

ступний крок у генезі поведінкового підходу. Його зробив Д.Тру-

мен, який запропонував концепцію “групи інтересів”, що викори-

стовується для аналітичних цілей у “public administration”. Це групи

“із загальними цінностями й установками, що висувають свої ви-

моги через державні інститути чи, навпаки, висувають вимоги до

останніх” [336]. У цього представника американської школи со-

ціально-ціннісні підстави державного управління стають концепто-

утворюючим центром. Його послідовники пропонували як оди-

ницю аналізу “повідомлення”, а також канали його поширення.

Трохи інший підхід до вивчення державної діяльності та її

ціннісного виміру пропонують представники модерністського на-

пряму. Не відкидаючи цілком ідеї біхевіоралізму, вони водночас

прагнуть перебороти крайнощі й недоліки цього методу. Зокрема,

260

Акад. прав. наук України. Київ. регіон. центр, Укр. Акад. держ.

упр. при Президентові України. - К.: Вид. дім “Ін-Юре”, 2002. - 95 c.

65. Державне управління в умовах інтеграції України в Євро-

пейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю,

м. Київ, 29 трав. 2002 р. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. -

К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 360 c.

66. Державне управління перехідних суспільств в умовах гло-

балізації: Матеріали засідання міжнар. круглого столу, м. Київ /

Б.Губський, О.Онищенко, Ф.Рудич та ін. ; Фонд інтелектуал.

співпраці „Україна - ХХІ ст.”, Укр. Акад. держ упр. при Президен-

тові України. - К.: Укр. пропілеї, 2001. - 32 с.

67. Державне управління, державна служба і місцеве само-

врядування: Монографія / Кол. авт.: В.К.Андрушко, В.М.Баран-

чук, В.М.Бодрухін, та ін.; За заг. ред. О.Ю.Оболенського. - Хмель-

ницький: Поділля, 1999. - 570 с.

68. Державне управління: Навч. посіб. / А.Ф.Мельник,

О.Ю.Оболенський, А.Ю.Расіна, Л.Ю.Гордієнко; За ред. А.Ф.Мель-

ник. - К.: Знання, 2004. - 342 с.

69. Державне управління: Словн.-довід. / Уклад.: В.Д.Бакуменко

та ін.; За заг. ред. В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

70. Державне управління: теорія і практика: Монографія /

Ред. В.Б.Авер’янов; Кол. авт.: В.Б.Авер’янов, В.В.Цвєтков,

В.М.Шаповал та ін. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 431 с.

71. Державне управління: філософські, світоглядні та мето-

дологічні проблеми: Монографія / За ред. В.М.Князєва; Кол. авт.:

В.М.Князєв, І.Ф.Надольний, М.І.Мельник, В.Д.Бакуменко та ін. -

К.: Вид-во НАДУ; Міленіум, 2003. - 320 c.

72. Державний службовець в Україні (пошук моделі): Наук.

вид. / Кол. авт.: Н.Р.Нижник, В.В.Цвєтков, Г.І.Леліков та ін; За заг.

ред. Н.Р.Нижник. - К.: Ін-Юре, 1998. - 272 с.

73. Державно-адміністративна діяльність у другому деся-

тилітті розвитку ООН. - К., 1971. - С. 43.

74. Державно-церковні відносини: світовий досвід і Украї-

на (історико-політичний аналіз): Монографія / С.В.Сьомін,

Ю.Г.Кальниш, В.М.Петрик, В.В.Остроухов; За ред. І.І.Тимошен-

ка. - К.: Вид-во Європ. ун-ту , 2002. - 135 c.

модерністи пропонують доповнити його інституціональним підхо-

дом, тобто звернути основну увагу на вивчення самих державних

інститутів.

Один з видатних представників модернізму Д.Сінгер пише:

“Наукова теорія неможлива, якщо вона охоплює тільки біхевіо-

ральні явища... необхідно звернути увагу на інституціональні яви-

ща, під якими я маю на увазі структуру, культуру і відносини” [331].

Введення культурного виміру у свій метод модерністи називають

“справді науковим”, “сцієнтичним”. Характерними ознаками цьо-

го напряму є не тільки критика біхевіоралізму від імені науки, але

і прагнення перебороти його силами цієї науки.

Модерністи широко використовують теоретичні й емпіричні

методи кібернетики, фізики і математики. Різні розділи математич-

ної статистики, і в першу чергу факторний аналіз, різні види імітацій-

них моделей, метод контент-аналізу, вербальні абстрактні моделі, тео-

рія ігор - такі основні методичні засоби модерністського напряму.

На нашу думку, основний недолік методології модернізму

полягає аж ніяк не в тому, що вона спирається на засоби природ-

них і точних наук, а в тому, що вона надто абсолютизує ці засоби,

формалізуючи тим самим науковий аналіз “public administration”.

З середини п’ятидесятих років ХХ ст. в теорії державного

управління стає популярним структурно-функціональний метод,

чому певною мірою сприяли роботи Дж.Алмонда [279], Д.Істона

[310] і, особливо, Т.Парсонса [185 - 187]. Розглядаючи “public

administration” в термінах структурно-функціонального аналізу,

американські дослідники зосередили увагу на факторах, що спри-

яли чи перешкоджали інтеграції і стабільності існуючої системи

державного управління. Прихильність ідеї соціальної стабільності

поступово стає визначальною цінністю американської школи дер-

жавного управління.

В останні десятиліття ХХ ст. та на початку ХХІ ст. в США

великий інтерес викликає концепція організаційного розвитку. Її

джерела можна знайти в розробках, присвячених підготовці і підви-

щенню кваліфікації управлінського персоналу. У своїх теоретич-

них посилках вона багато чого запозичує з робіт А.Маслоу. Доте-

пер в американській школі не існує загальноприйнятого визначення

259

54. Дарендорф Р. От социального государства к цивилизо-

ванному обществу // Полис. - 1993. - № 5 (7). - С. 3-35.

55. Декларація незалежності Сполучених Штатів Америки /

Інформ. вид. Посольства США в Укр. - К.: Посольство США в

Укр., 2000. - 34 с.

56. Демидов А. Ценностные измерения власти // ПОЛИС. -

1996. - № 3. - С. 122-140.

57. Демократія, управління, бюрократія: в контексті модер-

нізації українського суспільства: Монографія / В.В.Цвєтков,

В.П.Горбатенко. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН

України, 2001. - 347 c.

58. Дергачов О. Деякі соціальні та політичні проблеми фор-

мування громадянського суспільства в Україні // Наук. записки:

Зб.: - К.: ІПІЕНД, 2001. - 349 с.

59. Державна виконавча влада в Україні: формування та

функціонування: Зб. наук. пр. - Ч. I / Кол. авт.: Н.Р.Нижник (наук.

кер.) та ін.; Центр дослідж. адмін. реформи. - К.: Вид-во УАДУ,

2000. - 224 с.

60. Державна політика: аналіз та механізм її впровадження

в Україні: Навч. посіб. / Кол. авт.: О.І.Валевський, В.А.Ребкало,

М.М.Логунова та ін.; За заг. ред. В.А.Ребкала, В.В.Тертички. - К.:

Вид-во УАДУ, 2000. - 230 с.

61. Державне управління в Україні: наукові, правові, кад-

рові та організаційні засади: Навч. посіб. / За заг ред. Н.Р.Нижник,

В.М.Олуйка; Кол. авт.: В.Т.Білоус, С.Д.Дубенко, М.Я.Задорожна

та ін. - Л.: Вид-во Нац. ун-ту “Львів. політехніка”, 2002. - 352 c.

62. Державне управління в Україні: організаційно-правові

засади: Навч. посіб. / Н.Р.Нижник та ін.; За заг. ред. Н.Р.Нижник. -

К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 164 с.

63. Державне управління в Україні: централізація і децент-

ралізація: Монографія / Відп. ред. та кер. авт. кол. Н.Р.Нижник;

Кол. авт.: В.Б.Авер’янов, І.А.Грицяк, С.Д.Дубенко та ін. - К.: Вид-

во УАДУ, 1997. - 487 с.

64. Державне управління в умовах адміністративної рефор-

ми в Україні: Наук. вид. / За заг. ред.: Н.Р.Нижник, О.Д.Крупчан;

Кол. авт.: С.Д.Дубенко, В.І.Мельниченко, Н.Г.Плахотнюк та ін.;

концепції “організаційного розвитку”. Однак можна сказати, що

вихідною посилкою цієї концепції є твердження про зростання

швидкості й ускладнення характеру змін соціального середови-

ща, а також динаміки його цінностей.

Фахівці з організаційного розвитку вважають ідеальною

структуру державного управління, побудованою за моделлю жи-

вого організму. На їхню думку, такій організації повинні бути при-

таманні наступні риси: вона має пристосовуватися до нових цілей

державного управління відповідно до вимог швидко мінливого

соціально-політичного середовища; члени інститутів державного

управління повинні здійснювати співробітництво і керувати зміна-

ми, запобігаючи їх руйнівному впливу на всю систему державно-

го управління; в інститутах державного адміністрування участь

кожного рівня в постановці цілей і прийнятті рішень є правилом,

так державні службовці відчувають своє залучення в планування і

управління змінами; інститути державного управління, що розви-

ваються, повинні мати у своєму розпорядженні сприятливі мож-

ливості для самореалізації їхніх членів, для цього необхідне вільне

спілкування (відкриті комунікації) і висока взаємна довіра дер-

жавних службовців, що повинно сприяти конструктивному вирі-

шенню всіх протиріч [257].

Отже, цінністю організаційного розвитку стає підвищення

ефективності функціонування системи державного адмініструван-

ня. Це забезпечується, крім усього іншого, здатністю державних

структур швидко і вчасно адаптуватися до змін у соціально-по-

літичному й економічному розвитку, до змін у структурі і методах

самої системи управління. Інструментом у досягненні цієї мети

служать зміни в поведінці професійних державних службовців,

що свідомо вводяться шляхом цілеспрямованого впливу на систе-

му ціннісних орієнтації людей, їхній міжособистісні і міжгрупові

взаємодії. Свої надії фахівці з організаційного розвитку пов’язу-

ють також з навчанням державних службовців новітнім управлінсь-

ким методикам. Важливе значення приділяється створенню умов

для більш інтенсивного використання людського потенціалу на

базі різного роду методів поведінкових наук [76; 92].

Цікаву спробу викласти американське бачення методів дер-

жавного управління, цілком базованого на економічній раціональ-

258

39. Воротилин Е.А. Формирование идей социального госу-

дарства / Проблемы народного представительства в Российской

Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 33 - 37.

40. Вудкок М., Фрэнсис Д. Раскрепощенный менеджер. - М.:

Изд-во “Дело”, 1991. - 117 с.

41. Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идей-

ные истоки и основные вехи формирования // Вопр. философии. -

1991. - № 7. - С. 19-35.

42. Гегель Г.В.Ф. Философия права: Пер. с нем. - М.: Мысль,

1990. - 524 с.

43. Гоббс Т. Основы философии / Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. -

М.: Мысль, 1989. - Т. 1. - С. 66-506.

44. Государственное управление: основы теории и органи-

зации: Учебник: В 2 т. - Т. 1 / Под ред. В.А.Козбаненко. - М.: Ста-

тут, 2002. - 366 с.

45. Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. -

Ч. І. Концепции и проблемы государственной политики и управ-

ления / Под ред. Л.В.Сморгунова. - М.: Рос. полит. энцикл. (РОС-

СПЭН), 2006. - 384 с.

46. Граждан В.Д. Деятельность и управление (социологи-

ческий аспект). - М.: НИИ труда, 1990. - 150 с.

47. Грицяк І.А. Європейське управління: теоретико-методо-

логічні засади: Монографія. - К.: “К.І.С.”, 2006. - 398 c.

48. Грицяк І.А. Право та інституції Європейського Союзу:

Навч. посіб. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. -

К.: “К.І.С.”, 2004. - 260 c.

49. Громадянське суспільство: ідеологія і реальність. - К.,

1997. - С. 6-7.

50. Гудима Н. Принци відкритості й прозорості та їх реаліза-

ція в державному управлінні України // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 3.

51. Гуманітарна політика в Україні : Навч. посіб. / В.А.Ску-

ратівський, В.П.Трощинський, С.А.Чукут. - К.: Вид-во УАДУ;

Міленіум, 2002. - 262 c.

52. Гурне Б. Державне управління / Пер. з франц. В.Шовку-

на. - К.: Основи, 1993. - 165 с.

53. Даль Р. Проблемы гражданской компетентности // Век

ХХ и мир. - 1994. - № 7-8. - С. 152-170.

ності, поряд із заснованим на правовій традиції європейським, на

початку 90-х років ХХ ст. зробив добре відомий і в Україні дослід-

ник Глен Райт у своїй книзі “Державне управління” [211]. Уза-

гальнюючи обидва вищеназвані підходи, автор всебічно розроб-

ляє схему державного управління за всіма законами менеджменту

та з огляду на теорію мотивації викладає принципи вироблення,

ухвалення та втілення рішень, управління людськими ресурсами

та організаціями.

Однак американська школа державного управління переваж-

но й досі зосереджується на емпіричних кількісних вимірах “public

administration”, а також на вирішеннях його практичних завдань.

Західноєвропейський підхід визначає державне управління

як підгалузь права. Короткий огляд європейського наукового підхо-

ду до державного управління, на нашу думку, найкраще характе-

ризується особливостями німецької наукової школи. Тут, певно,

ми зустрічаємо найчіткіше виражений легалістичний підхід до

галузі державного управління, який найбільше контрастує з аме-

риканським “public administration”. По-перше, німецький підхід

до визначення державного управління підтримує розмежування

політики й адміністрування, але, на відміну від американського

підходу (що спирається на економічну раціональність), він спи-

рається виключно на правову основу. Правова й адміністративна

культура пов’язуються у такий спосіб, що правові норми не мо-

жуть стати перешкодою до правильної адміністративної дії. У да-

ному випадку - раціональним елементом є право [321].

Основними характеристиками сучасної західноєвропейсь-

кої парадигми державного управління, на думку Бернара Гурне,

виступають [52]:

- децентралізація управління та надання конкретних послуг

населенню;

- поєднання державного адміністрування та громадського

управління;

- розвиток демократичних засад та врахування громадської

думки при виробленні державної політики;

- співвіднесення громадських та особистісних, загальнодер-

жавних та місцевих інтересів;

257

25. Бодюль В.Е. Социальное государство и модель его реа-

лизации в Федеративной Республике Германия // Реформирова-

ние России и современный мир. - Вып 1. - М., 1998. - С. 131-152.

26. Борисенков А.А. О критериях политической деятельнос-

ти // Власть. - 2002. - № 9. - С. 49.

27. Бранский В.П. Искусство и философия. - М.: Посад, 1999. -

670 с.

28. Бойков В.Э. Ценности и ориентиры общественного созна-

ния россиян // Социологические исследования. - М., 2004. - № 7. -

С. 46-51.

29. Бульбенюк С. Держава „загального добробуту” і цінності

постіндустріального суспільства // Людина і політика. - 2001. - № 5. -

C. 148-158.

30. Вебер М. Избранные произведения. - М.: Паллада, 1990. -

С. 667.

31. Вебер М. Соціологія. Загальноісторичні аналізи. Політика //

Пер. з нім. О.Погорілий. - К.: Основи, 1998. - 534 с.

32. Вебер М. Покликання до політики // Соціологія. Загаль-

ноісторичні аналізи. Політика / Пер. з нім. О.Погорілий. - К.: Ос-

нови, 1998. - С. 173.

33. Вико Дж. Основание новой науки об общей природе на-

ций: Пер. с ит. - М.; К. “REFL -book”-“ИСА”, 1994. - 656 с.

34. Вищий адміністративний персонал на шляху до загально-

європейського будинку: стратегія, організація, методи навчання й

розвитку / Матеріали 12-го Міжнар. конгресу. - К., 1993. - 487 с.

35. Власть / Очерки современной политической философии

Запада / Отв. ред. В.В.Мшвенпсадзе. - М., 1989. - С. 16.

36. Войтович Р. Особливості реалізації державної кадрової

політики України в умовах глобалізації // Ефективність державно-

го управління та управлінських кадрів в умовах змін: Зб. наук. пр. -

К.: Вид-во НАДУ, 2005. - С. 456.

37. Воловик В. Політична культура і влада // Людина і влада. -

2000. - № 11-12. - С. 14.

38. Вольф Р. О философии: Пер. с англ.; Под ред. Т.А.Алек-

сеевой и В.А.Лекторского. - М.: Аспект Пресс, 1996. - 357 с.

- об’єктивність, загальнодоступність, повнота і опера-

тивність інформації;

- раціональна організація апарату управління;

- планування та прогнозування розвитку;

- проведення кадрової політики в органах державного уп-

равління за принципами професіоналізму та компетентності;

- гарантія законності та контроль за виконанням і дотриман-

ням законів.

Спробу поєднання аксіологічних вимірів державного управ-

ління з вимірювальними методиками емпіричного підходу амери-

канської школи “public administration” та правовою критеріаліза-

цією, характерною для сучасної державно-управлінської науки в

Західній Європі, більшою мірою можна спостерігати у постра-

дянській теорії державного управління.

Трансформація соціальних структур на шляху демократи-

зації українського суспільства свідчить про зміну соціально-

ціннісних орієнтацій. Побудова соціальної демократичної держа-

ви, яка маніфестується усіма пострадянськими країнами, є й ме-

тою вітчизняного державотворення. Завданням пострадянської

науки державного управління стає створення нової політико-уп-

равлінської парадигми, яка б відповідала сучасним вимогам роз-

витку демократичної держави. Актуальним для сучасної постра-

дянської науки є й обговорення розуміння самого змісту предмета

державного управління, різночитання його вихідних термінів.

З-поміж проблем, що заслуговують на першорядну увагу,

справедливо відзначають вітчизняні автори, варто звернутися до

аналізу сутності і співвідношення таких базових категорій адміні-

стративно-правової науки, як “виконавча влада” і “державне уп-

равління”. Витоки спрощеного підходу до оцінки співвідношення

цих понять, що нерідко допускається в сучасних юридичних дос-

лідженнях, містяться у притаманному ще радянській науці тлума-

ченню державного управління як відносно самостійного (виконав-

чо-розпорядчого) виду діяльності держави, оскільки із запровад-

женням конституційного принципу поділу державної влади (ст. 6

Конституції України) той вид діяльності, що раніше визначався

як “державне управління”, почали механічно ототожнювати з влас-

256

12. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. -

М.: Омега-Л, 2004. - 584 с.

13. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:

Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 c.

14. Афанасьев В. Системность и общество. - М.: Политиз-

дат, 1980, - 235 с.

15. Ашин Г. Толерантность и элита // Власть. - 2002. - № 5. -

С. 17-25.

16. Бакиров В.С. Ценностное сознание и активизация чело-

веческого фактора. - Х.: Вища шк., 1988. - 152 с.

17. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських

рішень: проблеми теорії, методології, практики: Монографія / Ред-

кол.: В.М.Князєв, П.І.Надолішній, М.І.Мельник та ін. - К.: Вид-во

УАДУ, 2000. - 328 с.

18. Бакуменко В.Д., Кальниш Ю.Г., Губа О.П. Проблемні ас-

пекти становлення адміністративної культури в органах держав-

ної влади в Україні (за матеріалами експертного дослідження) //

Актуальні проблеми держ. упр.: Зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ. - 2004. -

№ 3 (19). - С. 4-12.

19. Барков В., Розова Т. Формування громадянського сус-

пільства в Україні / Український соціум. - К.: Знання України, 2005. -

С. 613-627.

20. Баштанник А. Інноваційна діяльність у системі держав-

ного управління в умовах інтеграції України до Європейського

Союзу // Держ. упр. в умовах інтеграції України в Європейський

Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю. - К.: Вид-

во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 45-49.

21. Белов А. Политическая система // Кентавр. - 1995. - № 2. -

С. 17 - 20.

22. Бердяев Н.А. Русская идея // О России и русской фило-

софской культуре: философы русского послеоктябрьского зарубе-

жья. - М.: Наука, 1990. - С. 43 - 271.

23. Библия. Книга Священного Писания Ветхого и Нового

Завета. - М.: Изд-во Моск. Патриархии, 1988. - С. 1324.

24. Білодід Ю. Духовність: сутність, структура, функції:

Монографія. - Житомир: Ред-вид. від. ІПСТ, 2003.

не “виконавчою владою” з її реалізацією (здійсненням, функціо-

нуванням тощо) [2].

Проте зміст цих категорій та їх детонатів, на думку вітчиз-

няних науковців, необхідно розрізняти. Співвідношення понять

“виконавча влада” та “державне управління” є значно складніше,

адже: “Державне управління як владно-організуюча діяльність

органів і посадових осіб здійснюється як у межах власне органів

виконавчої влади, так і поза їх межами. Причому в будь-якій де-

мократичній державі функції виконавчої влади здійснюються не

тільки суб’єктами виключно державної влади, а й іншими, недер-

жавними, суб’єктами. Зокрема, ці функції можуть бути делеговані

державою як органам місцевого самоврядування, так і деяким

іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадсь-

ким організаціям). Отже, специфіка співвідношення понять “ви-

конавча влада” і “державне управління” полягає в тому, що части-

на функцій державного управління реалізується за межами вико-

навчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може

реалізовуватися за межами державного управління” [44, с. 35].

Український дослідник П.Надолішний зауважує, що замість

терміна “державне управління” все частіше використовується по-

няття іншомовного походження “менеджмент” (від англійського

management - сукупність принципів, засобів і форм управління).

Останній “...вживається для характеристики управлінської діяль-

ності у сфері бізнесу, виробництва та послуг” [163, с. 45].

Протилежної думки дотримується Г.Щокін, якій вкладає у

поняття “менеджмент” більш широкий зміст, розуміючи його як

“загальний принцип соціального управління, матеріальне вироб-

ництво, духовне виробництво, політичну сферу, ототожнюючи його

з управлінням суспільством взагалі” [292, с. 213].

Відмінність у дефініціях фіксує також і російський дослід-

ник Л.Сморгунов: “Новий державний менеджмент протистоїть

концепції адміністративної держави і використовує для опису сут-

ності державного управління поняття “керівництва” (менеджмен-

ту), а не “адміністрування” або “управління” [45, с. 216]. Пере-

орієнтація понять відбувається у вісімдесяті-дев’яності роки ХХ ст.

у США, свідчить автор. Вона була пов’язана із трансформацією

розуміння змісту державних процесів: їх головне завдання поля-

255

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Августин. О Граде Божием // Антология мировой фило-

софии: В 4 т. - М.: Мысль, 1969. - Т. 1. - Ч. 2. (Философия древно-

сти и средневековья). - С. 582 - 605.

2. Авер’янов В., Андрійко О., Полюхович В. Академічні дослі-

дження проблем державного управління та адміністративного пра-

ва: результати і перспективи // Юрид. журн. - 2004. - № 5. - С. 34-48.

3. Азаров Н. Украинский выбор: иллюзии или реальность //

Політична думка. - 2001. - № 3. - С. 122-132.

4. Актон Д. История свободы в эпоху христианства // О сво-

боде. Антология западноевропейской классической либеральной

мысли. - М.: Прогресс, 1995. - С. 397.

5. Актуальні аспекти державного управління: досвід країн

Балтії та Канади / Л.Вілкончюс, П.Вілкс, Б.Генбері та ін.; За заг.

ред. І.В.Розпутенка, Б.Лессера; Нац. акад. держ. упр. при Прези-

дентові України. Ін-т підвищення кваліфікації керів. кадрів. - К.:

“К.І.С.”, 2004. - 266 c.

6. Актуальні питання соціально значущої діяльності церков

і релігійних організацій в Україні: Зб. наук. і богослов. пр. / За

ред. В.Бондаренка, А.Колодного, М.Новиченка, В.Любчика. - К.:

“К.І.С.”, 2004. - 237 с.

7. Актуальні проблеми реформування державного управлін-

ня: Матеріали щоріч. наук.-практ. конф., м. Київ, 29 трав. 1997 р. /

За ред. В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 324 c.

8. Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-прак-

тичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ.

конф. за міжнар. участю, м. Київ, 28 трав. 2004 р. / За заг. ред.

В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - 458 c.

9. Аристотель. Политика // Собр. соч.: В 4 т. - М.: Мысль,

1984. - Т. 4. - 570 с.

10. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организа-

ционно-функциональные вопросы: Учеб. пособие. - М.: ОАО НПО

“Экономика”, 2000. - 303 с.

11. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государ-

ственного управления. - М.: Юрид. лит., 1990. - 246 с.