Козаков В.М. Соціально-ціннісні засади державного управління в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

141

ототожнювати поняття “правляча” еліта і “політична” еліта”. Під

правлячою (владною) елітою ми розуміємо всю сукупність осіб та

їх угруповань, які з огляду на свою професійну діяльність при-

четні до справ управління державою. Це можуть бути не лише

політики чи державні службовці, але й різного роду олігархічні,

бізнесові, лобістські та інші об’єднання, які впливають безпосе-

редньо чи опосередковано на процеси державного управління.

Політична еліта - це лише видима частина “айсбергу” прав-

лячої еліти. Вона перебуває “на поверхні”, під пильним поглядом

громадськості. Характерною ознакою політичної еліти є реальна

можливість або принаймні неодмінне прагнення брати участь у

справах управління державою, справляти безпосередній вплив на

цей процес. Логічно, політична еліта складається насамперед із

тих осіб та їх угрупувань, які отримали безпосередню державну

владу, і тих, що державної влади не мають та перебувають до пер-

ших в опозиції. Однак навіть опозиція справляє вплив (інколи до-

сить відчутний) на державну владу, і як така може цілком обґрун-

товано належати і до політичної, і до правлячої еліти. Не дарма

песимістично налаштовані вітчизняні політологи під час помаран-

чевої революції, та й після неї, стверджували, що реально відбу-

вається не зміна правлячої еліти, а лише зміна політичних ролей

різних угрупувань у межах правлячої еліти. Здається, на жаль, з

ними варто погодитися, хоча б уже й тому, що такий результат є

реальним віддзеркаленням процесів та механізмів зміни правля-

чої еліти у демократичному суспільстві.

Та частина політичної еліти, яка внаслідок важкої політич-

ної боротьби отримала видимі ознаки державної влади - вищі ви-

борні посади держави, залишаючись політичною, тепер виконує в

державі адміністративні функції. Тому її варто охарактеризувати

як адміністративно-політичну еліту. Ця еліта водночас є верхів-

кою прошарку політичної і прошарку державно-управлінської елі-

ти. Хоча вона може й не бути на перших ролях у правлячій еліті

загалом. Оскільки певна частина правлячої еліти прагне залиша-

тися непомітною для громадянського суспільства й реалізовувати

свою владу в державі опосередкованими механізмами, деякі з яких

виявляються досить вартісними з погляду виключно економічно-

го, але скоріше за все “контр-ціннісними” з погляду демократії.

144

го виборчого права і здійснення цього права у процедурах виборів,

референдумів тощо. Ознакою демократії вважається і переважне

право більшості при прийнятті рішень, чітке регламентування

політичних процедур та процесів тощо.

Сучасні способи формування органів влади та державного

управління шляхом вільного й загального волевиявлення грома-

дян як суттєві риси демократизму суспільного життя стали без-

сумнівним досягненням суспільства ХХ ст., однією з головних

формальних ознак справедливого суспільного устрою. Ця норма

зафіксована в низці міжнародно-правових документів. Але водно-

час, як бачимо і на власному досвіді, у сучасному суспільстві збе-

рігається загроза перетворення демократії на охлократію, що оз-

начає нехтування законами, зневажання демократичних принципів

та процедур, спробу галасом і погрозами впливати на органи вла-

ди, на політичних діячів або на громадську думку. Охлократичні

“порядки” встановлюються в суспільстві, яке переживає кризу,

зміну форми державного правління, а відтак - зміну системи дер-

жавно-управлінських цінностей та ідеалів. Втім, у такому стані

суспільства ми вбачаємо не лише системну кризу, а й наближення

перспективи її подолання. Саме потребою теоретичного осмис-

лення специфіки дії механізмів формування системи цінностей

молодого громадянського суспільства та цінностей державного

управління в цьому суспільстві в процесі взаємодії їх носіїв зумов-

лено актуальність нашого дослідження.

“Тріумфом гіпердемократії” називав Хосе Ортега-і-Гассет

ситуацію, “коли маси діють безпосередньо, поза законом, нав’я-

зуючи всьому суспільству свою волю й свої смаки... Маси вважа-

ють, що вони мають право втілювати в державні закони свої бесіди

в кав’ярні” [35]. Але, на нашу думку, справжня демократія є альтер-

нативою як тоталітарно-авторитарному централізму, так і анархістсь-

кому децентралізму. Це такий стиль соціальних взаємин, коли їхні

учасники здатні свідомо й відповідально брати на себе функції

“центру”, долати відчужене ставлення до всезагального інтересу;

коли силові методи правління, засновані на майновій нерівності,

витісняються авторитетом людяності, освіченості, компетентності

тощо. Взагалі, демократія - це не тільки справедливі, правові за-

кони, не самі тільки розумно сконструйовані інституції та устано-

142

Державно-управлінською можна вважати лише ту части-

ну правлячої еліти, яка на професійній основі постійно здійснює

функції державного управління (на регіональному рівні - також і

місцевого самоврядування). Як ми вже зазначали вище, верхівкою

державно-управлінської еліти виступає еліта адміністративно-по-

літична. Але в демократичному громадянському суспільстві

суб’єкт, що належить до адміністративно-політичної еліти, рано

чи пізно під впливом політичної кон’юнктури втрачає свою вищу

державну посаду і знову із стану державно-управлінської еліти

переходить у стан еліти суто політичної, а інколи взагалі вибуває

із складу правлячої еліти. Натомість державний службовець, який

також професійно на постійній основі здійснює функції держав-

ного управління та отримує за цю роботу платню з державного

бюджету, має гіпотетичну можливість досить тривалий час зали-

шатися у складі правлячої еліти, хоча й не на перших ролях. До

функцій державних службовців не належить прийняття політич-

них рішень. В кращому разі вони можуть брати участь у їх вироб-

ленні. Головна функція апарату - адміністративне забезпечення

реалізації політичних рішень. Отже, державних службовців мож-

на охарактеризувати як адміністративно-управлінську еліту. Цілком

доречним, на нашу думку, є поділ державних службовців на так

звані “загальний” і “вищий” корпуси державної служби. Але по-

милкою буде вважати, що лише вищі державні службовці та поса-

дові особи місцевого самоврядування належать до адміністратив-

но-управлінської еліти. З погляду вимог до професіоналізму дер-

жавних службовців, якщо ці вимоги витримуються, навіть особа,

що заміщує найнижчі в державній ієрархії посади, має бути до-

сить високоосвіченою, високосвідомою й прогресивно мислячою,

інакше кажучи - елітарною.

Як бачимо, сукупність правлячої (владної) еліти є досить

неоднорідною і в її структурі перманентно відбуваються міграції

окремих суб’єктів. Хоча структуру правлячої еліти в цілому мож-

на вважати досить стійкою. В умовах демократії й громадянсько-

го суспільства виникають тенденції до пожвавлення процесів онов-

лення правлячої еліти. На нашу думку, найбільш ефективними

механізмами оновлення правлячої еліти є механізми міграції і ро-

тації. Міграція в системі правлячої еліти відбувається внаслідок

143

переміщення окремих суб’єктів до різних ланок структури еліти:

з політичної - в державно-управлінську, з адміністративно-управ-

лінської - в адміністративно-політичну тощо. Така міграція, як і

поповнення еліти новими суб’єктами можлива лише за умови їх

ротації - виходу одних осіб за межі кола правлячої еліти взагалі та

включення в це коло нових людей. Якщо вищезазначені процеси

не відбуваються, виникає сумнів, чи демократичним є суспільство,

яке дозволяє правлячій еліті консервуватися (не оновлюватися), і

чи є це суспільство насправді громадянським.

Характеризуючи взаємодію владної еліти і громадянського

суспільства, слід додати, що, на думку російського політолога В.Се-

ребрянікова, конституція, яка виникає в умовах модернізації, “має

забезпечити згоду владного авторитету (суверенної держави) і

підвладних йому осіб (громадянського суспільства) з приводу

принципів управління, які обмежують абсолютизм правлячої волі,

з одного боку, і фрондерське свавілля - з другого” [225].

До речі, ідеали свободи і рівності пройшли в західному

суспільстві, яке їх обґрунтувало і породило, складний шлях. Навіть

через багато років після їх проголошення під час бурхливих рево-

люцій, втілення цих понять у реальній суспільній практиці не було

заведено пов’язувати з народовладдям та пріоритетом більшості. Лише

наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. під тиском народних мас набуває

теоретичного визнання та практичного здійснення демократична прак-

тика допущення широких верств населення до обмеженої участі в

державному управлінні, до впливу на нього. Саме з цих часів бере

свої витоки традиція вбачати в демократичному державному устрої

втілення всіляких політичних переваг, вважати демократію синоні-

мом політичної справедливості, критерієм, мірилом досконалості

політичних форм людського співжиття [218, с. 124].

Головними ознаками демократичної форми правління, які

відповідають ідеалам суспільно-політичного устрою, є передусім

формальне визнання народу джерелом влади, її сувереном, тобто

суб’єктом визначення характеру і змісту владних функцій, стосов-

но якого інституції влади відіграють обслуговуючу роль. Ознакою

демократії є також визнання права всіх громадян на участь у фор-

муванні органів державної влади, контроль за їх діяльністю, вплив

на прийняття спільних для всіх рішень на засадах загального, рівно-