Кармазіна М. Президентство: український варіант

Подождите немного. Документ загружается.

191

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

Президентові” постав ряд структур – комісій, рад, комітетів, фондів

(зокрема, комісії з питань соціального захисту населення, у

питаннях громадянства, по державних нагородах, з питань ядерної

політики, з питань структурних та організаційних перетворень у

вугільній промисловості, з питань аграрної та земельної реформи, з

питань відтворення видатних пам’яток історії та культури, з питань

морської політики, Рада з питань економічного реформування, з

питань статистики, Координаційна рада з біомедикотехнічних

проблем, Національне агентство з питань інформатизації, Комітет

у справах жінок, материнства і дитинства, Комітет законодавчих

ініціатив, Координаційний комітет з питань соціальної

переорієнтації трудових ресурсів, Фонд сприяння місцевому

самоврядуванню України і т. п.). Крім того, як видно з

президентських указів, створювалися структури хоч і не „при

Президентові”, однак такі, склад яких (або голова яких чи керівник

наглядової ради) затверджувався безпосередньо Президентом і саме

йому вони й були підпорядковані. Такими утвореннями, зокрема,

стали: Міжвідомча комісія з питань регулювання імпорту,

Міжвідомча комісія з питань антидемпінгових розслідувань щодо

експорту товарів походження з України, Міжвідомча комісія з

питань демонополізації економіки, Фонд підтримки досліджень у

сфері національної безпеки, Фонд ділового співробітництва

„Україна”, Агентство координації міжнародної технічної допомоги,

Комітет по державних преміях України в галузі науки і техніки,

Державний комітет з цінних паперів та фондового ринку та ін.

Зрозуміло, що не всі з указаних органів виявляли свою ефективність.

Та цього й не вимагалося: часто вони створювалися заради

працевлаштування „своїх” людей.

Лише перше знайомство з переліком структур, так чи інакше

„замкнених” на Президента, схиляє до думки, що в країні не

залишалося більш?менш значущої галузі, сфери, питання, контроль

над якими не бажав би здійснювати Президент. І тільки кілька

президентських указів були спрямовані на утворення структур,

підпорядкованих безпосередньо Кабміну України (звернемо увагу

на сферу компетенції цих установ та порівняємо масштаби „поля”

діяльності Президента та Кабміну), зокрема, Державного комітету

192

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

України по стандартизації, метрології та сертифікації та Агентства

з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій. Але

сам Кабмін повинен був цілком підпорядковуватися Президенту,

якого не влаштовував „занадто самостійний статус прем’єр?

міністра”, дуалізм у виконавчій владі, що „стосується взаємин між

президентом і Урядом”

. Л. Кучма обстоював фактично необхідність

запровадження в Україні президентської республіки, де Президент

буде главою держави і главою виконавчої влади

. Втім, напевно

щось не дуже узгоджувалося в голові Президента чи, ймовірніше, в

головах його спічрайтерів, бо, виступаючи у грудні 1995 р. у Лондоні,

у Кенсінгтонській ратуші, Президент наголосив, що „практичного

змісту набуває ідея створення в Україні президентсько?

парламентської республіки”

З цим невдоволенням Президента ситуацією у виконавчій владі

варто розібратися детальніше. І не тільки для того, щоб збагнути

суть подальшого реформування влади в середині 90?х ХХ ст., але й

для того, щоб показати Л. Кучму?політика, налаштованого в кожний

момент свого перебування у владі недемократично. Політика,

котрий попри демократичну риторику і запевнення, що особисто

йому „не потрібна влада сама по собі”, а „необхідні об’єктивні

можливості здійснення політики, яка позбавить більшість наших

людей принизливого, злиденного становища, дозволить зупинити

розпад економіки і держави”

, розглядав владу як інструмент

зміцнення – до нескінченності – власних позицій, розширення

президентських владних повноважень, а тому щоразу

„перекроював” її, владу, виключно „під себе”. Інтереси ж держави,

складається враження, для другого українського Президента якщо

й були пріоритетними, то тільки постільки, поскільки сам факт

існування цієї держави з „такою структурою влади” забезпечував

йому можливість бути „Президентом Кучмою”, бути не просто

„першим”, але бути „над іншими”. Коли ж у кінці другого

президентського терміну з’ясувалося, що період „небожитія”

невмолимо закінчується, Л. Кучма виступив активним

прихильником чергового реформування влади і переходу до...

„занадто самостійного” прем’єра, посада якого розглядалася,

найперше, як інструмент забезпечення інтересів пануючих кланів.

193

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

Державні ж інтереси виявилися для Президента, що йшов, навіть

не на другому плані...

Виступаючи ж на пленарному засіданні Верховної Ради 22 грудня

1994 р., Л. Кучма детально пояснював народним депутатам, чому

його не влаштовує „занадто самостійний” прем’єр?міністр. По?

перше, визріла необхідність „розібратися” з Верховною Радою, яка

ще у 1991 р. „взяла на себе функції державного управління від

комуністичної партії” та так і не передала виконавчі повноваження

ні Уряду, ні Президенту. Відтак в Україні „існувала парламентсько?

президентська республіка”, яка, за переконанням Л. Кучми, „довела

свою нежиттєздатність”

. Уряд у тій республіці, у висловах Л. Кучми,

був „козачком двох панів”, не мав достатньої самостійності,

постійно відчував свою тимчасовість і його просто „здавали” у

критичні моменти, знімаючи частково соціально?політичне

напряження в країні, а „фактично вводячи в оману громадськість”

Якщо не брати до уваги тлумачення Президентом суті республіки

(так званої „парламентсько?президентської”), то з іншими

твердженнями Л. Кучми можна погодитися: розподілити владу,

відокремити виконавчу гілку від законодавчої було вкрай

необхідним. Яким чином це могло відбутися? На думку Л. Кучми,

шляхом прийняття Закону про владу, де й було б закріплено межі та

компетенцію гілок влади.

Крім того, Л. Кучма наголошував, що прийняття закону

дозволить обрати Конституційний суд, і висловив чудову думку (яку

варто запам’ятати хоча б для того, щоб згодом порівняти „наміри” і

„дійсність”) про те, що цей, останній, обмежуватиме можливість

порушень встановлених правил будь?якою гілкою влади,

дисциплінуватиме вищі державні інститути, стримуватиме амбіції

їхніх керівників

А між тим на тлі таких розмов Президент керував

„міністерствотворчим” процесом. Так, тільки у листопаді 1994 р.

були, наприклад, створені Міністерство вугільної промисловості

України, Міністерство України у справах преси та інформації,

Міністерство рибного господарства. У грудні – Міністерство

охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки

України, Державний комітет України з питань садівництва,

194

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

виноградарства та виноробної промисловості. У січні 1995 р. –

Державний комітет нафтової, газової та нафтопереробної

промисловості України, Державний комітет телебачення і

радіомовлення України і т. п.

Оцінки діяльності Президента не забарилися. У квітні 1995 р.

Іван Плющ ситуацію, що складалася, коментував так:

„…За минулий рік кількість центральних органів

виконавчої влади з 9 тисяч чоловік зросла до 15 тисяч. Якщо

так піде далі, то на всіх рівнях залишаться законодавчі,

виконавчі, контролюючі органи, а контролювати буде

нікого”.

У другій половині 90?х років Президент здійснив спробу,

спрямовану на удосконалення державної машини. Зокрема, 7 липня

1997 р. Л. Кучма підписав Указ за №620/97 „Про державну комісію

з проведення в Україні адміністративної реформи”, в якому

наголошувалося, що з метою підготовки і проведення в Україні

комплексної адміністративної реформи, яка має радикально

змінити систему державного управління всіма сферами суспільного

життя, перетворити її на один із визначальних чинників

економічних та соціальних реформ, утворювалася відповідна

комісія. Її завданнями – з?поміж іншого – було: визначення

організаційно?правових засад, стратегії і тактики, конкретних

механізмів проведення реформи; підготовка пропозицій щодо

структур органів виконавчої влади (що мало б, як вважалося,

посприяти спрощенню і підвищенню ефективності управління,

скороченню непотрібних ланок управління), щодо запровадження

дієвої системи державного контролю та раціонального

адміністративно?територіального поділу і т. ін. Головою Комісії було

призначено Л. Кравчука.

Про „успіхи” реформи говорить, наприклад, той факт, що з 1994

по 1999 рр. з’явилося близько 100 указів Президента і 300 постанов

уряду, спрямованих на впорядкування органів виконавчої влади (у

т. ч. – і на скорочення числа співробітників). Втім, вийшло навпаки:

кількість управлінців зросла на 34,8 тис. чол.

195

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

Ряд президентських заходів був спрямований на посилення

власної ролі у виконавчій вертикалі влади. Зокрема, ще 6 серпня

1994 р. новообраний Президент підписав указ „Про забезпечення

керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях”,

відповідно до якого голови місцевих Рад підпорядковувалися не

Кабміну України, а Президентові. Мрія Л. Кучми про те, що

вертикаль виконавчої влади „має пронизувати всі структурні

поверхи держави від Президента до міста і села”

, озвучена згодом

– 11 жовтня 1994 р. – у зверненні до Верховної Ради України під

назвою „Шляхом радикальних економічних реформ”, ставала

безумовною реальністю з перших президентських кроків.

Іншою ознакою часу ставало зменшення прозорості діяльності

Президента та його Адміністрації. Про це красномовно свідчать

цифри. Нами, приміром, підраховано, що за весь час перебування

на посаді Президента Л. Кравчуком було підписано кілька десятків

указів, розпоряджень, що носили таємний характер. Л. Кучма ж за

неповних два роки (з 21 липня 1994 р. до 28 червня 1996 р. – моменту

прийняття Конституції України) підписав понад сотню документів

аналогічного характеру. По?своєму „ударним” став 1995 р., коли

з’явилося понад сімдесят документів „не для друку”. Особливо

„плідними” днями „таємного указотворення” були: 24 липня (за

день Президент підписав щонайменше 10 документів таємного

характеру) і 9 серпня (з’явилося не менше ніж 4 документи „не для

друку”) 1995 р. та 22 квітня 1996 р. (із?під пера Президента вийшло

не менше ніж 8 таємних документи).

Втім, іншою – парадною, так би мовити, – стороною діяльності

була діяльність Президента, яка мала закріпити у свідомості

співгромадян образ Кучми?демократа. Одним із проявів цього стала,

наприклад, поява Указу за №615/94 від 17 жовтня 1994 „Про

запровадження в Україні „Відкриття Року Права”, у якому, зокрема,

констатувалося, що на підтримку ініціативи юридичної

громадськості та з метою відновлення історичного зв’язку між

поколіннями?носіями тисячолітньої української культурно?

правової спадщини, сприяння формуванню високої

правосвідомості громадян, утвердженню принципу верховенства

права та незалежності судівництва, піднесення ролі права в житті

196

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

суспільства і держави, проводити щорічно в Україні 8 жовтня

„Відкриття Року Права”.

Кроки „президентським шляхом” супроводжувалися

обіцянками Президента про те, що він ініціюватиме прийняття

закону про опозицію, який би, як наголошував Л. Кучма у жовтні

1994 р., чітко визначив зміст та ознаки політичної опозиції, її права

та обов’язки, а крім того, зменшив „проблемність переходу влади

від одних до інших політичних сил”

. Здавалося, ця Президентова

ініціатива була на часі, адже коло людей, які так чи інакше

проголошуватимуть свою опозиційність до дій Президента,

поступово, але невпинно розширювалося. Серед Кучминих

опонентів опинялися люди, котрі на перших порах були якщо не в

рядах президентських прихильників, то в усякому разі й не серед

його супротивників (пригадаймо, приміром, схвальні репліки С.

Головатого на адресу Президента після першого виступу Л. Кучми в

парламенті:

„Ми почули революційний доклад лідера держави, який

з’явився в Україні вперше”,

або слова І. Плюща:

„Я приємно здивований. Я згоден з усім, що було сказано

Президентом”

і наступні гнівні інвективи цих політиків на адресу останнього).

Адже з перших місяців президентства Л. Кучми їх насторожувало,

що разом з новим Президентом в Україну „прийшла ера

гонсалізму”*.

2. Президентсько?парламентське протистояння

Протистояння з часом наростатиме не тільки між окремими

особистостями чи навіть політичними силами і Президентом.

Основним „майданчиком”, на якому, як зовсім швидко стало

* Філіппо Гонсалес – прем’єр Іспанії відомий тим, що, прийшовши до влади

від партії соціалістів, проводив політику, протилежну своїм передвиборним

обіцянкам.

197

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

зрозумілим, воно розгортатиметься, була сфера взаємин між

Президентом і парламентом і, зокрема, між Л. Кучмою та головою

Верховної Ради О. Морозом.

О. Мороз, як і Л. Кучма, погоджувався з тим, що країні вкрай

необхідні реформи. Він вважав, що після двох з половиною років

незалежності в державі існує системна криза, яка стала наслідком

відсутності чіткої політичної та соціально?економічної стратегії

розвитку, хаотичного руйнування планово?адміністративної

системи управління, спотворення формування ринкової економіки,

безкарного розпродажу і привласнення національного надбання,

криміналізації господарської діяльності, зрощування держапарату

з тіньовими структурами, „усунення держави від управління

економікою” і необґрунтованого „перебільшення ролі ринкового

саморегулювання в економічній політиці владних структур”

і т. п.

Показово, що спікер і Президент були однодумцями в питанні ролі

держави в процесі реформування – обоє обстоювали її пріоритети

як у сфері управління економікою, так і щодо реформування усіх

інших сфер життя країни. Однак були між ними й серйозні

розбіжності, які стосувалися ряду ключових питань – сутності

розподілу влади, „глибини” ринкових реформ, трансформації

земельних відносин і т. п. (про що свідчить, зокрема, доповідь О.

Мороза у Верховній Раді у червні 1994 р. „Основні засади і напрями

становлення економіки України в кризовий період”

та

Президентова програма під назвою „Про основні засади

економічної та соціальної політики” і відповідно його ж доповідь у

Верховній Раді у жовтні 1994 р. „Шляхом радикальних економічних

реформ”

Розпочиналось же все нібито із досягнення взаєморозуміння між

Президентом, спікером та главою Кабміну В. Масолом

(призначеним на посаду ще Л. Кравчуком буквально в останні тижні

його президентства – у червні 1994 р.), які виступили зі спільною

заявою. У ній керівники держави продекларували відданість

Конституції та виказали готовність узгоджувати дії, спрямовані на

зміну її статей (а, отже, не розширювати за власним бажанням межі

своїх владних повноважень, сферу своєї компетенції). Якщо взяти

до уваги те, що проблема розподілу влади стояла в країні

198

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

надзвичайно гостро й вимагала свого негайного вирішення, то даний

крок вищих представників влади слід оцінювати однозначно

позитивно. Як позитивно оцінювати й факт утворення та

розгортання роботи з вересня 1994 р. нової Конституційної комісії,

яку очолили Л. Кучма та О. Мороз. Її метою була розробка концепції

Конституції України. (Цікава деталь: спостерігаючи за Президентом

і спікером, аналізуючи їхні зусилля, спрямовані на впорядкування

владних відносин у державі, експерти відзначали, що обидва лідери

– „люди глибоко самотні”, але „і того й іншого супроводжують цілі

партії та клани умовної підтримки”

Зовсім скоро з’ясувалося, що кожна із сторін – і Президент, і

спікер – опрацьовували й, так би мовити, запасні варіанти

документів, котрі, як з часом виявилося, забезпечували б тій гілці

влади, керівником якої кожен із них був, панівне становище. Тож

ще до кінця 1994 р. Л. Кучма запропонував своєрідну „малу

Конституцію” – законопроект „Про державну владу та місцеве

самоврядування”. А О. Мороз натомість – „Закон про місцеві ради”.

Суспільна реакція на обидва документи була досить бурхливою.

Мас?медіа вітали бажання Президента врешті?решт відділити

виконавчу й законодавчу гілки влади одну від одної, констатуючи

численні спроби парламенту втручатися у поточні управлінські

процеси та його намагання вивести із?під впливу Президента уряд.

Втім, звертали увагу й на те, що президентський законопроект у разі

його прийняття фактично ліквідує самоуправління на рівні областей

і районів – там не буде рад, а будуть представники виконавчої, чи,

точніше, президентської влади. Крім того, голови облрад мали

перетворитися на власників держвласності в регіонах, а мери міст,

ставши головами рад і виконкомів, стали б виконавцями державної

волі й розпорядниками муніципальної власності. У президентських

ініціативах суспільство побачило шлях, яким Україна може прийти

до авторитаризму чи тоталітаризму

. Такі побоювання звучали

незважаючи на існування в суспільстві авторитарно?

патерналістського синдрому, на те, що багато хто в країні плекав

надії на „сильного президента”, здатного врешті?решт „навести

порядок” у країні.

199

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

Стосовно ж законопроекту, запропонованого О. Морозом, то цей

останній, як і Морозові численні висловлювання, відлякували всіх

тих, хто спромігся розгледіти у них спробу закріпити в Україні

спочатку „парламентсько?президентську” республіку, а затим –

„радянсько?парламентську систему влади”, яка для О. Мороза

продовжувала слугувати вартісним соціальним ідеалом.

„Ось здійсниться …фантастичний сюжет – буде у нас

президентсько>парламентська федеративно>регіональна

республіка. А переможе Мороз з його з’їздом Рад – буде

парламентсько>радянська система з регіонально>унітарним

устроєм”

, – резюмувала преса.

Політики ж зауважували, що проект О. Мороза цікавий тим, що

в ньому гасло „Уся влада – Радам” фактично було замінено на гасло

„Уся влада – Голові Верховної Ради”

. І справді, ст. 32 проекту

містила положення, відповідно до якого „Голова Верховної Ради

обирається всім населенням України і є найвищою посадовою

особою в державі”. Відповідно до ст. 39 він мав бути главою держави

і виступати від імені народу України; керувати здійсненням

зовнішньої політики; бути Верховним Головнокомандуючим

Збройними Силами України; нагороджувати державними

нагородами” тощо

. Зрозуміло, що О. Мороз хотів підмінити

Президента, підмінити ні ким іншим, як своєю власною персоною.

І цій персоні (як і Президенту) повноважень хотілося найширших...

Аналізуючи ситуацію в Україні, аналітики розмірковували над

тим, до чого може призвести зіткнення інтересів парламенту й

Президента, і нагадували, що в Росії протистояння між

законодавчою і виконавчою гілками влади закінчилося розстрілом

парламенту та дестабілізацією обстановки в соціумі. Побоювання

посилювалися й у зв’язку з тим, що Україна залишалася єдиною

колишньою радянською республікою, яка не створила для свого

життя і розвитку нового Основного Закону. Відтак звідусіль звучали

застереження: ситуація „законодавчої подвійності” чи навпаки

збереження правового вакууму є сприятливою для тінізації політики

200

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

й економіки, для первинного накопичення капіталів –

„перемелювання печерного соціалізму в дикий капіталізм”

У суспільстві зародилися страхи, пов’язані й з можливістю

Президента, запровадити Конституційну асамблею – постійно

діючий орган, в якому засідатимуть, окрім обраних народних

депутатів, глави місцевих органів влади, а до них будуть долучені

представники „президентських, урядових і судових структур”, а

відтак – відпаде потреба у демократично сформованому парламенті.

Діяльність Президента, приковуючи увагу представників різних

політичних сил, часто?густо викликала негативні реакції.

Націоналістично налаштовані лідери (С. Хмара) заявляли відверто,

що Україна „шаленими темпами йде до мафіозно?поліцейської

держави”

. Комуністи (П. Симоненко) запитували:

„Де, в якій державі колишнього СРСР президентська

структура виправдала себе?”

Навіть представник місцевого самоврядування – мер Харкова,

президент Асоціації міст України Є. Кушнарьов – зазначав, що з

часу запровадження інституту президента країна дуже мало

просунулася в напрямі цивілізованої державності.

„Маю на увазі перш за все, – наголошував Є.

Кушнарьов, – створення тих інститутів влади, які могли

б брати на себе відповідальність, пропонувати суспільству

конкретні програми, реалізовувати їх і відповідати за їх

виконання”

Своєрідно відреагував на наростаючу суспільно?політичну

дестабілізацію Л. Кравчук, створивши громадську організацію

„Порозуміння”. Її мета полягала в тому, щоб „не допустити розвалу

країни”. Було це запізнілим прагненням екс?Президента

урівноважити ситуацію в державі, чи тільки проявом амбіцій

(говорив же він, що „прізвище Кравчук – це партія”, що варто йому

тільки звернутися до людей, і вони підуть за ним

) судити важко,

однак такі його дії лише акцентували неспроможність чинного

Президента стати примирюючим і творчим началом у системі влади.