Гаврилов В.В. ООН и права человека
Подождите немного. Документ загружается.
За годы деятельности Организации Объединенных Наций было
подготовлено и принято значительное количество таких актов. Во многих из
них были закреплены юридические обязательства государств признавать,
предоставлять и обеспечивать защитой права и свободы личности, которые
перечислялись в этих соглашениях. Другие документы, определяющие
содержание соответствующих прав, принимались в виде резолюций
Генеральной Ассамблеи ООН или рекомендаций ее специализированных
учреждений и юридической силой обладали. Тем не менее, они накладывали на
государства определенные обязательства политического характера.
Отличительной особенностью подготовки указанных документов было
стремление государств выработать такие единые международные стандарты в
области прав человека, которые в последующем не только были бы воплощены
в их практической деятельности, но и по мере возможности определяли
содержание и рамки национальных законодательных, административных и
иных мер, необходимых для скорейшего осуществления этой цели.
Создавая международные акты о правах человека, государства
изначально пошли по пути включения в их состав особого блока
имплементационных норм, задачей которых являлось обеспечение
максимальной унификации действий отдельных стран по их реализации.
Использование государствами подобных юридических средств имплементации
было вызвано необходимостью достижения единообразного понимания
сущности и содержания актов о правах человека и претворения их в жизнь на
внутригосударственном уровне.
В настоящее время практически все международные документы о правах
человека предусматривают обязательства государств регулировать
соответствующие отношения на основе определенных правил, закрепляемых в
этих актах. Обратимся к анализу их содержания, используя в качестве примера
нормы межгосударственных соглашений принятых в рамках ООН.
Так, например, п. 2 ст. 2 Международного пакта о гражданских и
политических правах устанавливает: “ Если это уже не предусмотрено
действующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в
настоящем Пакте государство обязуется принять необходимые меры в
соответствии со своими конституционными процедурами и положениями
настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер,
которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав,
признаваемых в настоящем Пакте”.
32
В ст. V Конвенции о предупреждении
преступления геноцида и наказании за него подчеркивается, что “для введения
в силу положений настоящей Конвенции Договаривающиеся Стороны
обязуются провести необходимое законодательство, каждая в соответствии со
своей конституционной процедурой, и, в частности, предусмотреть
эффективные меры наказания лиц, виновных в совершении геноцида…”
33
В
32
Здесь и далее см.: Международный пакт о гражданских и политических правах // Права
человека: сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1989. С. 21-44.
33
Права человека: Сборник международных договоров. С. 161.
свою очередь, ст. IV Конвенции об апартеиде возлагает на государства-
участники обязательство “ принять любые меры законодательного или иного
характера, необходимые для пресечения, а также предотвращения любого
поощрения преступления апартеида и сходной с ним сегрегационной политики
или ее проявлений и наказания лиц, виновных в этом преступлении”.
34
В некоторых конвенциях содержатся положения, не только обязывающие
государства-участники предпринять для их реализации необходимые
законодательные меры. Но и отменить действие тех национальных
нормативных актов, которые находятся в противоречии с ними. Подобные
требования закреплены в ст. 3 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области
образования, ст. 2 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации,
ст. 2 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин
и др.
Несколько отличаются от указанных выше имплементационные нормы
международно-правовых актов, регламентирующих права социально-
экономического характера. Так, п. 1 ст. 2 Международного пакта об
экономических, социальных и культурных правах гласит, что “ каждое
участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном
порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества… принять в
максимальных пределах имеющихся средств меры к тому, чтобы обеспечить
постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав
всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие
законодательных мер”.
35
А ст. 4 Конвенции о правах ребенка устанавливает,
что в отношении экономических, социальных и культурных прав, признанных в
Конвенции, государства-участники принимают законодательные,
административные и другие меры, необходимые для их осуществления, “ в
максимальных пределах имеющиеся у них ресурсов и, в случае необходимости,
в рамках международного сотрудничества”.
36
Нетрудно заметить, что в данном случае государства обладают большой
степенью свободы в поиске форм и методов, а также определении сроков
реализации прав и свобод. Неопределенность формулировок
имплементационных норм указанных договоров обусловлена различным
уровнем экономического развития стран-участниц и имеющихся у них
возможностей для полноценного осуществления положений этих актов на
своей территории.
Тем не менее практика показывает, что имплементационные нормы
подобных соглашений могут иметь более конкретный характер. В этом смысле
достаточно интересной с точки зрения юридической техники закрепления
обязательств государств является Европейская социальная хартия 1961 г.
37
В
34
Права человека: Сборник международных договоров. С. 81.
35
Здесь и далее см.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах // Права человека: Сборник международных договоров. С. 8-20.
36
Права ребенка // Права человека: изложение фактов. № 10. Женева, 1991. С. 15.
37
См.: Европейская социальная хартия // Права человека: Сборник универсальных и
региональных международных документов. М., 1990. С. 118-137.
ней объединены декларация ( часть I) и международный договор ( часть II),
которые соответственно содержат по девятнадцать совпадающих
экономических и социальных прав.
Положения первой части Хартии не являются строго обязательными. Они
рассматриваются как цель политики государств, реализации которой они будут
добиваться “ всеми подходящими средствами как национального, так и
международного характера” ( вводный пункт части 1, п. 1 ст. 20). В свою
очередь, подпункты b и c п. 1 ст. 20, направленные на осуществление
положений части II Хартии, содержат на этот счет уже более жесткие
предписания.
В соответствии с ними государству принадлежит право выбора из второй
части тех положений, которые оно признает для себя обязательными. Выбор
происходит следующим образом. Определены семь статей (ст. 1, 5, 6, 12, 13, 16,
19), из которых государство выбирает для себя пять обязательных.
В дополнение к этому из оставшихся статей государство выбирает для
себя в качестве обязательных статьи или пронумерованные пункты (на которые
делятся статьи) с таким расчетом, что общее число статей или
пронумерованных пунктов, обязательных для государства, не должно быть
меньше 10 статей или 45 пронумерованных пунктов.
Это правило представляется достаточно эффективным, так как оно, с
одной стороны, позволяет обеспечить на реализацию определенного минимума
социально-экономических прав, а с другой, предоставляет государствам
возможность самим определиться относительно их конкретного перечня,
исходя из своих политических, социально-экономических, юридических
условий и традиций, а также уровня промышленного развития. Кроме того, п. 3
ст. 20 Хартии разрешает ее участникам в любое время расширить количество
статей или пронумерованных пунктов части второй этого документа,
обязательных для исполнения.
Наиболее общие международные соглашения, такие как пакты о правах
человека, не только определяют способы осуществления государствами-
участниками их норм на внутригосударственном уровне, но и устанавливают
масштабы или границы соответствующей деятельности. Они касаются
предусмотренных в пактах возможностей государств ограничивать реализацию
на своей территории ряда прав и свобод, приостанавливать действие некоторых
из них, а также толковать положения пактов.
В ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, например,
подчеркивается, что изложенные в этом документе права могут быть ограничены государством только в
соответствии с законом постольку, “поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с
целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе”. Международный пакт о
гражданских и политических правах не содержит общей нормы, допускающей ограничения и определяющей их
границы. Однако отдельные его статьи предусматривают возможность их применения, но только в отношении
специально оговоренных прав и в тех пределах, которые установлены национальным законом и необходимы в
интересах обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности
населения (ст. 12, 18, 19, 21, 22).
Наряду с указанными “ правами по ограничению”, ст. 4 Международного пакта о гражданских и
политических правах позволяет государству принимать меры в отступление от своих обязательств по пакту во
время официально объявленного чрезвычайного положения, когда жизнь нации находится под угрозой. Вместе
с тем, реализация этой возможности допускается лишь тогда, когда этого требует “острота положения”, а также
при том условии, что она не влечет за собой дискриминации и не является несовместимой с другими
обязательствами государства по международному праву.
Любая страна, использующая такое право, должна незамедлительно информировать другие государства
“через посредство Генерального секретаря ООН о положениях, от которых оно отступило, и о причинах,
побудивших к такому решению”, равно как и о дате прекращения отступления.
В п. 2 ст. 4 пакта содержится перечень прав, ограничение или приостановление которых не может быть
осуществлено ни при каких обстоятельствах. К их числу относятся право на жизнь, свобода от пыток, свобода
от рабства и подневольного состояния, право на защиту от лишения свободы за невыплату долга, свобода от
обратной силы уголовного законодательства, право на признание правосубъектности, свобода мысли, совести,
религии.
Оба пакта оговаривают также невозможность такого их толкования, при котором допускаются
действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, признанных в них, или их ограничение в
большей мере, чем это предусмотрено в пактах (п. 1 ст. 5).
Наконец, в некоторых международно-правовых соглашениях о правах человека содержатся конкретные
указания относительно категории лиц, которым должны быть предоставлены соответствующие права. Это
видно, например, из формулировок статей Международного пакта о гражданских и политических правах.
Так, ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что “каждый
человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность”, ст. 10; что “ все лица, лишенные свободы,
имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности”, ст. 12; что
“каждый человек имеет право покидать любую стану, включая свою собственную”, ст. 18; что “каждый человек
имеет право на свободу мысли, совести и религии”. В то же время ст. 25 пакта устанавливает: “ Каждый
гражданин ( выделено мною ¾ В.Г.) должен иметь без какой бы то ни было дискриминации… и без
необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел… ;
б) голосовать и быть избранным… ; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к
государственной службе”. В данном случае проводятся различия между правами, которыми должны обладать
все лица, находящиеся под юрисдикцией данного государства, и правами, которые должны быть предоставлены
его гражданам.
Согласование международно-правовых позиций государств относительно формирования специального
механизма или процедуры претворения в жизнь актов о правах человека является характерным и для
резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Еще в 1948 г. во Всеобщей декларации прав человека было
закреплено положение о том, что все народы и государства должны содействовать уважению прав и свобод,
закрепленных в Декларации, “путем национальных и международных мероприятий, всеобщего и эффективного
признания и осуществления их как среди народов государств-членов Организации, так и среди народов
территорий, находящихся под их юрисдикцией”.
38
В последующих решениях Генеральной Ассамблеи имплементационные нормы обрели уже более
четкие контуры. Так, в Декларации прав ребенка 1959 г. указывалось, что Ассамблея призывает местные власти
и национальные правительства к тому, чтобы они признали и “старались соблюдать” права, изложенные в этом
документе, путем постепенно принимаемых “законных и других мер”.
39
В Декларации о ликвидации всех форм
расовой дискриминации 1963 г. подчеркивалось, что для быстрой ликвидации во всех частях мира расовой
дискриминации Генеральная Ассамблея ООН “торжественно заявляет о необходимости принятия с этой целью
мер внутригосударственного и международного характера, включая меры в области обучения, просвещения и
информации…” В ней также оговаривалось обязательство государств “ издать законы, запрещающие такую
дискриминацию, и принять все соответствующие меры по борьбе с предрассудками, приводящими к расовой
дискриминации”.
40
А в резолюции Генеральной Ассамблеи об утверждении Кодекса поведения должностных
лиц по поддержанию правопорядка 1979 г. содержится рекомендация государствам “ положительно
рассмотреть вопрос о его использовании в рамках национального законодательства или практики в качестве
свода принципов, которые должны соблюдаться должностными лицами”.
41
Нетрудно заметить, что содержание имплементационных норм резолюций Генеральной Ассамблеи не
является стандартным. Как и в международно-правовых соглашениях о правах человека, в каждом конкретном
случае оно определяется характером резолюции и достигнутым уровнем согласованности позиций государств-
членов ООН относительно путей и средств их реализации. То же самое характерно для нормативных актов
юридического и политического характера, принимаемых ЮНЕСКО.
Вместе с тем указанное правило не распространяет свое действие на рекомендации международной
организации труда, члены которой еще при подготовке Устава МОТ сочли необходимым включить в его состав
специальный пункт, предусматривающий порядок осуществления положений этих актов на национальном
уровне ( п. 6 ст. 19 Устава). В соответствии с ним “ рекомендация сообщается всем членам Организации для
рассмотрения ее с целью придания ей силы путем национального законодательства или других мероприятий”.
38
См.: Права человека: Сборник международных договоров. С. 2.
39
Там же. С. 418.
40
Там же. С. 60-61.
41
Права человека: Сборник международных договоров. С. 256.
В течение 18 месяцев с момента завершения работы сессии Генеральной конференции МОТ каждое
государство обязано предоставить рекомендацию своим компетентным органам “для оформления ее в качестве
закона или для принятия мер другого порядка”.
Члены МОТ должны постоянно информировать организацию о своей деятельности по выполнению
этого обязательства. Правительственные доклады рассматриваются созданными в рамках МОТ комитетом
экспертов и Трехсторонним комитетом конференции по применению конвенций и рекомендаций.
42
Обязательство информировать свою организацию о выполнении конвенций и рекомендаций возложено и на
государства-члены ЮНЕСКО (ст. VIII Устава).
К сожалению, подобные нормы не нашли закрепления в Уставе Организации Объединенных Наций.
Между тем, как отмечает Н.Б.Крылов, выраженное в актах Генеральной Ассамблеи ООН авторитетное мнение
мирового сообщества “не должно оставаться лишь на бумаге и превращаться в мертвую букву. Необходимо его
оперативно претворять в повседневную практику государств”.
43
Решению указанной проблемы, на наш взгляд, во многом могло бы способствовать включение в
тексты деклараций о правах человека положений о необходимости представления этих актов
государствами на рассмотрение своих законодательных и исполнительных органов с целью принятия
решений о путях и средствах их реализации, а также о последующем информировании Ассамблеи о
результатах такой работы. В данном случае, не изменяя природы регулятивных резолюций Генеральной
Ассамблеи ООН как нормативных документов, возлагающих на государства обязательства
политического характера, можно было бы существенно повысить их действенность.
Практика включения в международные акты о правах человека специальных положений,
определяющих порядок их имплементации, постоянно расширяется. Ее использование позволяет государствам
сочетать в своей деятельности по практическому осуществлению прав и основных свобод индивидов единый
общедемократический подход к проблеме определения их перечня, содержания, адресной направленности,
общих принципов реализации, с одной стороны, и особенности собственных национальных
имплементационных механизмов ¾ с другой. Можно сказать, что сегодня государства свободны в выборе
путей и средств реализации норм о правах человека настолько, насколько эти вопросы не
урегулированы международным правом. Однако в отечественной международно-правовой литературе на
этот счет существует и другое мнение.
Н.В.Захарова, например, подчеркивает: “Хотя число договоров, содержащих обязательства участников
по регулированию тех или иных областей внутригосударственных отношений, увеличивается, из этого факта не
может быть сделан вывод о том, что государства рассматривают воздействие международного права на их
законодательство как нормальное явление… Вопрос о конкретных законодательных мерах, которые
предпримет государство для выполнения своего обязательства, вытекающего из международного договора,
выходит за пределы международно-правового регулирования”.
44
И.И.Лукашук также считает, что принцип свободы выбора государством средств реализации норм
международного права в целом сохраняет сегодня свое основополагающее значение, рассматривая ограничение
его действия предписаниями соответствующих международно-правовых норм скорее как исключение. “В своей
практике, ¾ отмечает он, ¾ государства исходят из того, что осуществление международно-правовых норм во
внутригосударственной сфере должно происходить на основе национального права”.
45
Представляется, что реалии современного международного правотворческого и правоприменительного
процессов, когда положения о средствах и способах осуществления норм межгосударственных соглашений о
правах человека становятся едва ли не обязательной составляющей каждого из них, облегчая и, что, пожалуй,
наиболее важно, ставя под контроль международного права и мирового сообщества их реализацию,
предопределяют необходимость корректировки указанной позиции.
Конечно, для осуществления международных актов о правах человека первостепенное значение
имеют внутригосударственные органы и организации, механизмы и процедуры. Но здесь никак нельзя
недооценивать и роль средств имплементации международно-правового характера. Формируя
имплементационные нормы, государства не только облегчают для себя практическую реализацию
соглашений о правах человека, но и создают дополнительные юридические гарантии обеспечения
правомерности этой деятельности. Наличие соответствующих норм в международных договорах
сокращает разрыв между принятием решений и их исполнением.
42
Подробнее о деятельности этих органов см., например: Иванов С.А. МОТ: контроль за
применением международных норм о труде и его проблемы // Государство и право. 1997. №
7. С. 17-24.
43
Крылов Н.Б. Повышение роли и эффективности ООН в укреплении международного
правопорядка // Международное право: советский и английский подходы. М., 1989. С. 105.
44
Захарова Н.В. Выполнение обязательств, вытекающих из международного договора. М.,
1987. С. 112-113.
45
Лукашук И.И. Новое в осуществлении норм международного права. С. 59-60.
Однако было бы преувеличением сказать, что в настоящее время имплементационные нормы
действительно обеспечивают полную унификацию правоприменительной практики государств. Объем и
характер воплощения основных прав и свобод индивидов в национальном законодательстве отдельных стран до
сих пор существенно различается. Многие государства, например, считают своим правом устанавливать их
ограничения не только в рамках законов, как это предписывается, в частности, ст. 4 Международного пакта о
гражданских и политических правах, но и посредством принятия других нормативных актов. Большинство
государств при выполнении своих обязательств прямо или косвенно применяют оговорку о публичном порядке.
Имеют место и случаи нарушения ими правила о недопустимости ограничительного толкования договоров,
регламентирующих правовое положение личности.
46
Все это требует как совершенствования содержания юридических средств имплементации соглашений
о правах человека, так и улучшения организационно-исполнительной и контрольной деятельности ООН,
предпринимаемой в этих целях.
3.2.2. Организационно-исполнительная деятельность ООН
по осуществлению актов о правах человека
Организация Объединенных Наций не только разрабатывает различные нормативные акты о правах
человека, но и оказывает непосредственную помощь государствам в процессе их имплементации.
Необходимость выполнения ею указанной функции прямо вытекает из общих положений п. 3 ст. 1 Устава
ООН, предусматривающего, что цель этой Организации состоит в осуществлении международного
сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и
гуманитарного характера и в поощрении уважения к правам человека и основным свободам.
Деятельность ООН по оказанию помощи государствам имеет организационно-исполнительный
характер. Ее основное отличие от нормотворческой деятельности состоит в том, что в данном случае
Организация не стремится побудить государства к претворению в жизнь актов о правах человека,
регламентируя их поведение в нормативных документах, а добивается осуществления соответствующих
соглашений при помощи собственных людских и материальных средств, оказывая содействие правительствам в
создании необходимых национальных инфраструктур, отвечающих международным нормам.
Можно выделить два основных этапа процесса осуществления ООН организационно-исполнительной
функции:
1. Стадия принятия решений, имеющих характер исполнительных распоряжений.
2. Стадия их претворения в жизнь персоналом ООН с использованием имеющихся в распоряжении
Организации средств.
На обеих этапах важную роль играют административные органы ООН, которые призваны
осуществлять такого рода работу и лучше всего приспособлены к этому.
47
Еще в 1953 и 1954 годах Генеральная Ассамблея ООН поручила Генеральному секретарю Организации
оказывать техническую помощь и другое обслуживание по просьбе ее государств-членов с тем, чтобы
способствовать поощрению и защите прав женщин, искоренению дискриминации и защите меньшинств,
свободе информации.
В 1955 г. резолюцией 926 ( Х) Генеральной Ассамблеи была утверждена более широкая программа
деятельности ООН в этой области, которая получила название “ Консультативные услуги в области прав
человека”. Как указывалось в резолюции, “ техническая помощь, оказываемая путем обмена техническими
знаниями в порядке международного сотрудничества, является одним из средств, при помощи которых можно
содействовать выполнению относящихся к правам человека задач ООН, указанных в Уставе и во Всеобщей
декларации прав человека”.
48
В соответствии с программой решение о предоставлении помощи и о том, на каких условиях она
должна предоставляться, принимал Генеральный секретарь, который в первую очередь обязан был учитывать
наиболее острые потребности развивающихся регионов.
49
Помощь предоставляется только с согласия
заинтересованных правительств и на основании их просьб. Она может оказываться по любому вопросу в
области прав человека по выбору государств.
46
См.: Курс международного права. В 7 т. Т. 6. М., 1992. С. 166-167.
47
См.: Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 240.
48
См.: Консультативное обслуживание и техническая помощь в области прав человека //
Права человека: изложение фактов № 3. Женева, 1989. С.3.
49
С 1993 г. полномочия по оказанию консультативных услуг, технической и финансовой
помощи заинтересованным государствам были переданы Генеральной Ассамблеей в ведение
Верховного комиссара ООН по правам человека, который осуществляет указанную
деятельность через Центр по правам человека и Секретариат Организации ( Резолюция ГА
ООН 48/141 от 20 декабря 1993 г.)
Один из видов помощи, разработанный в первые годы осуществления программы, заключается в
предоставлении государствам консультативных услуг экспертов ООН. Как правило, они связаны с реализацией
конкретных проектов. Так, в 1958 г. в ООН поступила заявка от Коста-Рики с просьбой провести изучение
избирательного закона, а в 1957 г. правительство Гаити обратилось за консультацией по вопросам развития
избирательной процедуры и техники. В 1985 г. эксперт Организации оказывал помощь правительству Гвинеи в
выполнении его обязательств по предоставлению докладов в соответствии с конвенциями и пактами о правах
человека и, в частности, Международным пактом о гражданских и политических правах.
В 60-е ¾ 70-е годы Комиссия по правам человека несколько раз обращалась к Генеральному секретарю
ООН со специальной просьбой предоставлять консультативные услуги правительствам стран, которые
пережили период нарушений прав человека с тем, чтобы они смогли принять необходимые меры для
восстановления возможности своих граждан пользоваться правами человека и основными свободами. Комиссия
и раньше неоднократно рассматривала положение с правами человека во всех этих странах либо в соответствии
с конфиденциальной процедурой 1503 (XLVIII) ЭКОСОС, либо путем публичных дебатов в Комиссии. Новый
подход позволил ей перейти от указанных процедур к более гибкому процессу установления прямых контактов
экспертов, назначаемых Генеральным секретарем, с правительствами таких стран.
Однако, в целом, несмотря на соответствующие рекомендации Комиссии по правам человека, только
относительно небольшое количество государств выразило в этот период желание воспользоваться услугами
экспертов ООН.
Значительно более широкое распространение получила практика созыва всемирных и региональных
семинаров, проведение которых также предусматривается программой консультативного обслуживания и
технической помощи. Участники семинаров присутствуют на них в личном качестве, хотя и назначаются
правительствами с последующим утверждением кандидатур Секретариатом ООН. Как правило, в их состав
входят высоко квалифицированные специалисты, занимающие ключевые посты в своих странах: министры,
прокуроры, судьи специальных судов, ответственные должностные лица, ведущие журналисты и т.д. Семинары
дают им возможность обменяться опытом и знаниями в целях стимулирования осмысления и осознания
проблем, связанных с поощрением и защитой прав человека.
В подобных форумах обычно принимают участие также представители органов ООН и
заинтересованных в данной теме специализированных учреждений, неправительственных организаций,
имеющих консультативный статус при ЭКОСОС. По завершении семинаров публикуются отчеты об их работе.
За время действия программы консультативного обслуживания ООН было проведено более 70
международных семинаров во всех регионах мира. Большинство из них рассматривало вопросы, касающиеся
различных форм дискриминации и апартеида. Значительная часть семинаров была посвящена обсуждению
проблемы соблюдения прав человека при отправлении правосудия. Проводились также семинары по защите
прав человека в уголовном праве и процессе, по обеспечению правовой защиты от незаконных актов или
злоупотребления административной властью и т.п. На них, в частности, была представлена информация о
специальных институтах, действующих в некоторых странах, таких, как омбудсман ( парламентский комиссар
по правам человека), что способствовало созданию такого института в других государствах.
Региональные семинары, проводившиеся в Африке в целях поощрения мероприятий по защите прав
человека, содействовали принятию Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. и созданию
Африканской комиссии по правам человека.
Другое направление деятельности ООН, осуществляемое Организацией в целях содействия реализации
актов о правах человека, связано с предоставлением учебных стипендий и стипендий для повышения
квалификации. В соответствии с установленным порядком кандидатуры на их получение рассматриваются
лишь в случаях, когда соответствующая просьба исходит от правительств. Решение вопросов, связанных с
выбором кандидатов, целиком сосредоточено в руках Секретариата ООН. При этом он, в пределах имеющихся
финансовых ресурсов, стремится обеспечить максимально возможное распределение стипендий между
представителями различных государств.
Большинство стипендий запрашивается для проведения специальных исследований, касающихся
изучения вопросов отправления судебных и административных процедур, разработки новых законодательных
актов и внесения изменений в действующие, совершенствования национальных институтов, призванных
поощрять и защищать права человека.
В конце 80- х годов Центр по правам человека совместно с другими компетентными службами ООН
приступил к организации более оформленных в структурном отношении программ обучения стипендиатов,
позволяющих им заниматься на курсах, проводимых региональными институтами по правам человека, такими,
например, как Международный институт прав человека в Страсбурге (Франция) и Межамериканский институт
по правам человека в Сан-Хосе (Коста-Рика). Эти программы, имеющие в основном академический характер,
дополняются, по возможности, практическими видами обучения, которые заключаются в участии стипендиатов
в работе органов ООН и в их знакомстве в Центре по правам человека с деятельностью, осуществляемой
Секретариатом Организации в области прав человека.
Программа консультативного обслуживания была дополнена в 1967 году региональными, а в 1985 году
¾ национальными курсами подготовки, направленными на ознакомление чиновников и экспертов
правительственных структур с законодательством, административной практикой и процедурами других
государств в области прав человека. Опыт их проведения показал, что курсы позволяют лучше ознакомиться с
содержанием международных норм о правах человека, выявить пробелы в их реализации на национальном
уровне, наметить меры, необходимые для исправления сложившегося положения.
В 1988 г. на 44 сессии Комиссии по правам человека были обсуждены перспективы дальнейшего
развития программы консультативного обслуживания и технической помощи ООН. В своем решении Комиссия
обратила внимание компетентных органов Организации на необходимость “ более полно информировать
правительства о возможностях, которые предоставляются им в использовании средств, предусмотренных в
рамках программы”. Центру по правам человека было предложено расширить ее таким образом, чтобы
максимально облегчить реализацию международных документов о правах человека и оказывать всю
возможную помощь государствам в создании национальных институтов имплементации соответствующих
международных норм и стандартов, признанных мировым сообществом.
Особое внимание было обращено на то, что программа должна распространять свое действие на
страны, которые до сих пор не являются участниками соглашений о правах человека. Основной задачей ее
осуществления в данном случае должно стать распространение и углубление знаний о всех охраняемых
гражданских, политических, экономических и культурных правах с тем, чтобы такие государства впоследствии
постепенно присоединились к действующим международным актам в этой области.
50
Следует, однако, отметить, что существует ряд объективных причин, сдерживающих процесс развития
организационно-исполнительной деятельности ООН в отношении реализации актов о правах человека. Не
располагая властью над территорией и обладая лишь ограниченными людскими и материальными ресурсами,
представляемыми ей отдельными странами, эта Организация может осуществлять ее только в ограниченных
пределах, масштабы которых, в конечном счете, целиком зависят от заинтересованности в соответствующей
деятельности ООН ее государств-членов. Поэтому необходимо с удовлетворением констатировать, что после
окончания “холодной войны” такая заинтересованность значительно возросла.
Только в 1991 г., например, в Центр по правам человека с просьбами о предоставлении помощи
обратилось более 50 правительств государств всех регионов мира. Эта цифра значительно превышает общее
количество аналогичных заявлений, полученных ООН за первые 30 лет осуществления программы
консультативного обслуживания с 1955 по 1985 годы.
51
Среди наиболее крупных проектов, реализованных в последние годы экспертами Организации, следует
выделить мероприятия по оказанию помощи правительствам Колумбии, Гватемалы, Парагвая, Уругвая и
Гамбии, основной целью которых являлось создание разветвленных национальных инфраструктур,
обеспечивающих реализацию актов о правах человека.
Центр по правам человека уделяет сегодня большое внимание и сотрудничеству с бывшими
социалистическими странами, вставшими на путь демократических преобразований. Его сотрудники, в
частности, участвовали в разработке нового конституционного законодательства Монголии и Болгарии, в
подготовке и проведении выборов в Румынии и Албании. В 1991 году начала реализовываться программа
сотрудничества между Центром и правительством Польши.
Характерной особенностью современного этапа осуществления программы ООН по предоставлению
государствам консультативных услуг и технической помощи является также активное участие в ней
региональных международных организаций. К сегодняшнему дню совместными усилиями ООН и
Организацией Американских Государств в Латинской Америке созданы три субрегиональных центра по правам
человека, которые призваны информировать официальные органы и общественность стран этого региона о
документах, принимаемых этими организациями в области прав человека, и способствовать их скорейшей
имплементации.
Организация Объединенных Наций оказывает постоянную помощь Арабскому институту по правам
человека в его деятельности по развитию национальных и региональных структур, обеспечивающих
реализацию соответствующих международных норм. На достижение этих целей направлена и программа
сотрудничества между Центром ООН по правам человека, Организацией Африканского Единства и
Африканской комиссией по правам человека, принятая в 1988 г.
Приведенные примеры свидетельствуют о неуклонном возрастании роли и значения организационно-
исполнительных мероприятий, проводимых ООН в рамках общего процесса имплементации актов о правах
человека, и доказывают необходимость более пристального внимания правительственных структур различных
государств к соответствующей деятельности Организации. На наш взгляд, такое внимание может быть
обеспечено и в дальнейшем не только посредством дальнейшего совершенствования программы
консультативного обслуживания и технической помощи ООН, но и путем усиления контроля институционных
структур Организации за правильностью и своевременностью реализации принимаемых ею документов.
В этом случае у государств возникнет дополнительный “ стимул” обращаться за консультацией и
помощью к экспертам ООН в целях недопущения противоречий между положениями международных актов о
50
См.: Консультативное обслуживание и техническая помощь в области прав человека. С.
12-13.
51
См.: UN Technical Cooperation in the Field of Human Rights: New Challenges and
Opportunities // Human Rights Newsletter. July 1991. Vol. 4. N. 3. P. 1.
правах человека, с одной стороны, и национальным законодательством и правоприменительной практикой ¾ с
другой.
3.2.3. Контроль за реализацией актов ООН о правах человека
Контроль за исполнением обязательств представляет собой одну из форм функционирования
международного права. Он занимает промежуточное место между “ первичными”, регулирующими,
правоотношениями и “вторичными” ¾ охранительными, хотя и находится ближе к последним.
52
Выступая в
качестве средства обеспечения исполнения международных норм, контроль заключается в действиях субъектов
международного права по установлению фактического положения и его оценки с точки зрения соответствия
нормативным предписаниям, разрабатываемым на международном уровне.
Болгарский юрист П.Райдонов рассматривает международный контроль как “ совокупность правовых
(выделено мною ¾ В.Г.) действий, совершаемых органами международных организаций или отдельными
государствами всегда от имени международного права с целью точного исполнения норм этого права”.
53
С этим определением вряд ли можно согласиться. Международная контрольная деятельность не
связана с нормотворчеством, а представляет собой одну из стадий реализации нормативных положений. Как
подчеркивает А.С.Гавердовский, “ ее необходимо рассматривать не как правовую деятельность, а как
опосредованную международным правом имплементационную деятельность технического, административного,
финансового и другого характера”.
54
Кроме того, следует учитывать, что контроль, осуществляемый органами
международных организаций, обладает рядом специфических черт.
Здесь, как совершенно справедливо отмечает В.Моравецкий, контрольные функции нельзя
ограничивать “одним только сопоставлением фактического положения с требованиями обязательных правовых
норм. В международной организации образцом, с которым сравнивается фактическое положение, чаще всего
бывают постулаты и директивы, содержащиеся в юридически необязательных рекомендациях, а иногда даже
представление органа, осуществляющего оценку положения о том, что было бы желательным…”.
55
Контрольными эталонами, применяемыми ММПО, и источником их правомочий в соответствующей области
также нередко служат нормы учредительных документов организаций, а не положения конкретных отраслевых
международных договоров.
Широкое применение международного контроля в рамках ММПО обусловлено как наличием у них
нормотворческой функции, так и той особой ролью, которую они играют в обеспечении межгосударственного
сотрудничества в различных областях. Особенно ярко это можно проследить на примере контрольной
деятельности Организации Объединенных Наций, предпринимаемой в целях осуществления международных
актов о правах человека.
Наиболее значительными полномочиями в этой сфере обладает комиссия ЭКОСОС по правам
человека. В отличие от договорных контрольных органов, образованных в соответствии с некоторыми
соглашениями о правах человека, Комиссия представляет собой структурное подразделение ООН и состоит из
представителей государств, а не из экспертов, выступающих в личном качестве. Последние принимают участие
в работе Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, являющейся
вспомогательным органом Комиссии.
Через 12 лет после начала работы Комиссии по правам человека ЭКОСОС принял решение,
определяющее, что на ее рассмотрение и на рассмотрение Подкомиссии должен передаваться перечень
конфиденциальных сообщений, которые предоставляются в ООН и содержат жалобы на нарушения прав
человека, вместе с ответами государств, упомянутыми в них (резолюция ЭКОСОС 728 F (XXVIII) от 30 июля
1959 г.). При этом Совет одобрил заявление Комиссии о том, что она “ не имеет полномочий, чтобы
предпринять какие-либо действия в отношении жалоб, касающихся прав человека”.
56
В дальнейшем, однако,
это правило было пересмотрено.
16 марта 1967 г. Комиссией по правам человека была принята резолюция 8 (XXIII), в которой она
просила ЭКОСОС поручить ей и Подкомиссии “ изучить информацию относительно грубых нарушений прав
человека и основных свобод, таких как апартеид…”, которая “ содержится в сообщениях, перечисленных
Генеральным секретарем во исполнение резолюции 728 F (XXVIII)”, и предоставить ей полномочия в
соответствующих случаях и после внимательного рассмотрения полученной таким образом информации,
52
См.: Тимошенко А.С. Международный контрольный механизм в системе экологической
безопасности // Государство и право. 1992. № 12.С. 93.
53
Райдонов П. Правотворческите функции на международните организации. София, 1975. С.
183.
54
Гавердовский А.С. Указ. соч. С. 168.
55
Моравецкий В. Указ. соч. С. 175.
56
См.: Черниченко С.В. Процедурные аспекты рассмотрения в ООН нарушений прав
человека // ООН как инструмент по поддержанию и укреплению мира: Международно-
правовые проблемы. М., 1980. С. 172.
произвести тщательное изучение и расследование условий, которые свидетельствуют о систематическом
нарушении прав человека, сообщить о результатах и направить рекомендации Экономическому и Cоциальному
Совету.
57
В данной резолюции, следовательно, уже ставился вопрос о принятии к сведению информации,
содержащейся в сообщениях о нарушениях прав человека, но и об ее изучении и подготовке соответствующих
предложений на более широкой информационной основе. Резолюцией 1235 (XLIII) от 6 июня 1969 г. ЭКОСОС
предоставил такие права Комиссии.
58
В настоящее время в соответствии с ней в рамках Комиссии осуществляется открытая процедура
рассмотрения ситуации с правами человека в различных странах. На своих заседаниях она неоднократно
обращалась к обсуждению этого вопроса применительно к таким государствам, как Чили, Экваториальная
Гвинея. Боливия, Сальвадор, Афганистан, Гватемала, Гаити, Иран, Ирак, Польша, Албания, Румыния, Куба,
Кампучия, ЮАР и к положению на оккупированных арабских территориях. Комиссия занимается также
изучением случаев массовых и грубых нарушений прав человека, характерных для целого ряда государств или
регионов, используя при этом специальные процедуры в виде деятельности рабочих групп или специальных
докладчиков.
Так, например, Комиссия ООН по правам человека в 1979 г. назначила
специального докладчика по Чили для изучения случаев нарушений прав
человека в этой стране. Специальные докладчики или представители Комиссии
назначались также по Ираку, Сальвадору, Гаити и ряду других стран.
В последние годы в рамках ООН все большее распространение стала получать практика создания
рабочих групп и назначения докладчиков по “ тематическим” проблемам. В частности, в 1980 г. Комиссией
была учреждена Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, состоящая из 5
членов комиссии, выступающих в личном качестве. Эта группа не только занимается сегодня изучением такого
распространенного во многих странах явления, как исчезновение людей, но и принимает непосредственное
участие в их поиске.
59
В 1986 г. Комиссией ООН по правам человека был создан институт специального докладчика по
вопросу об осуществлении Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе
религии и убеждений. В 1990 г. был назначен специальный докладчик по вопросу о торговле детьми, детской
проституции и детской порнографии. В 1991 г. учреждена Рабочая группа по произвольным задержаниям,
которые являются несовместимыми с такими основными свободами человека, как свобода ассоциаций и
собраний, свобода совести. Всего к концу 1992 г. Комиссией ООН по правам человека было учреждено 11
тематических процедур, число которых продолжает расти. Представители этих органов выезжают в страны, где
нарушаются права человека, налаживают диалог с соответствующими государствами, ежегодно представляют
Комиссии доклады о своей деятельности.
60
На основе резолюции 1503 (XLVIII) ЭКОСОС от 27 мая 1970 г. в Комиссии осуществляется
конфиденциальная процедура рассмотрения сообщений о нарушениях прав человека. В этом документе Совет
уполномочил Подкомиссию “назначить рабочую группу из числа ее членов. Которая будет собираться раз в год
на закрытые заседания… для рассмотрения всех сообщений, полученных Генеральным секретарем в
соответствии с резолюцией 728 F (XXVIII) Совета от 30 июля 1959 г., с целью довести до сведения
Подкомиссии те сообщения…, которые, по-видимому, свидетельствуют о систематических, достоверно
подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод в рамках круга ведения
Подкомиссии”.
61
Для решения вопроса о том, какие сообщения могут быть приняты к рассмотрению, подкомиссия
разработала правила процедуры, предназначенные в основном для того, чтобы избежать дублирования с
работой других механизмов и повторного представления сообщений, которые уже рассматривались в ООН.
62
Для передачи сообщения на рассмотрение Подкомиссии требуется решение большинства членов
Рабочей группы. В отношении тех из них, которые Рабочая группа не доводит до сведения Подкомиссии,
57
См.: Черниченко С.В. Процедурные аспекты рассмотрения в ООН нарушений прав
человека. С. 173-174.
58
См.: СССР и международное сотрудничество государств в области прав человека:
Документы и материалы. М., 1989. С. 140-141.
59
См.: Исчезнувшие: метод террора: Доклад для Независимой комиссии по международным
гуманитарным вопросам. М., 1989. С. 69-74.
60
См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве.
М., 1995. С. 62-63.
61
СССР и международное сотрудничество государств в области прав человека: Документы и
материалы. С. 459.
62
См.: процедуры представления и рассмотрения сообщений // Права человека: изложение
фактов. № 7. Женева, 1990. С. 2-3.