Гаврилов В.В. ООН и права человека
Подождите немного. Документ загружается.
нескольких или даже одного предшествующего акта. Нормы второго вида
первоначально формируются либо в международных договорах, либо в
неправовых актах, например принимаемых международными органами и
организациями, а в дальнейшем получают признание в качестве нормы общего
международного права. В результате юридически они существуют в неписаной
форме, а соответствующие международные акты... служат доказательствами их
содержания”.
114
Согласованное мнение государств, выраженное в резолюциях-
рекомендациях Генеральной Ассамблеи, в которых в торжественной форме
провозглашаются нормы межгосударственного поведения, способно при
определенных обстоятельствах компенсировать недостаток доказательств в
ходе определения наличия уже действующего обычного права. В этом смысле
некоторые резолюции международных организаций вполне правомерно
рассматривать наряду с решениями и заключениями Международного Суда
ООН и доктриной в качестве одного из вспомогательных средств, при помощи
которых может быть установлено существование правовых норм.
Поэтому следует поддержать позицию тех ученых, которые считают, что
резолюции-рекомендации ММПО должны быть включены в перечень
вспомогательных средств для определения правовых норм, упомянутых в ст. 38
Статута Международного Суда ООН. Тем более, что резолюции Генеральной
Ассамблеи довольно часто используются государствами для воспроизведения,
подтверждения и толкования действующих принципов и норм международного
права.
115
В связи с этим интересно отметить, что сама Ассамблея еще в 1974 г.
сформулировала в своей резолюции о роли Международного Суда ООН
следующее положение: “...развитие международного права может, в частности,
отражаться в декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи, которые
Международный Суд в известной степени может принимать во внимание”.
116
Обобщая изложенное выше, необходимо отметить, что акты
Генеральной Ассамблеи ООН действительно имеют немаловажное
юридическое значение. Однако оно состоит не в том, что с помощью таких
документов непосредственно устанавливаются юридически обязательные
права и обязанности государств, а в том, что резолюции-рекомендации
оказывают существенное влияние на процесс образования, установления
наличия и уточнения содержания международно-правовых норм.
Резолюции-рекомендации ММПО обладают также значительной
моральной и политической силой воздействия на поведение государств.
“Эффект отдельных резолюций постепенно аккумулируется и воплощается в
общих стандартах поведения, с которыми нельзя не считаться при
114
Лукашук И.И. Обычные нормы современного международного права // Московский
журнал международного права. 1994. № 2. С. 26-27.
115
Подробнее см.: Фельдман Д.И., Яновский М.В. Указ. соч. С. 176-191.
116
См.: Резолюция ГА ООН 3232 (XXIX) от 12 ноября 1974 г. “ Рассмотрение вопроса о роли
Международного Суда”.
осуществлении норм международного права”.
117
Кроме того, они
непосредственно выступают в качестве источников политических норм,
регулирующих межгосударственные отношения.
И.И.Лукашук дает следующее определение политической нормы:
“Международная политическая норма ¾ политически обязательное правило
поведения в межгосударственных отношениях, создаваемое, осуществляемое и
обеспечиваемое политическими средствами”.
118
Основное отличие
международно-правовых норм от норм политических состоит в том, что при
создании последних государства не принимают на себя четкие юридические
обязательства по реализации их положений, заявляя, как правило, о своем
намерении руководствоваться ими в своей практической деятельности.
Как и нормы международного права, политические нормы создаются
посредством согласования волеизъявлений государств относительно
содержания правил поведения. Причем, на наш взгляд, этот процесс
происходит не только на международных конференциях, но и в рамках
международных организаций и, в частности, на сессиях Генеральной
Ассамблеи ООН. Поэтому резолюции-рекомендации, принимаемые
Ассамблеей, не являются простыми пожеланиями. Они обладают обязывающей
силой политического характера, из которой вытекает политическая
ответственность за их соблюдение, понимаемая как обязанность государства
сообразовывать свое поведение с политической нормой.
119
Необходимость выполнения нормативных резолюций Генеральной
Ассамблеи, особенно принятых консенсусом, единогласно или близким к
единогласию большинством, основывается на том, что они выражают
согласованную позицию подавляющего большинства государств мира
относительно одобрения содержащихся в них правил поведения и их
скорейшей реализации в практической деятельности отдельных стран, которую
невозможно игнорировать.
Такая точка зрения находит поддержку и в Уставе ООН, основанном на
предположении, что все ее государства-члены будут уважать принимаемые на
основе этого учредительного акта резолюции, которые направлены на
осуществление целей и принципов ООН. Изучение практики деятельности
Организации Объединенных Наций показывает, что она рассматривает
выполнение государствами положений резолюций своих органов и организаций
как доказательство приверженности ее стран-членов своим обязательствам по
Уставу. “ Государство вправе не согласиться с той или иной резолюцией и не
проводить в жизнь ее положения, ¾ отмечает И.И.Лукашук. ¾ Но, в целом,
оно должно относиться к резолюциям с уважением. Более того, в случае
неуважительного отношения к ним государство может подвергнуться
разнообразным мерам воздействия со стороны организации ¾ от осуждающих
117
Лукашук И.И. Функционирование международного права. С. 56.
118
Лукашук И.И. Международные политические нормы в условиях разрядки международной
напряженности // Сов. государство и право. 1976. № 8. С. 107.
119
Там же. С. 108.
резолюций до более решительных мер”.
120
Следовательно, не обладая юридической силой, резолюции-рекомендации
Генеральной Ассамблеи ООН, тем не менее, являются обязательными для
исполнения. Однако речь в данном случае идет не об “ обязательствах по
международному праву”, а о “международных обязательствах”, вытекающих из
актов, источниками международного права не являющихся. Различия между
ними довольно четко проведены в таких, например, соглашениях, как Документ
Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ
1990 г. ( например, в пп. 4, 9.5) и Итоговый документ Венской встречи СБСЕ
1989 г. (см., в частности, п. 17). Причем в последнем из них конкретно указан
один из источников международных обязательств ¾ Всеобщая декларация
прав человека (п. 21).
Определяя характер взаимодействия политических норм и норм
международного права, необходимо отметить, что акты многих ММПО, в том
числе и резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, выступают в качестве
важного средства доправового регулирования. Они нередко способствуют
созреванию фактических общественных отношений до уровня, необходимого
для ввода в действие международно-правовых норм. ММПО могут оказывать
своими решениями и своеобразное превентивное воздействие на
международное право, предотвращая возникновение в нем определенного рода
норм как в договорной, так и в обычной форме.
Кроме того, представляется, что в тех случаях, когда существует
необходимость в международно-правовом регулировании межгосударственных
отношений, а соответствующие нормы международного права по тем или иным
причинам отсутствуют, акты международных организаций могут выступать в
качестве неправовых средств восполнения образующихся пробелов в системе
норм, регламентирующих поведение государств.
121
Подобная ситуация является достаточно характерной для регулирования
отношений в области прав человека. При этом, как подчеркивает
Я.А.Островский, декларация Генеральной Ассамблеи ООН “ может оказаться
более эффективным документом, чем международный договор, не только с
точки зрения большей легкости обеспечения ее универсальности в силу
принятия ее без какой-либо процедуры подписания или ратификации, но также
в связи с большей степенью ответственности, которая ложится на государства
за ее осуществление, особенно если она получает единодушную поддержку
стран-членов ООН”.
122
По мнению польского профессора В.Моравецкого, политические нормы
“оказываются сплошь и рядом более действенными и более скрупулезно
соблюдаемыми, нежели такие правовые нормы, которые возникают в
результате формального соглашения”.
123
120
Лукашук И.И. Международное право в судах государств. Санкт-Петербург, 1993. С. 170.
121
О понятии пробелов в международном праве см., например: Лихачев В.Н. Пробелы в
современном международном праве. Казань, 1985. С. 10-19.
122
Островский Я.А. Указ. соч. С. 36.
123
Цит. по: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. Учебник. М., 1997. С. 141.
Неуклонное повышение в современном мире роли и значения
политических норм привело к появлению в доктрине точки зрения об их
отрицательном влиянии на эффективность действия международного
права, вызывающем “ эрозию международных договоров”. С другой
стороны, одновременно признавая огромное значение политических норм
в деле регулирования международных отношений, некоторые ученые
пытаются обосновать необходимость их включения в международно-
правовую систему в качестве норм так называемого “мягкого права”.
Данные точки зрения вряд ли можно признать справедливыми.
Необходимый признак любой нормы международного права ¾ ее
юридическая сила, признанная государствами посредством согласования
своих волеизъявлений. Утверждение же за той или иной нормой качества
юридически обязательного правила поведения без такого соглашения, а
тем более попытки придания ей силы “мягкой” или “квазиюридической”
нормы международного права, противоречат самой природе последнего.
Именно такие концепции и их практическая реализация, а не действие
международных политических норм, на наш взгляд, могут негативно
сказаться на эффективности международно-правового регулирования
отношений между государствами, в том числе и в области прав человека.
В совместном функционировании политических норм и норм
международного права нет никакого противоречия. Управление современными
международными отношениями стало настолько сложным, что использование в
этих целях только правовых норм не может быть признано достаточным. Как
подчеркивает Л.Х.Мингазов, “ существенное значение для эффективности
воздействия на международные отношения имеет правильное сочетание
правовых и других ( и, прежде всего, политических) видов регулирования.
Использование лишь международно-правового регулирования не всегда
является оптимальным вариантом. В некоторых случаях рекомендации
международных организаций являются более эффективным средством
воздействия, а в других ¾ предпочтительным может быть урегулирование
политическое”.
124
При этом выбор того или иного средства регулирования в
каждом конкретном случае должен определяться наличием необходимых
политических, экономических, социальных и духовных предпосылок.
Подводя итог рассмотрению этого вопроса, обратимся к очень важному,
на наш взгляд, высказыванию И.И.Лукашука, который пишет: “ Характерная
черта современности ¾ наличие глобальной нормативной системы,
сложившейся на базе целей и принципов Устава ООН. В нее в качестве
подсистем входят политические, правовые, моральные и другие
международные нормы. Каждая из них выполняет свои функции при помощи
присущего ей механизма, взаимно дополняя друг друга. Наличие такого рода
нормативной системы ¾ признак весьма высокого уровня развития
международного сообщества”.
125
124
Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1990. С. 123.
125
Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. Учебник. С. 137.
Помимо характеристики правовой и политической природы актов
Генеральной Ассамблеи, значительный интерес представляет также
определение юридической силы рекомендаций таких специализированных
учреждений ООН, как МОТ и ЮНЕСКО. Обычно они издаются по тому же
кругу вопросов, что и конвенции, принимаемые этими организациями.
Рекомендации детализируют их положения, предлагая более широкий круг
прав и более высокие их пределы. Специфика этих актов по сравнению с
резолюциями Генеральной Ассамблеи состоит в том, что учредительные
документы МОТ и ЮНЕСКО предусматривают конкретные обязательства
государств-членов по представлению принятых рекомендаций на рассмотрение
компетентных национальных властей и последующем информировании ими
органов соответствующей организации о мерах, предпринятых в целях
реализации их положений (п. 6 ст. 19 Устава МОТ и п. 4 ст. IV, ст. VIII Устава
ЮНЕСКО).
Поэтому в данном случае у государств возникают не только морально-
политические, но и юридические обязательства по добросовестному
рассмотрению и обсуждению рекомендаций. Они не могут вообще
игнорировать существование этих актов. Тем не менее сами нормы
рекомендации, предписывающие определенный образ действий, все же не
являются для государств юридически обязательными. Каждое государство само
решает, действовать ли ему в соответствии с рекомендацией или нет.
Что касается политической силы рекомендаций специализированных
учреждений ООН, то С.А.Малинин, например, считает, что ее признание
открывает дорогу политическому давлению одних государств на другие. По его
мнению, такая постановка вопроса “ противоречит принципу суверенного
равенства государств, мешает их свободному волеизъявлению и ничего общего
не имеет с тем пониманием юридической силы рекомендаций, которое
вытекает из учредительных актов”.
126
С подобной точкой зрения трудно согласиться. Не может не иметь
политической силы акт, в котором находит отражение согласованная позиция
государств. Вряд ли здесь может идти речь и о нарушении принципа их
суверенного равенства. Однако, не отрицая в целом политическое значение
указанных актов МОТ и ЮНЕСКО, следует все же признать, что природа их
воздействия на поведение государств существенно отличается от политически
обязывающей силы резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, благодаря
наличию специального правового механизма имплементации, оговоренного в
уставах данных специализированных учреждений.
Как уже отмечалось выше, актами МОТ и ЮНЕСКО являются также
принимаемые ими конвенции. Порядок разработки таких актов во многом
отличается от традиционного метода подготовки международных договоров.
Особенно это характерно для Международной Организации Труда.
Так, в соответствии с п. 5 ст. 19 Устава МОТ решающим правовым
126
Малинин С.А. О правотворческой деятельности межгосударственных организаций //
Советский ежегодник международного права, 1971. М., 1973. С. 185.
основанием участия государства в конвенции является его членство в этой
организации. МОТ предлагает государствам для ратификации договоры,
которые предварительно ими не подписываются. Они скрепляются подписями
Председателя Генеральной конференции МОТ и ее Генерального директора.
Кроме того, представлять конвенции на ратификацию своим компетентным
национальным органам обязаны все члены организации, независимо от того,
какую позицию они занимали при голосовании за соответствующий проект.
Государства-члены МОТ должны информировать Генерального директора
организации о мерах, предпринимаемых в соответствии с указанным
обстоятельством, и действиях, осуществляемых компетентными властями
относительно ратификации конвенции. Многие из специфических черт
разработки нормативных соглашений свойственны также ЮНЕСКО.
Перечисленные особенности процедуры создания международных
договоров в рамках МОТ и ЮНЕСКО привели к появлению в доктрине точки
зрения о том, что им не свойственна традиционная договорная природа,
присущая всем международно-правовым соглашениям. Сторонники данной
концепции считают, что конвенции, принимаемые специализированными
учреждениями ООН, следует рассматривать в качестве примера
“международного законодательства”, а генеральные конференции этих
организаций обладают всеми признаками “ международных законодательных
органов”.
Нетрудно убедиться, что такая позиция лишена всякого практического
основания. В ней игнорируется тот принципиальный факт, что, в конечном
счете, вопрос об участии или, наоборот, неучастии в конвенции целиком и
полностью находится в компетенции государств, а не международного органа.
Применение различных способов разработки и принятия окончательного текста
международных соглашений, включая конвенции, одобряемые
специализированными учреждениями ООН, в данном случае не влияет на
правовую сущность второй обязательной стадии их заключения. Она состоит из
индивидуальных действий государств, которыми они выражают согласие на
обязательность для себя договоров.
Использование термина “ международное законодательство” будет правомерным только в случае
наделения ООН и ее специализированных учреждений нормотворческими полномочиями наднационального
характера. Однако, как уже подчеркивалось выше, такая постановка вопроса является в настоящее время
несколько преждевременной. Поэтому повышения эффективности регулирующего воздействия актов ООН о
правах человека на поведение государств следует добиваться сегодня прежде всего и главным образом путем
совершенствования международного механизма их имплементации.
Глава 3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ МЕХАНИЗМ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ АКТОВ ООН О ПРАВАХ
ЧЕЛОВЕКА
3.1. Понятие международного механизма имплементации
В современных условиях, когда решение глобальных проблем мира, стабильности и международного
правопорядка ставится в прямую зависимость от эффективности действия международного права, особую
значимость приобретает проблема надлежащего осуществления его предписаний на практике. Интерес к ее
изучению сегодня можно также рассматривать в качестве закономерной реакции на формализм
господствовавшего в течение десятилетий в отечественной международно-правовой доктрине позитивистского
подхода, когда внимание сосредотачивалось на нормах, а деятельность государств по их применению
оставалась вне поля зрения. “Если вопросы создания норм международного права, его сущности, ¾ отмечает
А.П.Мовчан, ¾ разрабатывались в течение достаточно долгого периода времени, то проблемы
функционирования международного права, реализации его норм стали предметом серьезного исследования
только в последние годы”.
1
Функционирование международного права ¾ явление многоаспектное. Г.И.Тункин определяет его как
процесс реализации функций международного права, проявляющийся во всей совокупности взаимодействий
системы международного права и его компонентов с другими компонентами межгосударственной системы или
со средой этой системы.
2
Можно выделить два наиболее крупных блока таких взаимодействий. “ Функционирование
международного права, ¾ пишет И.И.Лукашук, ¾ имеет две стороны ¾ внутреннюю и внешнюю. Внутренняя
состоит в поддержании действия механизма международного права в рабочем состоянии. Внешняя ¾ в
воздействии на окружающую социальную среду...”
3
Другими словами, если под функциями права понимать
основные направления его воздействия на саму правовую систему и иные социальные явления в целях
упорядочения общественных отношений
4
, то функционирование международного права представляет собой
осуществление такого воздействия.
Наиболее общей и основной функцией международного права является функция регулирования
общественных отношений. Ее реализация обеспечивается с помощью специальных способов, приемов и
средств, которые получили наименование “ методы функционирования международного права”.
5
Ключевое
место среди них занимает правовой метод, предполагающий воздействие на межгосударственные отношения с
помощью международно-правового механизма регулирования. В его рамках государства определяют круг
субъектов и устанавливают границы регулируемых отношений, создают юридические нормы, порождающие
определенные права и обязанности для их адресатов, устанавливают специальные меры правовой защиты.
Правовой метод функционирования, однако, не исчерпывается указанными действиями субъектов
международного права. “ Международно-правовое регулирование в широком смысле, ¾ указывает
И.И.Лукашук, ¾ охватывает две основные фазы: а) правотворческую фазу, в которой протекает процесс
создания международно-правовых норм; б) правоприменительную фазу, в которой происходит процесс
осуществления норм”.
6
Причем деятельность государств по обеспечению реализации норм международного
права нуждается в таком же, если не более пристальном, внимании, как и правотворческая деятельность.
“Любая система юридических норм, ¾ писал А.С.Гавердовский, ¾ как бы блестяще не была разработана, не
имеет права на существование, если она реально не воздействует на общественную жизнь... Без осуществления
права, без наполнения его норм живым практическим содержанием не может быть правового регулирования
общественных отношений”.
7
Важность исследования проблемы реализации норм международного права обуславливается также
наличием определенной специфики их воздействия на регулируемые отношения по сравнению с нормами
национального права. Главное здесь состоит в том, что с появлением каждой новой нормы международного
права возникают два вида разнопорядковых правоотношений: с одной стороны, правоотношения между
субъектами международного права относительно зафиксированных в ней прав и обязанностей и, с другой ¾
между соответствующими органами государств по поводу осуществления вытекающих из такой нормы
международно-правовых обязательств.
8
1
Курс международного права. В 7 т. Т. 1. М., 1989. С. 335.
2
Там же. С. 149.
3
Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992. С. 16.
4
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 191.
5
См.: Лукашук И.И. Указ. соч. 34.
6
Лукашук И.И.: Международно-правовое регулирование международных отношений
(системный подход). М., 1975. С. 10.
7
Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 47-48.
8
См.: Мингазов Л.Х. К вопросу о понятии отрасли современного международного права (на
Правоотношения первого рода регулируются непосредственно международным правом, второго ¾
правом национальным. Международно-правовая норма выступает в данном случае, как правило, лишь в
качестве юридического факта, вызывающего необходимость внутригосударственного правотворчества и
установления внутригосударственных правоотношений.
9
“ Если международное право налагает обязательство
на государство в целом, ¾ отмечают Р.А.Мюллерсон и Е.Т.Усенко, ¾ то национальное право определяет
органы государства либо должностные лица, ответственные за обеспечение выполнения международных
обязательств государств”.
10
Меры правового характера, предпринимаемые в целях реализации международно-правовых норм,
всегда сопровождаются проведением комплекса организационно-исполнительных мероприятий,
осуществляемых международными или национальными органами в соответствии с правовыми предписаниями.
Поэтому совершенно прав И.И.Лукашук, когда говорит о наличии в международном праве не только правового,
но и организационно-правового метода функционирования, состоящем в принятии субъектами
международного права организационных мер по реализации его норм.
11
Процесс осуществления международного права, таким образом, необходимо рассматривать как
двуединство правотворческой и организационно-исполнительной деятельности государств. Для его
обозначения в литературе обычно используется термин “ имплементация” ( от английского “implement” ¾
выполнять). В широком смысле он означает “ осуществление международно-правовых и
внутригосударственных норм во исполнение международно-правовых, а также создание на международном и
внутригосударственном уровнях условий для такого осуществления”.
12
А.С.Гавердовский предлагает рассматривать имплементацию норм международного права как
“целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально,
коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной
реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств”.
13
Это определение
представляется наиболее полным и правильным. Его очевидное достоинство состоит в том, что здесь
зафиксирован подход к процессу реализации международного права как к органическому сочетанию
правотворческой и организационной деятельности государств, осуществляемой ими внутри государства и на
международной арене, в том числе при помощи и в рамках существующих или вновь создаваемых
институционных структур.
Совокупность средств, используемых государствами и другими субъектами международного права в целях реализации предписаний его норм, принято
именовать механизмом имплементации. Для него, как и для самого процесса имплементации, характерным является тесное взаимодействие правового и институционного
начал, с одной стороны, и наличие международного и национального уровней функционирования ¾ с другой.
Выражение “ международная система имплементации” вошло в научный оборот в нашей стране в 60- е годы в связи с принятием международно-правовых
соглашений о правах человека.14 В зарубежной литературе примерно в это же время была разработана самостоятельная теория имплементации соглашений,
регламентирующих правовое положение личности. Ее авторы доказывали специфичность мер, которые должны быть предприняты на международном уровне в этих целях,
и их отличие от традиционных институтов международного контроля за реализацией договоров.
Уже тогда ими высказывалась мысль о необходимости образования наднациональных институтов, гарантирующих соблюдение обязательств в области прав
человека, и о развитии практики обращения индивидов с жалобами на свои государства в специально создаваемые для этого международные контрольные и судебные
органы.15 В настоящее время практически все зарубежные ученые выделяют два уровня имплементации соглашений о правах человека, подчеркивая особую значимость в
этом процессе международных мер.16
Своеобразное мнение на этот счет существует у ирландского профессора А.Робертсон: наряду с термином “имплементация” она вводит понятие “application”
(применение), которым называет претворение в жизнь международных договоров на внутригосударственном уровне.17 С этой точкой зрения трудно согласиться. Известно,
примере международного трудового права) // Советский ежегодник международного права,
1976. М., 1978. С. 78.
9
Речь в данном случае идет только о тех нормах международного права, которые
направлены на регулирование отношений с участием субъектов национального права и не
являются самоисполнимыми. К их числу относится подавляющее большинство норм,
регулирующих вопросы прав человека.
10
Курс международного права. В 7 т. Т. 1. С. 284.
11
См.: Лукашук И.И. Функционирование международного права. С. 35.
12
Словарь международного права. М., 1986. С. 101-102.
13
Гавердовский А.С. Указ. соч. С 62.
14 См., например: Недбайло П.Е. Международная защита прав человека // Советский ежегодник международного права, 1968. М., 1969.
15 См., например: Lauterpacht H. International Law and Human Rights. L., 1950; Drost P. Human Rights as Legal Rights. Leaden, 1951;
Moskowitz M. Human Rights and World Order. N.Y., 1958.
16 Подробнее см.: Манов Б.Г. ООН и содействие осуществлению соглашений о правах человека. М., 1986. С. 29-37.
17 См.: Robertson A.H. Human Rights in the World. L., 1972. P. 181.
что применение права представляет собой осуществление властных полномочий при решении конкретных дел на основе юридических норм.18 Оно невозможно без
имплементации договоров о правах человека внутри государства.
Кроме того, следует отметить, что применение международного права может осуществляться и на международном уровне в тех случаях, когда международно-
правовые нормы не преследуют цели урегулирования отношений между субъектами национального права.19
Значение мер, предпринимаемых международным сообществом в целях осуществления соглашений о правах человека, никогда не отрицалось и в нашей
стране. Так, еще в 1958 г. А.П.Мовчан отмечал, что “ можно было бы согласиться с необходимостью международных мер имплементации в дополнение к
внутригосударственным мероприятиям в интересах осуществления основных прав и свобод человека”.20 Однако в целом существование обособленного международного
механизма имплементации соглашений о правах человека не признавалось отечественными учеными.
В.А.Карташкин, например, рассматривая вопрос о природе мер содействия осуществлению соглашений о правах человека, подчеркивал, что недопустимо
считать это имплементацией. Он характеризовал такие меры как международный механизм с функциями контроля за претворением в жизнь соответствующих договоров.21
С.В.Черниченко считает, что речь в данном случае идет о “международных процедурах, касающихся различных аспектов правового положения личности”.22
В свою очередь Б.Г.Манов использует понятие “ меры содействия осуществлению” характеризуя их как “ основанную на соглашениях деятельность
международных механизмов, заключающуюся в оказании помощи государствам в претворении в жизнь принятых на себя обязательств по этим соглашениям”.23 При этом
международный механизм представляет собой, по его мнению, “всю совокупность мер и форм содействия осуществлению конкретного соглашения”.24 С Б.Г.Мановым
можно согласиться в том смысле, что международный механизм, функционирующий в целях реализации международно-правовых актов о правах человека, нельзя
рассматривать исключительно как контрольный, поскольку институт международного контроля является лишь одной из мер по обеспечению осуществления договоров
наряду с гарантиями и другими мероприятиями международного характера.
“Меры содействия осуществлению соглашений о правах человека, ¾ совершенно справедливо подчеркивает он, ¾ хотя и могут включать в себя проверку
выполнения обязательств по соглашениям, имеют гораздо более широкое значение. Главное в мерах содействия осуществлению ¾ оказание помощи государствам в
исполнении взятых на себя обязательств, создание условий для претворения соглашений о правах человека в жизнь”.25
В их состав, в частности, входит дача консультаций по проблемам прав человека, оказание помощи государствам по подготовке ими соответствующего
национального законодательства, предоставление добрых услуг и посредничества в случае возникновения споров, выработка необходимых рекомендаций и заключений.
Такая деятельность по своему характеру является организационно-исполнительной, а не контрольной. Наибольшее развитие сегодня она получила в рамках Организации
Объединенных Наций, которая при помощи собственных людских и материальных средств оказывает государствам значительную помощь при осуществлении ими
соглашений о правах человека универсального характера.26
Однако Б.Г.Манов, по существу, также отрицает возможность отождествления понятий “ международный механизм имплементации” и “ меры содействия
осуществлению”. Характеризуя два уровня реализации соглашений о правах человека, он пишет: “ На международном уровне происходит содействие осуществлению
обязательств государств по соглашениям, а на внутригосударственном ¾ осуществление (собственно имплементация - В.Г.) этих соглашений”.27 По его мнению, следует
различать меры имплементации, меры претворения договоров в жизнь и мероприятия по контролю за их соблюдением.28
Действительно, предпринимаемые совместными усилиями государств контрольные и организационно-исполнительные меры, направленные на
претворение в жизнь соглашений о правах человека, настолько специфичны по содержанию, что их нельзя рассматривать в качестве однопорядковых. Вместе с
тем нельзя не признать и того факта, что они проводятся государствами с одной целью ¾ обеспечить своевременную, всестороннюю и полную реализацию
международно-правовых актов.
По своей природе они являются мерами имплементационного характера, так как сама имплементация может быть отождествлена с деятельностью
государств по обеспечению ( содействию) реализации норм международного права.
29
Поэтому, на наш взгляд, указанные меры необходимо рассматривать в
качестве составных частей международного имплементационного механизма.
К их числу следует отнести и некоторые юридические средства, используемые государствами с целью оптимизации процесса осуществления отдельных
международно-правовых актов. Речь идет о нормотворческой деятельности государств по конкретизации в международных соглашениях генеральных и исходно-
директивных норм, содержащихся в договорах более высокого уровня.
18 См.: Лукашук И.И. Новое в осуществлении норм международного права // Советский ежегодник международного права, 1986. М., 1987.
С. 50.
19 См.: Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1993. С. 53-54.
20 Мовчан А.П. Международная защита прав человека. М., 1958. С. 92.
21 Карташкин В.А. Уважение прав человека и невмешательство во внутренние дела государств // Сов. государство и право. 1974. № 6. С.
117.; Международная защита прав человека (Основные проблемы сотрудничества государств). М., 1976. С. 102-103.
22 Черниченко С.В. Борьба с нарушениями прав человека и международные процедуры // Сов. государство и право. 1980. № 1. С. 91.
23 Манов Б.Г. Международно-правовые меры содействия осуществлению соглашений о правах человека // Сов. государство и право. 1980.
№ 10. С. 92.
24
Манов Б.Г. ООН и содействие осуществлению соглашений о правах человека. С. 66.
25 Там же. C. 62.
26
Подробнее см., например: Консультативное обслуживание и техническая помощь в
области прав человека // Права человека: изложение фактов. Женева, 1989. № 3; UN
Technical Cooperation in the Field of Human Rights. New Challenges and Opportunities // Human
Rights Newsletter. July 1994. Vol. 4. N. 3. P. 1-5.
27 Манов Б.Г. Указ. соч. С. 64.
28 Там же. С. 60.
29 См.: Суворова В.Я. Обеспечение реализации договорных норм международного права ( Юридическая природа) // Сов. государство и
право. 1991. № 9. С. 116.
“Имплементационные меры правового характера, ¾ отмечает А.С.Гавердовский, ¾ в ряде случаев являются необходимой предпосылкой, первичной стадией
фактической реализации общих и программных норм международного права, средством их превращения в нормы специальные (конкретные)”.30
Однако перечень юридико-технических средств имплементации не
ограничивается только этими мерами. К ним должна быть отнесена также
деятельность государств по закреплению в международных договорах особого
блока имплементационных норм, определяющих формы и масштабы
необходимых действий основных субъектов международного права по
осуществлению предписаний международно-правовых норм на практике.
Наиболее широкое распространение она получила при разработке
международных договоров и иных нормативных актов о правах человека, для
упорядочения реализации которых, по существу, не используется опыт
принятия “переходных” соглашений.
Обобщая изложенное выше, можно сделать вывод, что под международным механизмом
имплементации соглашений о правах человека следует понимать совокупность методов и средств
юридического, организационно-исполнительного и контрольного характера, осуществляемых
государствами на коллективной основе в целях своевременной, всесторонней и полной реализации норм,
содержащихся в таких актах.
Характерной особенностью функционирования международного механизма имплементации является
активное участие в этом процессе международных организаций и, в первую очередь, Организации
Объединенных Наций, с работой которой так или иначе связана вся правотворческая деятельность государств в
отношении создания и реализации универсальных международно-правовых актов, регламентирующих вопросы
правового положения личности. В рамках ООН также предпринимаются необходимые действия по
осуществлению нормативных резолюций и рекомендаций, принимаемых органами и организациями ее
системы.
Правовую основу имплементационной деятельности ООН составляют не
только положения международных соглашений о правах человека, в
большинстве из которых непосредственно оговариваются формы участия
Организации в процессе их осуществления, но и нормы учредительных
документов, а также акты внутреннего права ООН и ее специализированных
учреждений, определяющих порядок функционирования их главных органов и
иных структурных подразделений, используемых в этих целях.
3.2. Содержание международного механизма имплементации
3.2.1. Юридические средства имплементации актов ООН
о правах человека
Утвердившийся в современных международных отношениях и
международном праве принцип всеобщего уважения прав человека
предусматривает обязанность каждого государства поощрять и развивать
деятельность по их эффективному осуществлению. Однако Устав ООН, в
котором нашел закрепление этот принцип, не содержит какого-либо перечня
прав и основных свобод человека. Поэтому еще при создании Организации
было заранее согласовано, что “ международное сотрудничество государств по
правам человека должно, прежде всего, начаться с разработки таких
международных документов или актов и решений ООН, в которых содержались
бы указания на те конкретные права и свободы человека, которые, по мнению
международного сообщества, должны пользоваться всеобщим уважением”.
31
30 Гавердовский А.С. Указ. соч. С. 102.
31
Курс международного права. В 7 т. Т. 2. М., 1989. С. 160.