Гаврилов В.В. ООН и права человека

Подождите немного. Документ загружается.

жизнью. Задача руководителей государств сегодня состоит в том, чтобы понять это и обеспечить равновесие

между потребностями благого внутреннего управления и требованиями все более взаимозависимого мира”.

Отказываясь от абсолютного суверенитета в отношении каких-либо действий в пределах своей

территории, государства одновременно приобретают право оказывать влияние на решение этих же вопросов во

всемирном масштабе. Поэтому международные договоры необходимо рассматривать не в качестве средства

ограничения суверенитета государств, а в качестве меры согласования ( координации) их волеизъявлений,

проистекающих из суверенитета.

“Система норм международного права, ¾ подчеркивает В.А.Василенко, ¾

является ни чем иным, как осознанной и созданной самими государствами основой их поведения, а поэтому нет

никаких причин говорить об ограничении, разрушении или поглощении государственного суверенитета

международным правом”.

Объем и характер норм международно-правовых соглашений должны объективно соответствовать

существующей на данном этапе развития международных отношений заинтересованности государств в едином

международно-правовом механизме регулирования определенных разновидностей общественных отношений, в

том числе и в области прав человека. После окончания “холодной войны” потребность в создании подобного

механизма стала достаточно очевидной. Она прямо вытекает сегодня из тех новых, более крупных и

значительных акций, которые должны быть предприняты мировым сообществом в целях защиты самых

высоких человеческих ценностей и идеалов.

“ Развитие современных международных отношений, ¾ совершенно справедливо отмечает

В.А.Карташкин, ¾ явно свидетельствует о том, что внутригосударственные отношения в области прав

человека стали непосредственным объектом международно-правового регулирования... Более того,

международное право в настоящее время вторглось даже в такую деликатную область, как регулирование

выполнения государствами ряда конкретных международных обязательств по правам человека ( например,

проведение выборов через регулярные интервалы времени, тайным голосованием, на многопартийной основе, с

участием иностранных наблюдателей и т.п.)”.

Сегодня все большее признание в мире получает тезис о том, что основные права и свободы человека

не являются больше предметом исключительно внутренней компетенции государств постольку, поскольку они

урегулированы и защищены международно-правовыми нормами и процедурами.

“ Универсальные права индивида и наднациональная защита этих прав в возрастающей степени

утверждаются в качестве одного из основополагающих принципов мирового демократического правопорядка,

¾ отмечает Т.Б.Бекназар-Юзбашев. ¾ Рассматривая вопросы соблюдения прав человека, органы и

организации системы ООН сегодня самостоятельно принимают решения о том, идет ли в конкретных случаях

речь о внутреннем деле государства или о международной проблеме, и не оставляют их более исключительно

на усмотрение самого государства”.

Подтверждением этому могут, в частности, служить гуманитарные акции,

проведенные в последние годы международным сообществом с санкции Генеральной Ассамблеи и Совета

Безопасности ООН в Ираке, бывшей Югославии, Руанде и в некоторых других странах.

Вместе с тем нельзя утверждать, что в настоящее время возможна полная замена

внутригосударственного регулирования правового положения личности международно-правовым.

Исчерпывающая и исключительная регламентация прав человека международным правом сегодня попросту

невозможна из-за сохраняющихся различий в подходах государств к проблеме определения их сущности и

содержания. Кроме того, механизм функционирования международного права не может сам по себе обеспечить

физическим лицам пользование их правами.

Как отмечает американский юрист Л.Хенкин, “ международное

право прав человека направляет и дополняет внутригосударственное право, способствуя исправлению

недостатков конституций и законов отдельных государств, но оно не заменяет, и в действительности не может

заменить, соответствующее национальное законодательство”.

Док. ООН А/47/277 от 17 июня 1992 г. С. 5.

Так, например, В.А.Василенко, в числе многих других юристов-международников,

справедливо указывает на недопустимость использования в данном случае выражения

“согласование воль государств”, поскольку воля как таковая не может “согласовываться” или

“совпадать” с другой волей. Нормы международного права являются результатом

согласования или совпадения позиций ( волеизъявлений) субъектов межгосударственных

отношений (см.: Василенко В.А. Основы теории международного права. Киев, 1988. С. 130-

143).

Василенко В.А. Указ. соч. С. 152.

Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.,

1995. С. 9-10.

Бекназар-Юзбашев Т.Б. Права человека и международное право. М., 1996. С. 31.

См.: Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992. С. 48.

Henkin L. Introduction. The International Bill of Human Rights // International Law: Cases and

Materials. St.Paul, Minn., 1987. P. 1022.

До тех пор, пока существует государственность и институт гражданства, защита прав личности в том

или ином объеме с неизбежностью будет порождать юридические отношения между государством и человеком.

Поэтому, представляется, что ситуация, при которой большинство международно-правовых норм, имеющих

целью воздействие на правовое положение личности, непосредственно адресуются государствам и обязывают

их обеспечить индивидам определенную совокупность прав и свобод, не претерпит каких-либо существенных

изменений в ближайшие десятилетия.

Необходимо также учитывать, что основное предназначение международного права “ состоит не в

подчинении внутренней жизни государства, а в создании оптимальных международных условий для ее

всестороннего развития”.

Соответственно, главная цель договоров и других международных актов о правах

человека заключается не в подмене национального законодательства, а в установлении четких общих

стандартов поведения государств в данной области, в обеспечении их повсеместного признания и

единообразного применения.

Задача определения конкретных путей и средств достижения этой цели особенно актуальна в

современных условиях, когда после краха тоталитаризма человечество столкнулось с проблемой возрождения

агрессивного национализма, породившего новые жестокие этнические, религиозные, социальные, культурные и

лингвистические распри. Итоги работы второй Всемирной конференции по правам человека, проходившей в

июне 1993 г. в Вене, показали, что достаточно большое количество государств выступает сегодня против

единого подхода к проблеме прав человека, который, по их мнению, только маскирует существующие различия

и не позволяет учитывать национальные особенности отдельных стран. Подобные заявления фактически

представляют собой призыв к отказу от принципа универсальности и неделимости прав и основных свобод

индивидов, провозглашенного еще Всеобщей декларацией прав человека и до сих пор являющегося

фундаментальным в международных отношениях гуманитарного характера.

Указанные обстоятельства предопределяют необходимость скорейшей разработки на базе

общедемократических представлений о месте и роли человека в современном мире единой концепции

сущности и содержания его прав и свобод, коллективных прав наций и народов и, как следствие, постепенного

устранения имеющихся противоречий между универсальными и региональными актами о правах человека. В то

же время, чтобы не допустить “размывания” уже существующих в этой области международных стандартов,

следует продолжить работу по их конкретизации, повышению императивности норм соответствующих

межгосударственных соглашений, созданию унифицированного механизма их имплементации.

Действенность международно-правовых норм о правах человека во многом зависит от эффективности

международного контроля за их осуществлением. “Постоянный контроль всего международного сообщества за

соблюдением прав человека в отдельных странах, ¾ подчеркивает В.И.Зубрилин, ¾ является существенной

силой, способной обнаружить тенденции элементов антидемократизма в жизни этих государств, сделать их

предметом всеобщего обсуждения и осуждения. Это является важным внешним фактором, сдерживающим

недемократическое развитие политических систем отдельных государств”.

Поэтому еще одно важное

направление обеспечения соблюдения основных прав и свобод человека заключается сегодня в дальнейшем

увеличении полномочий и возможностей, имеющихся в этой области у международных контрольных и

судебных органов, в реорганизации и оптимизации функционирования их системы.

В рамках международного права должен быть также расширен перечень оснований привлечения к

ответственности государств в случае грубого невыполнения ими положений международных актов о правах

человека и предусмотрены конкретные санкции к нарушителям вплоть до осуществления “ гуманитарных

интервенций”. Признание международным сообществом правомерности осуществления последних в настоящее

время нашло широкую поддержку как на теоретическом, так и на практическом уровне.

Однако, как совершенно справедливо отметил еще в феврале 1992 г. Министр иностранных дел

Российской Федерации в своем письме на имя Генерального секретаря ООН, при этом следует выработать

единые критерии, “ в соответствии с которыми так называемые внутренние конфликты могут являться

предметом рассмотрения в региональных и субрегиональных органах и, если необходимо, в Совете

Безопасности ООН”.

Необходимость скорейшей реализации этого предложения со всей очевидностью

доказывает, например, далеко не однозначная реакция мирового сообщества на кровавые столкновения,

произошедшие в марте 1998 г. в автономном крае Косово между албанскими сепаратистами и силами

правопорядка Югославии.

При этом следует иметь в виду, что само по себе участие или неучастие государства в конкретном

соглашении о правах человека еще не является достаточным основанием для определения круга его

обязательств в данной сфере. Например, “ массовые нарушения прав человека, такие как апартеид, геноцид,

Талалаев А.Н. Право международных договоров: Общие вопросы. М., 1980. С. 138.

Зубрилин В.И. Указ. соч. С. 78.

См.: Ходаков А.Г. О некоторых международно-правовых проблемах // Московский журнал

международного права. 1997. № 2. С. 24.

Известия. 1992. 25 февраля.

расовая дискриминация, лишение целых народов права на самоопределение, представляют собой

международные преступления и никак не могут являться, естественно, внутренним делом государства”.

Обязанность государств не допускать совершения таких деяний, даже в том случае если они не

ратифицировали соответствующий договор, вытекает из необходимости соблюдения международно-правовых

норм более общего характера и, в первую очередь, основных принципов международного права.

1.2. Основные направления деятельности ООН в области прав человека

Успешная реализация охарактеризованной выше программы развития международного сотрудничества

в области прав человека во многом зависит от наличия четко сконструированной организационной основы

взаимодействия государств, связанной, главным образом, с деятельностью международных

межправительственных организаций (ММПО). Уникальное место в их системе и по объему полномочий, и по

масштабам функционирования занимает Организация Объединенных Наций. Устав ООН прямо

предусматривает ее обязанность содействовать “всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных

свобод” ( п. С ст. 55) и требует в этой связи от ее членов “ предпринимать совместные и самостоятельные

действия в сотрудничестве с Организацией” (ст. 56).

Направления и формы указанного содействия чрезвычайно разнообразны. ООН, в частности,

правомочна организовывать и проводить исследования, касающиеся прав человека, составлять

соответствующие доклады и делать рекомендации государствам-членам, а также осуществлять контрольные

функции по проверке соблюдения обязательств, принятых на себя государствами в соответствии с уставом

ООН и международными соглашениями о правах человека.

Значительная часть полномочий ООН в этой сфере непосредственно связана с разработкой и

принятием нормативных актов политического и правового характера. С именем Организации Объединенных

Наций связаны практически все международные универсальные акты о правах человека, принятые во второй

половине ХХ века. Кроме того, Организация оказывает необходимую организационную и техническую помощь

государствам в разработке соответствующего национального законодательства и подготовке ими отчетных

докладов для международных контрольных органов.

Весь комплекс задач по содействию межгосударственному сотрудничеству в области прав человека,

предусмотренных в ее Уставе, ООН осуществляет через повседневную деятельность своих главных и

вспомогательных органов, специализированных учреждений и других, связанных с ней международных

организаций. Их совокупность в литературе по международному праву получила наименование “ система

ООН”.

Характер соподчиненности, взаимосвязи и объема полномочий основных субъектов этой системы

отличается значительной сложностью и многоплановостью. Однако в ее рамках достаточно четко выделяются

две основные подсистемы: подсистема собственно Организации Объединенных Наций с ее главными органами

и их структурными подразделениями и подсистема находящихся в связи с ООН организаций и, прежде всего, ее

специализированных учреждений.

В первой из них проблемами, в той или иной степени касающимися прав человека, занимаются

фактически все главные органы ООН. Однако ключевую роль здесь, безусловно, играют Генеральная

Ассамблея и Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС). Именно на эти органы Уставом ООН возложена

основная ответственность за выполнение функций Организации в деле содействия всеобщему уважению и

соблюдению прав человека.

Между Ассамблеей и Советом существует достаточно четкое распределение полномочий относительно

принятия решений в данной области. Акты, имеющие наиболее важное значение или содержащие нормы

юридического характера, одобряются, по общему правилу, на очередных и специальных сессиях Генеральной

Ассамблеи или принимаются на созываемых ею международных конференциях. Такая практика оправдана и

политически, и юридически. Ассамблея является единственным органом ООН, в работе которого принимают

участие все члены Организации. Кроме того, только Генеральной Ассамблее Уставом ООН предоставлено

право обсуждать любые вопросы или дела, находящиеся в исключительной компетенции как ООН в целом, так

и любого из ее органов (за исключениями, предусмотренными в ст. 12 Устава).

Генеральная Ассамблея руководит работой Экономического и Социального Совета ООН, который

также наделен Уставом значительным объемом полномочий в области прав человека. Во-первых, он

управомочен предпринимать конкретные исследования и составлять доклады по итогам обсуждения ситуации с

правами человека в отдельных странах и регионах мира, делать рекомендации по этим вопросам Генеральной

Ассамблее, государствам-членам ООН и ее специализированным учреждениям ( п. 1, 2 ст. 62). Во-вторых,

ЭКОСОС подготавливает для представления Генеральной Ассамблее проекты конвенций и резолюций

гуманитарного характера ( п. 3 ст. 62). В-третьих, Совет, в соответствии с правилами ООН, может созывать

Мюллерсон Р.А. Указ. соч. С. 20.

О понятии системы ООН см., например: Морозов Г.И. Международные организации:

некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 129; Шибаева Е.А. Право международных

организаций. М., 1986. С. 65-71.

международные конференции по проблемам прав человека ( п. 4 ст.62). В-четвертых, он осуществляет

контрольные и другие функции, направленные на выполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи в этой

области (п. 1 ст. 66), и следит за реализацией международных договоров о правах человека через систему своих

функциональных комиссий и связанных с Советом международных конвенционных контрольных органов.

Наконец, именно ЭКОСОС является тем органом ООН, который призван координировать и направлять работу

специализированных учреждений Организации, в том числе и в области прав человека (ст. 63).

Нетрудно заметить, что оставляя за Генеральной Ассамблеей право на осуществление наиболее общих

организационных и нормотворческих полномочий в гуманитарной сфере, Устав ООН одновременно определяет

для ЭКОСОС роль центрального координирующего органа в реализации программы деятельности Организации

Объединенных Наций в области прав человека, наделяя этот орган широкими исследовательскими,

консультативными и контрольными функциями.

Большинство решений Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС по проблемам прав человека принимаются

на их пленарных заседаниях. Однако основная работа по подготовке проектов соответствующих документов

проходит в рамках сессионных подразделений этих органов: Третьего и Шестого главных комитетов

Ассамблеи и Второго (социального) комитета Совета. Большую помощь в осуществлении указанных функций

Генеральной Ассамблее и ЭКОСОС оказывают также их вспомогательные органы, образованные в

соответствии со ст. 22 и 68 Устава ООН. Речь, прежде всего, идет о специальных комитетах Генеральной

Ассамблеи по вопросам деколонизации, апартеида и ряда других, а также о функциональных комиссиях

ЭКОСОС по положению женщин, правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и

защите меньшинств.

Самым тесным образом с Генеральной Ассамблеей и ЭКОСОС связана деятельность органов,

учрежденных в соответствии с международными конвенциями по правам человека и призванных

контролировать правильность и эффективность претворения в жизнь положений этих договоров. Наиболее

значительными среди них являются комитеты по правам человека, экономическим, социальным и культурным

правам, комитеты по ликвидации расовой дискриминации и дискриминации в отношении женщин, а также

Комитет против пыток. Они ежегодно через Генерального секретаря ООН или ЭКОСОС представляют

Генеральной Ассамблее доклады о своей деятельности и могут вносить предложения и рекомендации общего

характера, основанные на изучении докладов и информации, полученной от государств-участников

соответствующих конвенций.

В осуществлении решений ООН и техническом обеспечении ее работы большая роль принадлежит

Секретариату Организации и его Центру по правам человека. Последний отвечает за непосредственную

реализацию политики и программ, разрабатываемых директивными органами ООН и их вспомогательными

подразделениями, оказывает им помощь в деятельности по установлению фактов и других процедурах,

касающихся сообщений о случаях нарушений прав человека. Общее руководство деятельностью Центра

осуществляет Верховный комиссар по правам человека, который является должностным лицом Организации,

“несущим под руководством и эгидой Генерального секретаря основную ответственность за деятельность ООН

в области прав человека”.

Центр поддерживает постоянные контакты с правительствами государств и специализированными

учреждениями Организации. Среди последних наибольшую активность в области прав человека проявляют

Международная организация труда ( МОТ) и Организация Объединенных Наций по вопросам образования,

науки и культуры (ЮНЕСКО).

Будучи связанными с ООН специальными соглашениями, они координируют усилия государств и

содействуют созданию международно-правовых норм применительно к конкретным группам основных прав и

свобод индивида ¾ трудовых, социальных, культурных и др.

Для реализации этих задач МОТ и ЮНЕСКО наделены широкими полномочиями. К их числу, в

частности, относятся: созыв и проведение конференций, семинаров и симпозиумов по проблемам

международного регулирования трудовых и культурно-образовательных прав индивидов; осуществление

научных исследований; разработка и реализация комплексных программ межгосударственного сотрудничества

в области науки, культуры, образования, улучшения условий труда и т.д.; оказание информационной и

технической помощи государствам в процессе создания ими соответствующих законодательных,

административных и иных актов. Однако сердцевиной функциональной деятельности специализированных

учреждений ООН, безусловно, является разработка конвенций и рекомендаций, посвященных социально-

экономическим правам, а также организация контроля за их осуществлением.

Статус МОТ и ЮНЕСКО как специализированных учреждений ООН предопределяет их особое место в

ряду других международных межправительственных организаций. Обладая всеми признаками

самостоятельных субъектов международного права, они, тем не менее, имеют ряд обязательств по отношению к

ООН, которая координирует и направляет их деятельность. Наиболее значительными полномочиями ООН в

этой области являются:

См.: Резолюция ГА ООН 48/141 от 20 декабря 1993 г. “ Верховный комиссар по

поощрению и защите всех прав человека” // Московский журнал международного права.

1995. № 1. С. 170-174.

а) право согласовывать деятельность специализированных учреждений посредством консультаций с

ними и дачи рекомендаций (п. 1, 2 ст. 58; п. 2 ст. 62; ст. 63 Устава);

б) право требовать и получать от специализированных учреждений доклады о мерах, предпринятых

ими во исполнение рекомендаций ООН (п. 1 ст. 64 Устава);

в) право получать и рассматривать доклады специализированных учреждений об их текущей работе (п.

1 ст. 64 Устава).

Указанные нормативные положения получили подтверждение и дальнейшее развитие в учредительных

документах специализированных учреждений (смотри, ст. 12 Устава МОТ и ст. Х Устава ЮНЕСКО), а также

заключенных ими с ООН специальных соглашений о связи.

Не вдаваясь в более детальный анализ правовых и организационных аспектов взаимодействия ООН с ее

специализированными учреждениями, необходимо кратко остановиться на характере такого взаимодействия.

В отечественной международно-правовой литературе существуют две основные точки зрения на этот

счет. Одна из них, представленная, в частности, именами Е.А.Шибаевой,

И.П.Блищенко, А.В.Бикулова,

признает специфичность правового статуса специализированных учреждений в ряду других международных

организаций, но одновременно исходит из того, что их отношения с ООН носят горизонтальный характер и

“строятся исключительно на принципах сотрудничества и координации”.

Вторая точка зрения, сформулированная в работах И.И. Лукашука, В.М.Шуршалова, В.А.Василенко,

опирается на тезис о неравенстве международных организаций в силу различия их уставной правоспособности

и допустимости в связи с этим элементов субординации в отношениях между ними. Наиболее последовательно

эта мысль была развита в монографии И.В.Николайко. Он пришел к выводу, что в условиях продолжающегося

расширения функций ООН “ трудно представить слаженное функционирование сложного, многозвенного

механизма органов и специализированных учреждений без четкого, целенаправленного в главных вопросах

деятельности руководства со стороны центральной организации ¾ Организации Объединенных Наций”.

Тем самым, по мнению И.В.Николайко, для взаимодействия органов и специализированных

учреждений ООН характерны не только принципы сотрудничества и координации, но и принцип

субординации. Указанные соображения представляются достаточно обоснованными. Более того, по всей

видимости, элементы подчиненности во взаимоотношениях органов и организаций системы ООН будут

укрепляться по мере усиления регулирующего воздействия международных норм и механизмов на поведение

государств.

За годы, прошедшие после создания ООН, ею была проведена большая работа по развитию

международного сотрудничества в области прав человека. Однако во времена “ холодной войны” механизм

функционирования этой Организации во многом оказался заблокированным и поэтому далеко не все

потенциальные возможности ООН были реализованы. Более того, под угрозу была поставлена сама основа ее

существования.

Произошедшая в конце 80- х годов трансформация отношений между Востоком и Западом,

выразившаяся в отказе от бесплодной политической и идеологической конфронтации, открыла новые

перспективы в гуманитарной сфере для органов и организаций системы ООН. Складывающееся в настоящее

время новое качество межгосударственных отношений, основанное на утверждении примата международного

права, стимулирует повышение роли институционных структур Организации в качестве центров обсуждения и

решения проблем прав человека, согласования действий государств и формирования универсального

консенсуса, служащего предпосылкой эффективности процесса создания соответствующих норм

международного права.

Сегодня, когда после окончания “холодной войны” человечество вступило в период нестабильности и

перемен, который характеризуется переосмыслением традиционных ценностей и идеалов и качественными

изменениями в массовом и индивидуальном сознании, появлением новых задач и ориентиров, ООН является,

пожалуй, единственной международной организацией, имеющей право и обладающей возможностями

осуществления такого рода функций.

См., напр.: Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966. С. 41-54;

Шибаева Е.А. Международно-правовые вопросы взаимодействия общих

межправительственных организаций // Советский ежегодник международного права, 1971.

М., 1973. С. 192.

Блищенко И.П., Бикулов А.В. Указ. соч. С. 145.

См.: Лукашук И.И. Международная организация как сторона в международных договорах

// Советский ежегодник международного права, 1960. М., 1961. С. 147-154; Шуршалов В.М.

Международные правоотношения. М., 1971. С. 73-74; Василенко В.А. Международно-

правовые санкции. Киев, 1982. С. 8-9.

Николайко И.В. Права человека и система ООН ( проблемы многостороннего

международного сотрудничества). Киев, 1991. С. 35.

Рост значения ООН и ее Устава как организационной и правовой основы межгосударственного

сотрудничества связан также со стремительно развивающимся в современном мире процессом

интернационализации общественных отношений, еще недавно входивших в сферу исключительно

внутригосударственного регулирования отдельных стран, и появлением глобальных проблем, решение которых

возможно только на основе тесного конструктивного взаимодействия большинства государств.

“ Приход” глобальных проблем в ООН и обусловленная этим потребность достижения единства

общеобязательного поведения государств привели к появлению в отечественной доктрине точки зрения о

необходимости реформирования Организации и других ММПО универсального характера с целью наделения

их “элементами наднациональности”. Это предложение было высказано Е.А.Шибаевой.

Здесь нельзя не вспомнить план реконструкции Устава ООН и создания на основе этой Организации

мирового правительства, предложенный в 60- е годы американскими учеными Г.Кларком и Л.Соном в

монографии “ Всеобщий мир через мировое право”.

Они, в частности, предлагали превратить Генеральную

Ассамблею ООН в своеобразный мировой парламент с правотворческими функциями, образовать единый

мировой бюджет, создать полицейские силы мира “для соблюдения права и порядка в зрелом обществе или в

государстве”.

Однако уже тогда идея создания на основе перестройки ООН “ мировой федерации” или “ мирового

правительства” вызвала серьезные возражения. Известный английский юрист В.Дженкс, например, признавая,

что “ общая тенденция мирового развития проявляется и неизменно будет проявляться в движении от

децентрализованного к институционализованному обществу, от мира государств к мировому сообществу”, тем

не менее подчеркивал, что “ любая попытка чрезмерно упростить или чрезмерно централизовать структуру

международного сообщества неизбежно подорвет его жизнеспособность”.

Даже спустя несколько десятилетий после опубликования книги Кларка и Сона такой активный

сторонник создания единого мирового сообщества государств, как Р.Фолк, был вынужден констатировать:

“Потребность в новом мировом порядке имеется, однако на современном уровне социального и культурного

развития было бы непрактично и нежелательно, чтобы этот порядок приобрел форму мирового

правительства”.

План превращения ООН в наднациональное институционное образование никогда не пользовался

поддержкой и в отечественной международно-правовой литературе. В.А. Василенко, например, писал по этому

поводу: “ До тех пор пока в мире будут существовать классово разнотипные суверенные государства и

сохраняться значительные национально-психологические, культурные, религиозные и другие особенности

населения государств различных регионов планеты, создание мирового государства... и мирового

правительства с наднациональными субординационными функциями... является утопией”.

С этой точкой

зрения трудно не согласиться.

Нереальность осуществления в современных условиях всеобъемлющей реформы Организации

Объединенных Наций в целях придания ей всеохватывающих наднациональных функций тем не менее не

означает отсутствия необходимости реформирования ООН вообще. Потребность в этом, безусловно,

существует. И поэтому предложение Е.А.Шибаевой о создании в рамках универсальных ММПО специальных

органов, “ предметная компетенция которых будет содержать только вопросы, связанные с глобальными

проблемами, а... юрисдикционная компетенция будет предусматривать право принятия по этим вопросам

решений обязательного характера, имеющих на территории государства-члена без трансформации ту же

юридическую силу, что и национальный закон”,

представляется достаточно интересным. Разработка

международных стандартов указанными органами, по мнению Е.А.Шибаевой, “ будет унифицировать и

систематизировать неупорядоченную практику государств и тем самым способствовать установлению единства

общеобязательного поведения государств”.

Не останавливаясь на анализе данного предложения применительно к модификации структур

универсальных ММПО, деятельность которых связана с решением проблем эксплуатационно-хозяйственного

или промышленного характера, следует все же усомниться в реальности его осуществления в отношении

международных органов и организаций, занимающихся рассмотрением вопросов гуманитарного характера,

которые также относятся к числу глобальных.

См.: Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций

универсального характера // Московский журнал международного права. 1992. № 4. С. 81-93.

См.: Clark G., Sohn L.B. World Peace through World Law. Cambridge, 1958.

Jenks W.C. New World of Law. London, 1969. P. 137, 266.

Falk R. The Promise of World Order: Essays in Normative International Relations. Brihgton,

1987. P. 15.

Василенко В.А. Указ. соч. С. 174.

Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций

универсального характера. С. 87.

Там же. С. 90.

Даже в рамках Европейского Союза, обладающего значительными наднациональными полномочиями,

процесс создания развернутой системы норм права ЕС о правах человека встретился со значительными

трудностями и растянулся на долгие годы из-за возникших противоречий в позициях как органов Союза, так и

его государств-членов.

Достижение же единства взглядов по этим вопросам в рамках специального органа

ООН, способного издавать решения юридически обязательного характера, представляется еще более

проблематичным. Это убедительно показали итоги работы второй Всемирной конференции ООН по правам

человека.

Безусловно, отказываться от дальнейшей институализации международно-правового регулирования

отношений, затрагивающих интересы всех государств мира, нельзя. Не вызывает сомнений тот факт, что

объективное развитие мировых процессов все чаще требует и будет еще в большей степени требовать в

будущем передачи определенных национальных прав и прерогатив в международную компетенцию. Такой

путь может оказаться наиболее эффективным способом решения многих проблем, стоящих перед

человечеством.

Однако наделение ММПО или их отдельных органов функциями наднационального регулирования (по

крайней мере, в отношении вопросов гуманитарного характера) реально может быть осуществлено сегодня

только на региональном уровне, где уже сложились предпосылки формирования единой позиции государств

относительно сущности и содержания основных прав и свобод человека.

Поэтому в современных условиях роль ООН в нормотворческой сфере должна сводиться главным

образом к согласованию позиций отдельных групп стран и принятию на этой основе актов, устанавливающих

общие масштабы поведения государств, к расширению количества их участников и оказанию им помощи в

реализации положений подобных документов на своей территории. А реформирование Организации должно в

первую очередь способствовать повышению эффективности этого процесса и носить преимущественно

внутриорганизационный характер в рамках действующего Устава ООН. Кардинальной перестройке может быть

подвергнут только механизм контроля за соблюдением уже принятых Организацией соглашений и резолюций.

Подводя итоги, необходимо констатировать следующее. Ко второй половине ХХ века проблема

соблюдения и обеспечения прав человека переросла государственные границы и стала достоянием мирового

сообщества в качестве необходимой составляющей всеобъемлющей системы международной безопасности. И

хотя роль внутригосударственного права в этой сфере общественных отношений по-прежнему продолжала

оставаться доминирующей, возникла необходимость международно-правовой регламентации правового статуса

индивида на основе добровольной взаимной передачи государствами части своих прав в компетенцию

межгосударственных образований различного уровня.

В этих условиях резко возросла роль Организации Объединенных Наций и ее Устава как

организационной и правовой основы универсального межгосударственного сотрудничества в области прав

человека. Созданный в рамках ООН для решения этой задачи специальный механизм стал центром

объединения усилий различных стран в совершенствовании правового положения своих граждан на базе

единых норм и стандартов, вырабатываемых входящими в него органами и организациями или при их участии.

В рамках данного механизма четко различаются два уровня: уровень главных органов ООН и их

вспомогательных подразделений, которые призваны разрабатывать основы подхода международного

сообщества к решению проблем прав человека, и уровень специализированных учреждений ООН,

рассматривающих в соответствии со своей компетенцией более узкие, специальные вопросы регламентации и

обеспечения конкретных прав и свобод индивида.

Коренное изменение геополитической ситуации в мире открыло новые перспективы в гуманитарной

сфере для органов и организаций системы ООН. Осознание необходимости обеспечения примата

международного права в отношениях между государствами и неуклонное расширение предмета его

регулирования катализировало процесс усиления координационного и контрольного влияния

межгосударственных структур на внешнюю и внутреннюю политику государств в области прав человека.

Наиболее революционным образом указанные изменения повлияли на процесс международного

нормотворчества, существенно расширив де-факто квазизаконодательные функции международных

организаций. Активная деятельность Организации Объединенных Наций по разработке и принятию

нормативных актов, касающихся основных прав и свобод индивидов, может служить одним из подтверждений

этому.

Однако вопреки мнению некоторых отечественных и зарубежных авторов в современных

условиях вряд ли возможно как преобразование ООН в наднациональное институционное образование,

так и предоставление отдельным ее органам права принятия юридически обязательных для государств

решений нормативного характера.

Роль ООН в нормотворческой сфере должна сводиться сегодня, главным образом, к

согласованию позиций отдельных групп стран и принятию на этой основе актов, устанавливающих

общие масштабы поведения государств в области прав человека. Повышения же эффективности

действия указанных документов, на наш взгляд, следует добиваться путем конкретизации их

Бекназар-Юзбашев Т.Б. Западноевропейская интеграция: правовой статус личности //

Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992. С 110-123.

содержания, включения в соответствующие тексты специальных разделов, определяющих порядок

осуществления таких актов на внутригосударственном уровне, а также посредством совершенствования

деятельности ООН по оказанию помощи государствам в процессе реализации их положений на

практике.

Глава 2. НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ООН В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

2.1. Правовая основа и способы осуществления ООН

нормотворческой функции

Характерной особенностью современного международного нормотворчества является тенденция

расширения участия в нем международных межправительственных организаций. Примером ее проявления

может, в частности, служить деятельность ООН по выработке и принятию нормативных актов о правах

человека. Вместе с тем по своей природе она довольно существенно отличается от соответствующих действий,

предпринимаемых государствами вне рамок ММПО. Поэтому прежде чем приступить к анализу содержания

деятельности органов и организаций системы ООН в данной сфере необходимо предварительно рассмотреть

вопрос о природе нормотворческой функции ММПО в целом.

“ Своеобразие международных организаций как субъектов международного права, ¾ отмечают

Е.А.Шибаева и М. Поточный, ¾ проявляется, прежде всего, в отсутствии у международной организации такого

свойства, как суверенитет”.

Каждая ММПО создается для выполнения конкретных задач и наделяется для

этого строго определенными полномочиями.

Поэтому, как указывает Н.Б.Крылов, “ в отличие от государства, нормотворческая деятельность

которого основывается на суверенитете, юридическая природа правотворчества международной организации

представляет собой делегированное выполнение части правотворческих полномочий государств-членов”.

ММПО, как производные субъекты международного права, не обладают в этом отношении полной свободой

действий и достаточно жестко ограничены предписаниями собственных учредительных документов, которые

определяют объем их компетенции и, следовательно, границы нормотворческих возможностей. Такие

ограничения касаются как содержания актов, принимаемых международными организациями, так и их

правовой природы и юридической силы.

Тем не менее ряд зарубежных авторов отрицают наличие четкой взаимосвязи между положениями

уставов ММПО и объемом их полномочий, отстаивая идею о наличии у международных организаций так

называемой “ имманентной” компетенции, в соответствии с которой любая ММПО может предпринимать

действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений устава

организации.

В качестве отправной точки зарождения данной теории в современной доктрине международного права

следует, видимо, рассматривать решение Международного Суда ООН от 20 июля 1962 г. по вопросу о

некоторых расходах Организации Объединенных Наций. В нем, в частности, говорилось, что “ когда

Организация предпринимает действие, которое может рассматриваться как целесообразное с точки зрения

выполнения одной из целей Объединенных Наций, то такое действие не выходит за пределы полномочий...

Организации”.

Концепция “ имманентной” компетенции была подвергнута убедительной критике Г.И.Тункиным

поэтому здесь вряд ли стоит еще раз обращаться к детальному анализу ее основных положений. Отметим лишь,

что, на наш взгляд, ее очевидная слабость состоит в игнорировании единства содержания уставов ООН и

других ММПО, не только определяющих цели деятельности конкретной международной организации, но и

регламентирующих основные способы и средства их осуществления. Представляется, что указанное решение

Международного Суда ООН следует толковать именно с этих позиций.

С другой стороны, сугубо нормативистский подход к проблеме определения объема полномочий

ММПО также нельзя признать отвечающим современным реалиям развития международных отношений. В

уставах международных организаций практически невозможно предусмотреть постановления на все

возможные случаи ее будущей деятельности. Поэтому при выработке учредительных документов ММПО

государства неизбежно “ резервируют” за организациями возможность самостоятельного решения некоторых

вопросов их функционирования.

“ По международному праву должно предполагаться, ¾ подчеркивалось в консультативном

заключении Международного Суда ООН от 11 апреля 1949 г., ¾ что Организация имеет такие полномочия,

которые, хотя и не предусмотрены Уставом, но предоставлены ей в силу логики вещей как существенно

необходимые для выполнения ее обязанностей”.

Однако, в любом случае их конкретный перечень должен иметь в качестве своей основы не

абстрактную норму общего международного права, как это пытаются доказать сторонники широкой трактовки

Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных

организаций. М., 1988. С.56.

Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. С.37.

International Court of Justice. Reports. 1962. P. 168.

См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 367-372.

International Court of Justice. Reports. 1949. P. 182.

теории “подразумеваемой компетенции” ММПО,

а вытекать из положений учредительных документов данных

международных организаций. Вопрос о наличии и объеме подразумеваемой компетенции в каждой отдельной

ситуации есть вопрос толкования устава соответствующей ММПО. При этом речь не идет о компетенции

изменять устав, а о компетенции действовать на основании устава.

Указанное обстоятельство также не позволяет использовать концепцию “ подразумеваемой

компетенции” для обоснования правомерности перераспределения функций между структурными

подразделениями ММПО

, так как при разработке устава “ государства не только определяют компетенцию

организации, но и договариваются о распределении ее между органами международной организации”.

“ Подразумеваемая компетенция” международной организации действительно существует в том случае,

¾ отмечает Г.И. Тункин, ¾ когда для осуществления ее компетенции, ясно представленной организации в

целом или ее органу (а не вообще для осуществления целей и функций организации), необходимо прибегнуть к

действиям, которые не противоречат уставу организации, но и являются обычными в международной

практике”.

Так, например, хотя в Уставе ООН не содержится конкретной нормы о праве Генеральной Ассамблеи

на созыв международных конференций, ее соответствующие полномочия объективно вытекают, в частности, из

ст. 62 и 66 Устава Организации, предоставляющих аналогичные права ЭКОСОС, действующего под

руководством Ассамблеи.

То же самое можно сказать о некоторых функциях ММПО в нормотворческой сфере. “Международные

организации, ¾ пишет В.Моравецкий, ¾ не всегда прямо уполномочены своим уставом участвовать в

создании международного договорного права, а в особенности утверждать международные конвенции. Тем не

менее, отсутствие четких уставных положений не помешало многим и разнородным организациям

осуществлять на практике такого рода функции регулирования. Представляется, что в целом можно сделать

вывод о существовании подразумеваемого полномочия международных организаций выступать с инициативой

подготовки проектов, разрабатывать проекты или даже утверждать тексты международных конвенций...”

Аналогичный подход следует использовать и при определении объема полномочий ММПО в области

заключения договоров с государствами и иными субъектами международного права или принятия ими

собственных нормативных актов внутренней и внешней регламентации. Подтверждением этому, например,

могут служить положения Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными

организациями или между международными организациями 1986 г., в преамбуле которой установлено, что

“международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для

выполнения ее функций и достижения ее целей”. В качестве источников указанной правоспособности ст. 2

Конвенции называет не только учредительные акты ММПО, но и “принятые в соответствии с ними решения и

резолюции, а также установившуюся практику организации”.

Не менее важным для определения природы нормотворческой функции ММПО является решение

вопроса о наличии у международных организаций собственной воли, безусловно, необходимой для

осуществления такого рода деятельности.

Большинство отечественных ученых (Е.А.Шибаева, С.А. Малинин, Е.Т.Усенко, С.В.Черниченко и др.)

склоняются к тому, что ММПО обладают относительно автономной волей, которая представляет собой

сложное коллективное выражение согласованных государственных воль. Некоторые зарубежные авторы пошли

в этом отношении еще дальше, пытаясь обосновать полную самостоятельность ММПО в их отношениях с

учредителями. П.Рейтер, например, еще в 1958 г. отмечал: “ Отличительной чертой международной

организации является то, что в области права она обладает своей собственной волей, отличной от воли

государств-членов”.

Критику широкой трактовки концепции “подразумеваемой компетенции” международных

организаций, в частности, см.: Тункин Г.И. Указ. соч. С. 372-378; Крылов Н.Б. Указ. соч.

С.133-138.

См.: Тункин Г.И. Вступительная статья // Аречага Э.Х. де. Современное международное

право. М., 1983. С. 15-16.

В качестве наиболее яркого примера попыток практической реализации такой политики

можно привести Резолюцию ГА ООН 377 (V) “Единство в пользу мира” от 3 ноября 1950 г.

Шибаева Е.А., Поточный М. Указ. соч. С.45.

Тункин Г.И. Теория международного права. С. 378.

Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 129.

Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными

организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г. //

Международное публичное право. Сборник документов. Том 1. М., 1996. С. 87-88.

Reuter P. International institutions. London, 1958. P. 215.