Гаврилов В.В. ООН и права человека

Подождите немного. Документ загружается.

С другой стороны, производный характер правосубъектности ММПО позволил усомниться

определенной части российских и зарубежных

ученых в жизнеспособности международных организаций как

новых правообразующих субъектов международного права. Их главный довод состоял в том, что

международная организация не образует общности своих членов, достаточной для того, чтобы выступать

самостоятельным участником нормотворческого процесса.

По мнению В.М.Шуршалова, межправительственная организация не имеет никакой автономной воли и

лишь выражает волю стран-участниц ММПО, являясь их органом.

Г.М. Вельяминов также считает, что

“правотворчество принципиально чуждо природе международной организации, как таковой, а нормы,

исходящие от организации, всегда выражают, в конечном счете, волю государств-членов”.

“ Это же с

очевидностью относится, ¾ продолжает он, ¾ и к решениям организации ( резолюциям, рекомендациям, и

т.п.), которые могут иметь значение правовых норм, применимых к государствам-членам. Такие решения по

своей правовой природе представляют собой наряду с договорной особую форму согласования воль

государств”.

Вместе с тем, Г.М.Вельяминов не отрицает наличие собственной автономной воли ММПО в тех

случаях, когда она исходит от их непредставительных органов ¾ секретариатов и должностных лиц.

С приведенной точкой зрения можно согласиться в том смысле, что источником принимаемых ММПО

решений, в конечном счете, действительно является воля государств. Однако это обстоятельство нельзя

абсолютизировать, так как полное отрицание собственной волевой основы функционирования международных

организаций или признание наличия таковой только в отдельных случаях с неизбежностью ставит под

сомнение международную правосубъектность ММПО в целом.

Создавая международную организацию, государства с самого начала в ее уставе, как правило, дают

согласие на выполнение органами ММПО некоторых функций регулирования. Эти функции, совершенно

справедливо отмечает Г.И.Морозов, “ уже не принадлежат отдельному государству-члену организации, а

составляют прерогативу самой организации, ее органов, и их действие определяется членами организации в

порядке, предусмотренном уставом данной ММПО”.

Международная организация, таким образом, представляет собой нечто большее, чем простую

арифметическую сумму стран-участниц, имеет собственный голос в международных делах и способна, как и

прочие субъекты международного права, выступать в качестве стороны в договорном процессе или издавать

нормативные акты от своего имени. В основе этих действий лежит волеизъявление ММПО как таковой.

Говоря о самостоятельной правовой воле международной организации, следует иметь в виду, что

“нельзя смешивать ее с “верховной” (“суверенной”) волей, которой международные организации не обладают и

не могут обладать, так как в отличие от государств не являются суверенными образованиями... Воля

международной организации, как и ее международная правосубъектность, имеет ограниченный и специальный

характер”.

Это обстоятельство, однако, не лишает ММПО возможности выполнять функции регулирования в

объемах и в порядке, определяемых или подразумеваемых ее уставом.

Практика показывает, что нормотворческая деятельность осуществляется международной

организацией, во-первых, посредством заключения соглашений с другими правообразующими субъектами

международного права и, во-вторых, путем принятия органами ММПО собственных решений и резолюций.

При этом речь не идет о тех документах, которые определяют способ поведения применительно к одноразовым

ситуациям, так как подобные акты имеют исполнительный, а не нормативный характер.

Косвенно право ММПО выступать в качестве стороны в международном договорном процессе было

закреплено в международном праве еще в 1969 г. с принятием Венской конвенции о праве международных

договоров. В ее третьей статье подчеркивалось, что хотя положения Конвенции не затрагивают соглашений,

заключаемых между государствами и другими субъектами международного права или между такими другими

субъектами международного права, Конвенция не лишает эти соглашения юридической силы.

Тем самым была подтверждена легитимность актов, принимаемых ММПО совместно с другими

международными организациями, государствами и иными субъектами межгосударственных отношений в

широком смысле этого слова.

См., например: Hoffman S. An evolution of the United Nations // The Strategy of World Order.

N.Y., 1966. Vol. 3. P. 791-795.

См.: Шуршалов В.М. Международные правоотношения. М.,1971. С.63.

Вельяминов Г.М. Международная правосубъектность // Советский ежегодник

международного права, 1986. М., 1987. С. 79.

Там же. С. 79.

Там же. С.80.

Морозов Г.И. Международные организации (некоторые вопросы теории). М., 1974. С. 122.

Шибаева Е.А., Поточный М. Указ. соч. С. 55.

См.: Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. //

Международное публичное право: Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 68.

Позднее, в 1986 г. был одобрен специальный международно-правовой договор, прямо закрепивший

указанные полномочия ММПО.

К настоящему времени он еще не вступил в законную силу, однако многие

международные организации применяют его положения при заключении соглашений, рассматривая их в

качестве обычных международно-правовых норм.

К числу нормативных актов, принимаемых международными организациями от своего имени, в первую

очередь необходимо отнести так называемые резолюции-рекомендации ММПО. В них организации

высказывают свое мнение относительно событий, происходящих в мире, дают рекомендации государствам по

поводу методов разрешения кризисных ситуаций, а также определяют перспективные пути и средства развития

межгосударственного сотрудничества в различных областях. В своих резолюциях ММПО оценивают поведение

государств с точки зрения его соответствия международному праву и тем самым легитимируют или

делегитимируют их действия.

Кроме того, резолюции-рекомендации ММПО уточняют содержание общих

норм международного права, служат средством их осуществления в конкретных случаях.

Помимо разработки и принятия указанных документов внешней регламентации, любая международная

организация осуществляет большую внутреннюю нормоустановительную деятельность. Речь идет о

резолюциях и решениях, содержащих нормы, которые определяют порядок функционирования отдельных

органов ММПО и составляют часть ее внутреннего права. К их числу относятся, например, правила процедуры

органов ММПО; решения о создании и статусе вспомогательных подразделений; правила рассмотрения

сообщений, направляемых в международные организации; решения о распределении взносов в бюджет ММПО

и т.д. Эти акты по своей сути являются внутриорганизационными, так как направлены на регулирование

отношений внутри организации. Однако нельзя не заметить их значительного влияния на

внешнерегламентационную и контрольную деятельность ММПО. Внутриорганизационные акты, по существу,

являются ее процессуальной основой.

Роль ММПО в международном правотворчестве не ограничивается принятием собственных

нормативных актов или заключением соглашений с другими участниками международных отношений. Все

более широкое распространение получает практика “ разработки в рамках международных организаций

проектов общих многосторонних договоров в завершенном виде с передачей их для подписания государствам,

минуя дипломатические конференции”.

В данном случае нельзя сказать, что ММПО осуществляют полноценную нормотворческую

деятельность. Их усилия носят лишь вспомогательный характер и являются частью договорного процесса

государств. Именно поэтому в литературе по международному праву эту деятельность принято именовать

квазинормотворческой функцией международной организации.

Однако, как совершенно справедливо

отмечает Н.Б.Крылов, “ вспомогательную роль межсистемных международных организаций было бы

неправильно сводить к чисто служебной. Она активная и целеустремленная”.

ММПО довольно часто сами выступают в качестве инициаторов разработки тех или иных

международных договоров. “Консультации между государствами-членами в рамках организации ¾ указывает

В.Моравецкий, ¾ позволяют... хорошо изучить сферу будущего соглашения в политическом плане, выявить

общие потребности и соответствие интересов, правильно оценить, насколько проблемы созрели для их

решения, а в связи с этим осуществить в подходящее время правильный выбор содержания и пределов действия

конвенции, для заключения которой должна быть начата подготовительная работа”.

Использование организационных возможностей ММПО помогает государствам быстрее находить

согласованные решения и, следовательно, значительно ускорять процедуру принятия соглашений. Многие

международные организации располагают специальным механизмом, подразделения которого занимаются

подготовкой и экспертизой нормативных актов, выносимых впоследствии на рассмотрение и утверждение либо

самой международной организации, либо специально созываемой для этой цели межгосударственной

конференции. Причем, в последнем случае, ММПО обычно предоставляют такой конференции различного рода

услуги, осуществляемые их вспомогательными органами и секретариатами.

Н.Б.Крылов на основании изучения многочисленных работ отечественных и зарубежных авторов

пришел к выводу, что нормотворческая деятельность ММПО может проявляться в следующих основных

формах: 1) участие в договорном процессе государств ( квазинормотворческая функция); 2) непосредственная

нормоустановительная деятельность (договоры с участием ММПО, акты международных организаций внешней

Венская конвенция оправе международных договоров между государствами и

международными организациями или между международными организациями от 20 марта

1986 г.

См.: Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992. С. 56.

Игнатенко Г.В., Малинин С.А. Новые тенденции в международном нормотворчестве //

Советский ежегодник международного права, 1986. М., 1987. С. 40.

См.: Шибаева Е.А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986. С. 106.

Крылов Н.Б. Указ. соч. С. 43.

Моравецкий В. Указ. соч. С. 111.

и внутренней регламентации).

С подобной точкой зрения можно согласиться. Двойственность юридической

природы международных организаций, как самостоятельных субъектов международного права и

межгосударственных образований одновременно, закономерно предопределяет охарактеризованную

двойственность их нормотворческой деятельности.

Рассмотренные выше особенности природы и форм нормотворчества присущи практически всем

ММПО. Однако его содержание различно для каждой их них и зависит от направления деятельности и объема

полномочий органов конкретной международной организации. Соответственно специфичной для каждой

ММПО является совокупность принимаемых ею актов. Этот вывод в целом применим и к нормотворческой

деятельности органов и организаций системы ООН в области прав человека, особенности содержания и

осуществления которой будут освещены ниже.

2.2. Содержание нормотворческой деятельности ООН в области прав человека

2.2.1. Участие в договорном процессе государств

Можно выделить два основных способа, при помощи которых Организация Объединенных Наций

содействует выработке межгосударственных нормативных актов в области прав человека: 1) подготовка и

созыв под ее руководством специальных международных конференций; 2) непосредственное осуществление

отдельными органами и организациями системы ООН функций таких конференций.

Полномочиями по созыву международных конференций для обсуждения проблем, входящих в сферу

их деятельности, в рамках ООН обладают ЭКОСОС ( п. 4 ст. 62 Устава ООН) и Генеральная конференция

ЮНЕСКО ( п. 13.3 ст. IV Устава ЮНЕСКО). Устав ООН прямо не предоставляет такого права Генеральной

Ассамблее. Однако, как уже подчеркивалось выше, она, несомненно, обладает им, исходя из общего

содержания своей компетенции и сложившейся практики функционирования. Международная организация

труда почти не осуществляет такого рода деятельность, рассматривая вопросы, находящиеся в ее ведении, как

правило, в рамках собственных структурных подразделений.

Органы и организации системы ООН созывают международные конференции при помощи

специальных резолюций, в которых оговариваются место и время их проведения, предварительная повестка

дня, а также содержится просьба к соответствующему секретариату или специально создаваемому комитету

провести необходимую организационную работу и подготовить проект будущего решения или соглашения.

Здесь же могут быть оговорены вопросы, касающиеся порядка проведения конференций, то есть ее будущих

правил процедуры.

В юридической литературе соглашения, принимаемые на таких конференциях, принято именовать

международными договорами, разработанными под эгидой международной организации, так как ММПО

самым активным образом участвуют в их подготовке.

Со времени образования ООН ее органами было созвано значительное количество международных

конференций, принявших важнейшие акты кодификационного значения в области дипломатического,

консульского, авторского, космического, морского права, права международных договоров и др.

Вместе с тем

эта форма международного сотрудничества довольно редко использовалась государствами для выработки

нормативных документов в области прав человека. В качестве немногих примеров здесь можно привести

практику проведения конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями,

а также ряд конференций, созванных ЭКОСОС и Генеральной Ассамблеей для выработки конвенций,

касающихся некоторых проблем гражданства.

Конгрессы ООН по проблемам преступности берут свое начало от международных пенитенциарных

конгрессов, созывавшихся еще в прошлом веке Международной уголовной и пенитенциарной комиссией. В

1950 г. Генеральной Ассамблеей была принята резолюция о передаче ООН функций указанной комиссии и о

созыве каждые пять лет подобных межгосударственных форумов.

Полномочия по их подготовке и

проведению Ассамблея возложила на Комитет ЭКОСОС по предупреждению преступности и борьбе с ней.

К настоящему времени состоялось уже девять конгрессов ООН по проблемам преступности. На них

были разработаны и приняты такие важные нормативные акты, касающиеся прав человека, как Минимальные

стандартные правила обращения с заключенными 1955 г.; Минимальные стандартные правила, касающиеся

отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) 1985 г.; Основные принципы

независимости судебных органов 1985 г.; Стандартные минимальные правила ООН в отношении мер, не

связанных с тюремным заключением ( Токийские правила) 1990 г. и др. В последующем эти документы были

одобрены Генеральной Ассамблеей или ЭКОСОС ООН и рекомендованы ее государствам-членам для учета в

национальном законодательстве и практической деятельности. Последнее обстоятельство обуславливает

См.: Крылов Н.Б. Указ. соч. С. 38-41.

См.: Шибаева Е.А. Право международных организаций. С. 112-113.

Подробнее см.: Ашавский Б.М. Межправительственные конференции. М., 1985.

См.: Лунеев В.В. VIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с

правонарушителями // Сов. государство и право. 1991. № 2. С. 129.

специфичность конгрессов ООН по предупреждению преступности в ряду других конференций, созываемых

под эгидой этой Организации, и позволяет квалифицировать принимаемые на них акты, как акты ООН

неправового характера.

Собственно нормотворческие конференции по вопросам прав человека проводились ООН еще реже. В

их числе, в частности, следует упомянуть Конференцию полномочных представителей государств, созванную в

соответствии с резолюцией 608 (XXI) ЭКОСОС от 30 апреля 1956 г. Результатом ее работы явилось принятие 7

сентября 1956 г. Дополнительной конвенции об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев,

сходных с рабством.

На международных конференциях, проходивших под эгидой ООН, были также приняты Конвенция о

сокращении безгражданства от 30 августа 1961 года, Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 года,

Конвенция о статусе апатридов от 28 сентября 1954 года. В первых двух случаях они созывались Генеральной

Ассамблеей, в третьем ¾ ЭКОСОС.

Несмотря на все упомянутые выше меры, разработка нормативных соглашений о правах человека в

целом все же не является характерной для международных конференций, созываемых ООН. История

становления и развития международного правотворчества в этой сфере убедительно доказывает, что в

подавляющем большинстве случаев его организационное обеспечение осуществляется внутренними

структурными подразделениями ООН и некоторых организаций ее системы.

“ Изучение опыта ООН, ¾ отмечает М.П.Дружков, ¾ позволяет сделать вывод, что в ней установилась

довольно устойчивая практика, свидетельствующая, что в связи с кодификационными конвенциями

Генеральная Ассамблея чаще принимает решения о созыве конференций для принятия их окончательного

текста, а договоры по проблемам обуздания гонки вооружений, космического права, международной защиты

прав человека принимаются Генеральной Ассамблеей ООН”.

Итоги работы двух всемирных конференций по правам человека, проходивших под эгидой

Организации Объединенных Наций в апреле-мае 1968 г. в Тегеране и в июне 1993 г. в Вене, показывают, что

основной целью деятельности подобных форумов является не подготовка и принятие конкретных нормативных

актов, регламентирующих правовое положение индивидов, а определение стратегической линии и программы

дальнейших действий мирового сообщества в этой области, привлечение к участию в ней как можно большего

числа участников международных отношений.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о доминирующей роли второго способа участия ООН в

договорном процессе государств, когда она по существу сама выполняет функции международных

правотворческих конференций, используя возможности созданного в ее рамках механизма по правам человека.

Следует отметить, что МОТ и ЮНЕСКО также в основном придерживаются практики принятия

соответствующих конвенций на сессиях своих высших представительных органов.

“ Если в целом рассматривать вопрос о том, в какую сторону склоняется чаша весов при выборе между

конференцией, созываемой под эгидой ООН, или принятием конвенции в рамках самой организации, ¾

справедливо отмечает Н.Б.Крылов, ¾ то в настоящее время, пожалуй, второй метод имеет некоторые

преимущества”.

Они заключаются, в частности, в меньших материальных затратах на подготовку проектов

соглашений в рамках Организации по сравнению с общей стоимостью проведения международных

правотворческих конференций с общей стоимостью проведения международных правотворческих

конференций, в возможности привлечения большего числа государств к их разработке и принятию, в наличии у

ООН сложившейся организационной и правовой процессуальной основы такого рода деятельности и

значительного опыта работы в этой области.

Отсутствие необходимости созыва международных конференций для принятия нормативных актов о

правах человека сегодня обусловлено также тем, что большинство вопросов, касающихся определения

правового положения личности, уже урегулированы международным правом. Деятельность государств в сфере

поиска новых более действенных механизмов реализации принятых ранее соглашений является более

актуальной, чем продолжение ими правотворческой работы исключительно регламентационного характера.

Конечно, соответствующую нормотворческую деятельность нельзя признать окончательно

завершенной. Однако, по всей видимости, в ближайшее время принимаемые в процессе ее осуществления

нормативные акты будут либо носить региональный характер, либо касаться “ периферийных” вопросов

регламентации правового положения индивидов. Нормотворчество такого ранга вряд ли будет адекватно

задачам, которые должны решаться на уровне международных конференций по правам человека. Вместе с тем

это отнюдь не исключает возможности их проведения в тех случаях, когда речь идет о принятии

международно-правовых документов кодификационного значения.

В рамках собственно Организации Объединенных Наций можно выделить три основные группы

органов, различающиеся по характеру их участия в обслуживании нормотворческого процесса государств.

К первой из них следует отнести Генеральную Ассамблею и, с некоторыми оговорками, ЭКОСОС, на

которые уставом ООН возложена основная ответственность за функциональную деятельность Организации в

Дружков М.П. Заключение многосторонних договоров в рамках и под эгидой

международных организаций. Киев, 1986. С. 35.

Крылов Н.Б. Указ. соч. С. 60.

области прав человека. Эти органы призваны организовывать и контролировать всю работу по подготовке

будущих соглашений, утверждать их и рекомендовать государствам для ратификации или присоединения.

Объединение ЭКОСОС и Генеральной Ассамблеи в одну группу здесь является достаточно условным,

так как Совет в соответствии с Уставом ООН работает под руководством Ассамблеи и не обладает полной

самостоятельностью при принятии соответствующих решений. В подавляющем большинстве случаев они

исходят непосредственно от Генеральной Ассамблеи.

Именно Ассамблея на основе анализа ситуации, проводимого ее вспомогательными подразделениями

или по ее поручению другими органами и организациями системы ООН, как правило, дает начало проекту

разработки проектов соглашений о правах человека и определяет конкретных исполнителей этой работы. Так,

например, в 1948 г. Генеральной Ассамблеей была принята резолюция о необходимости разработки проекта

Пакта о правах человека, в 1977 г. она поручила Комиссии по правам человека ЭКОСОС подготовить проект

Международной конвенции против пыток, а в декабре 1979 г. учредила рабочую группу по разработке

Конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов.

Еще одним направлением деятельности Генеральной Ассамблеи в этой сфере является осуществление

ею текущего контроля за работой над проектами будущих соглашений. В частности, поручив Комиссии по

правам человека разработку Пакта о правах человека, она одновременно постановила, что Комиссия должна

уделять этой задаче повышенное внимание. Позднее, в 1950-1963 гг., Ассамблея неоднократно возвращалась к

этому вопросу и принимала по нему особые решения. В них, среди прочего, говорилось о необходимости “ и

впредь предоставлять приоритет окончательной выработке проекта Пакта”, предлагалось Комиссии “ отвести

возможно большее количество заседаний для его рассмотрения”, “предпринять особые усилия для завершения

этой важной работы” и т.п.

Помимо этого Генеральная Ассамблея своими решениями оказывала заметное влияние на содержание

работы над Пактом. Так, в самый разгар споров о включении или невключении в его проект блока статей о

социально-экономических правах она приняла резолюцию 421 Е (V) от 4 декабря 1950 г., в которой

постановила “ включить в Пакт о правах человека права экономические, социальные и в области культуры, а

также определенное признание равенства мужчин и женщин в отношении этих прав, как это указано в Уставе

Организации Объединенных Наций”. При этом она подчеркнула необходимость закрепления в проекте Пакта

формулировки, показывающей взаимосвязь этих прав с правами гражданскими и политическими.

В 1952 г., когда возникшие в позициях отдельных государств противоречия поставили под угрозу

срыва всю работу по подготовке проекта Пакта, Генеральная Ассамблея приняла решение о подготовке вместо

одного документа двух, “ в одном из которых должны содержаться гражданские и политические права, а в

другом ¾ права экономические, социальные и права в области культуры”.

В этом же решении она

подчеркнула необходимость включения в новые пакты как можно большего числа аналогичных положений и

их одновременного открытия для подписания государствами. Аналогичные примеры активности Генеральная

Ассамблея проявляла и в процессе подготовки многих других договоров по правам человека.

Наконец, именно Генеральная Ассамблея, как правило, принимает окончательные варианты текстов

соглашений в области прав человека и открывает их для подписания, ратификации или присоединения

государств. Происходит это на ее пленарных заседаниях. А предварительное обсуждение согласованных

проектов осуществляют ее Третий ( социальные, гуманитарные вопросы и вопросы культуры) и, иногда,

Шестой ( правовые вопросы) главные комитеты. Они вырабатывают соответствующие рекомендации по их

одобрению.

“ Обзор практики ООН показывает, ¾ пишет М.П. Дружков, ¾ что многосторонние договоры

принимаются Генеральной Ассамблеей и открываются к подписанию после их подробного рассмотрения на

одной или ряде сессий в одном или более главных комитетов или же на совместном заседании двух главных

комитетов, либо просто после формального рассмотрения проекта, разработанного каким-либо другим

органом”.

Это может быть главный орган ( например, ЭКОСОС или Секретариат) или его вспомогательные

подразделения (Комиссия по правам человека, Комиссия по положению женщин и т.д.)

Решения Генеральной Ассамблеи об утверждении или принятии проектов договоров оформляются в

виде резолюций. В них обычно отражается сам факт одобрения соглашения, содержится призыв к государствам

по его скорейшему подписанию и ратификации, а также предлагается Генеральному секретарю ООН регулярно

информировать Ассамблею о ходе этого процесса. Приложения к указанным резолюциям содержат тексты

принимаемых договоров.

Подобным образом Генеральной Ассамблеей были утверждены такие, например, важнейшие

международные соглашения, как пакты о правах человека; Международная конвенция о ликвидации всех форм

расовой дискриминации; Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него;

См. Мовчан А.П. Права человека и международные отношения. М., 1982. С. 55.

Резолюция ГА ООН 421 Е (V) от 4 декабря 1950 г.

Резолюция ГА ООН 543 (VI) от 5 февраля 1952 г.

Дружков М.П. Указ. соч. С. 45.

Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него; Конвенция против

пыток; Международная конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей и др.

В отличие от Генеральной Ассамблеи ЭКОСОС выступает инициатором исследований в области прав

человека и выработки на их основе нормативных актов гораздо реже. Главным образом эта его функция связана

с координацией деятельности специализированных учреждений ООН, которую он осуществляет в соответствии

со ст. 63 и 64 Устава Организации. Так, например, 3 августа 1960 г. ЭКОСОС принял резолюцию 803 (XXX), в

которой предложил ЮНЕСКО изучить возможность выработки принципов, касающихся сотрудничества

государств в области образования, науки и культуры. Результатом этой работы стало принятие ЮНЕСКО в

1966 г. Декларации принципов международного культурного сотрудничества.

ЭКОСОС также может

совершать текущий контроль за подготовкой проектов соглашений путем обсуждения их на своих сессионных

заседаниях, предварительного одобрения и вынесения на окончательное утверждение Генеральной Ассамблее.

Однако, представляется, что главной задачей ЭКОСОС здесь все же является организация работы по

непосредственной подготовке проектов конвенций (п. 3 ст. 62 Устава ООН). Она проводится преимущественно

в рамках его функциональных комиссий, которые составляют ядро второй группы органов ООН,

содействующих ускорению межгосударственного нормотворческого процесса в области прав человека.

Среди них ключевую роль играют Комиссия по правам человека и Комиссия по положению женщин.

Правовой статус этих органов был определен Советом в резолюциях 9 (II) и 11 (II) от 21 июня 1946 г. Позднее

ЭКОСОС уточнил мандат Комиссии по положению женщин в резолюции 48 (IV) от 29 марта 1947 г. В этих

актах, в частности, оговаривалось, что одним из направлений деятельности Комиссии по правам человека

является подготовка проектов деклараций и конвенций, касающихся социальных, экономических и

гражданских прав и других вопросов, а Комиссии по положению женщин предписывалось разрабатывать

проекты международно-правовых актов, рекомендации и предоставлять доклады ЭКОСОС в целях содействия

осуществлению прав женщин в различных областях.

Основным документом, определяющим порядок работы указанных органов, являются Правила

процедуры функциональных комиссий, утвержденные ЭКОСОС резолюцией 100 (V) от 12 августа 1947 г. с

последующими изменениями и дополнениями.

Отдельные их права и обязанности закреплены также в

Правилах процедуры ЭКОСОС.

Все функциональные комиссии работают в сессионном порядке и состоят из представителей

государств-членов ЭКОСОС, определение количественного состава и выборы которых осуществляются

Советом. Каждая комиссия ежегодно избирает из числа своих членов Председателя, его заместителей и других

должностных лиц, руководящих работой комиссии. Для более детальной проработки вопросов своей повестки

дня каждая комиссия учреждает сессионные комитеты или рабочие группы. С санкции ЭКОСОС и по

согласованию с Генеральным секретарем ООН им может быть предоставлено право заседать в период между

сессиями комиссии. Комитеты и рабочие группы принимают решения и подготавливаю доклады, направляемые

на утверждение комиссии.

Кроме того, функциональные комиссии ЭКОСОС вправе в соответствии с п. 22 своих правил

процедуры и с согласия Совета образовывать по отдельным направлениям деятельности специальные

подкомиссии, а также определять их функции и состав. В числе таких подкомиссий наиболее известной

является Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств ( далее ¾ Подкомиссия),

которая был учреждена Комиссией по правам человека в 1947 г.

Мандат Подкомиссии был окончательно

оформлен в 1949 г. и определен следующим образом: “Предпринимать исследования главным образом в сфере

Всеобщей декларации прав человека и делать рекомендации Комиссии по правам человека в отношении

предупреждения любого рода дискриминации в области прав человека и основных свобод и защиты расовых,

национальных, религиозных и языковых меньшинств; выполнять любые другие функции, которые могут быть

ей поручены ЭКОСОС и Комиссией по правам человека”.

Среди прочего Подкомиссия призвана разрабатывать как для Комиссии, так и для ЭКОСОС проекты

деклараций и конвенций по правам человека. Ею, например, был подготовлен первый вариант текста

Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, который в дальнейшем был пересмотрен

Комиссией по правам человека и передан в Третий комитет Генеральной Ассамблеи для окончательного

См. соответственно: резолюция ГА ООН 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 г.; резолюция

ГА ООН 2106 А (XX) от 21 декабря 1965 г.; резолюция ГА ООН 260 А (III) от 9 декабря 1948

г.; резолюция ГА ООН 3068 (XVIII) от 30 ноября 1973 г.; резолюция ГА ООН 39/46 от 16

декабря 1984 г.; резолюция ГА ООН 45/158 от 18 декабря 1990 г.

См.: Международное сотрудничество государств в области прав человека. Киев, 1987. С.

111.

См.: Правила процедуры функциональных комиссий Экономического и Социального

Совета // ООН: сборник документов. М., 1981. С. 408-427.

См.: Правила процедуры Экономического и Социального Совета // Там же. С. 246-272.

Док. ООН Е/259 от 11 февраля 1947 г.

Док. ООН Е/1371/Е/СN. 4/350 от 23 июня 1949 г.

согласования. В 1992 г. Ассамблея приняла разработанную Подкомиссией Декларацию о правах лиц,

принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам.

Итогом работы функциональных комиссий ЭКОСОС и Подкомиссии в сфере нормотворчества

являются резолюции и рекомендации, содержащие тексты проектов соглашений о правах человека или

поправки к уже подготовленным документам такого рода. Они направляются в Совет для обсуждения и

организации дальнейшей работы по их окончательному принятию в соответствии с п. 37 Правил процедуры

функциональных комиссий ЭКОСОС.

Несмотря на то, что функциональные комиссии по существу представляют собой структурные

подразделения Экономического и Социального Совета, правом предлагать вопросы для включения в их

повестку дня, кроме него, обладают практически все главные органы ООН (за исключением Международного

Суда), члены Организации, ее специализированные учреждения, неправительственные организации,

Председатель комиссии и любая из ее подкомиссий ( п. 5 Правил процедуры). Фактически это означает, что

любая функциональная комиссия вправе приступить к разработке того или иного нормативного акта по

собственной инициативе или по инициативе одного из перечисленных выше субъектов без санкции ЭКОСОС.

К тому же в правилах процедуры не оговаривается необходимость предоставления каждой рекомендации или

резолюции, принятых комиссией на утверждение Совета.

Указанное обстоятельство предопределяет возможность

функционирования комиссий и Подкомиссии в качестве относительно

самостоятельных образований, способных напрямую сотрудничать с органами

и организациями системы ООН, ее государствами-членами, а также выполнять

их поручения или предпринимать собственные исследования нормотворческой

направленности. Так, например, инициатором начала работы Комиссии

Организации Объединенных Наций по правам человека над проектом

Конвенции о правах ребенка в 1979 году выступила Польша.

Проекты международно-правовых соглашений не всегда, однако, разрабатываются в рамках

функциональных комиссий ЭКОСОС. Известны случаи, когда Генеральная Ассамблея ООН создавала

собственные временные рабочие группы для осуществления такого рода деятельности. Подобным образом, в

частности, был подготовлен проект уже упоминавшейся Конвенции о правах трудящихся-мигрантов, работа

над которым была завершена в 1990 г. ЭКОСОС также использовал практику образования специального

комитета экспертов для разработки проекта принятой в 1956 г. Дополнительной конвенции об упразднении

рабства.

Генеральная Ассамблея ООН, а также ЭКОСОС с их вспомогательными единицами, в силу

сессионного характера функционирования, далеко не всегда могут проводить и обеспечивать мероприятия по

административно-техническому обслуживанию своей деятельности. Такую работу по их поручению

осуществляют подразделения Секретариата ООН и в первую очередь его Центра по правам человека, которые

составляют третью группу органов, обеспечивающих функционирование Организации по выработке

международно-правовых документов в области прав человека. Гораздо реже Секретариат выступает в роли

непосредственного разработчика проекта будущей конвенции.

Центр по правам человека является основным организационным подразделением Секретариата для

выполнения соответствующей программы работы Организации. В структурном плане он состоит из семи

секций, объединенных в три отдела: 1) отдел законодательства и предупреждения дискриминации ( секция по

вопросам исследований и стандартов; секция по предупреждению дискриминации); 2) отдел имплементации

(секция международных документов; секция специальных процедур; секция сообщений); 3) отдел

консультативного обслуживания, технической помощи информации (секция консультативного обслуживания и

технической помощи ; секция внешних сношений).

Все они в той или иной степени имеют отношение к

нормотворческой деятельности органов и организаций системы ООН.

Так, например, секции по предупреждению дискриминации и внешних сношений организуют и

обслуживают работу сессий соответственно Подкомиссии и Комиссии по правам человека, а также их рабочих

групп. Секция консультативного обслуживания и технической помощи готовит, среди прочего, международные

семинары по проблемам прав человека. Секция международных документов предоставляет техническое

См.: Тузмухамедов Р.А. Национальные меньшинства под защитой международного права

// Государство и право. 1996. № 2. С. 111.

Подробнее см.: Островский Я.А. ООН и права человека. М., 1968. С. 147-148.

См.: Дружков М.П. Указ. соч. С. 51.

См.: Reorganization of the UN Center for Human Rights // Human Rights Newsletter. July 1990.

Vol. 3. №.3. P. 6-7.

обслуживание Генеральной Ассамблее, ЭКОСОС и международным органам созданным в соответствии с

соглашениями о правах человека.

Однако ключевые функции по административно-техническому обеспечению нормотворческого

процесса в рамках ООН выполняет, безусловно, секция по вопросам исследований и стандартов. Именно она

осуществляет основную исследовательскую работу, готовит доклады и оказывает помощь в подготовке

проектов документов о правах человека всем заинтересованным органам и организациям системы ООН.

Помимо этого Центр в целом и отдельные его секции, в частности, призваны обеспечивать

необходимые услуги Секретариата международным конференциям. Наконец, он осуществляет подготовку

совещаний органов и организаций системы ООН и поддерживает контакты ( путем взаимного

представительства и обмена документацией) со специализированными учреждениями, межправительственными

и неправительственными организациями, занимающимися содействием международному сотрудничеству в

области прав человека.

Общее руководство деятельностью Центра осуществляет Верховный комиссар ООН по правам

человека, который в ранге заместителя Генерального секретаря координирует осуществление всей программы

Организации в области прав человека и соответствующую деятельность в рамках Секретариата и системы

ООН, представляет Генерального секретаря Организации на совещаниях органов по правам человека и на

других мероприятиях в этой области, а также оказывает содействие в ратификации и осуществлении

международно-правовых договоров, регламентирующих правовое положение индивида.

Среди других органов, деятельность которых связана с нормотворчеством в области прав человека,

необходимо выделить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев ( УВКБ). Оно было

учреждено на четвертой сессии Генеральной Ассамблеи в 1949 г.

Полномочия УВКБ здесь сводятся в

основном к оказанию содействия государствам по заключению и ратификации конвенций о защите беженцев,

предложению поправок к ним и наблюдению за выполнением этих документов. Управление функционирует на

основе Устава УВКБ, утвержденного Ассамблеей в декабре 1950 г., и ежегодно отчитывается перед ней о своей

работе через ЭКОСОС.

Отличительной особенностью нормотворческой деятельности ООН является активное участие в этом

процессе специализированных учреждений Организации, которые координируют свою работу с работой

основных ооновских нормообразующих структур через Экономический и Социальный Совет. Конкретные

организационно-правовые мероприятия, в рамках которых осуществляется эта координация, закреплены в

основном в правилах процедуры ЭКОСОС.

В них, в частности, установлено, что специализированные учреждения ООН могут требовать созыва

специальных сессий ЭКОСОС ( Правило 4), предлагать вопросы в повестку дня его очередных заседаний

(Правило 10). Эти организации в соответствии с соглашениями, заключенными ими с Организацией, имеют

право быть представленными на заседаниях Совета и его комитетов, а также участвовать через своих

представителей в обсуждении интересующих их вопросов и вносить по ним предложения (Правило 78). В свою

очередь ЭКОСОС вправе передавать специализированным учреждениям рассматриваемые им вопросы для

изучения “ под условием, что данное специализированное учреждение представит Совету об этом доклад на

одной из его последующих сессий” (Правило 15).

Если же ЭКОСОС имеет намерение рассмотреть на одном из своих заседаний вопросы, связанные с

принятием международной конвенции, то Генеральный секретарь Организации в соответствии с Правилом 81

должен предварительно проконсультироваться относительно каждого положения такой конвенции с

заинтересованным специализированным учреждением. В этом случае его соображения представляются Совету

вместе с соображениями, полученными от правительств.

В процессе своей деятельности ООН и ее специализированные учреждения неоднократно прибегали к

использованию указанных процедур. Так, например, в середине 60- х годов проекты международных

документов о ликвидации всех форм расовой дискриминации, инициатором разработки которых выступила

Генеральная Ассамблея, были переданы ЭКОСОС на рассмотрение МОТ и ЮНЕСКО. Эти организации

представили по ним свои консультативные заключения, которые были впоследствии учтены при принятии

Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. МОТ, ЮНЕСКО и Всемирной

организацией здравоохранения ( ВОЗ) была проведена аналогичная работа при подготовке Конвенции о

ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции против пыток и ряда других

договоров.

Мнение специализированных учреждений запрашивалось также ЭКОСОС и Генеральной Ассамблеей

относительно проектов пактов о правах человека, и особенно ¾ Пакта об экономических, социальных и

культурных правах. “ В результате такого сотрудничества были в значительной степени учтены замечания

МОТ, касающиеся редакции и содержания ст. 6-8 Пакта, а замечания, подготовленные ЮНЕСКО, повлияли на

содержание ст. 13-14”.

См.: Вестник прав человека (специальный выпуск). Женева. Июль 1990. С. 14-15.

Николайко И.В. Указ. соч. С. 44.

Резолюция ГА ООН 319 (IV) от 3 декабря 1949 г.

Николайко И.В. Права человека и система ООН ( проблемы многостороннего

В целом ряде случаев исследования и обсуждения, предпринимаемые в рамках ЭКОСОС и его

функциональных комиссий, давали толчок началу работы специализированных учреждений над проектами

соответствующих соглашений. В частности, инициатива разработки таких важных международно-правовых

документов, принятых в разные годы МОТ и ЮНЕСКО, как Конвенция о дискриминации в области труда и

занятости и Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, исходила непосредственно от

ЭКОСОС, Комиссии по правам человека и Подкомиссии.

Специализированные учреждения, как и органы системы ООН, также имеют большой опыт

собственной нормотворческой деятельности. Так, например, за годы своей деятельности Международной

организацией труда было принято 177 конвенций и 184 рекомендации, которые имели отношение практически

ко всем областям труда и трудовых отношений.

Достаточно привести примеры таких известных соглашений,

принятых МОТ, как Конвенция о принудительном труде от 28 июня 1930 г., Конвенция о защите заработной

платы от 1 июля 1949 г., Конвенция относительно равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной

ценности от 29 июня 1951 г., Конвенция о минимальном возрасте приема на работу от 26 июня 1973 г.,

Конвенция о содействии занятости и защите от безработицы 1988 г. и многие другие.

Значительный объем работы по нормативной регламентации вопросов прав человека выполняет и

ЮНЕСКО. За время существования этой организации ею были подготовлены и одобрены следующие

международно-правовые соглашения: Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного

конфликта от 14 мая 1954 г.; Всемирная конвенция об авторском праве от 6 сентября 1952 г.; Конвенция о

борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г.; Международная конвенция об охране

прав артистов-исполнителей, производителей фонограмм и органов радиовещания от 26 октября 1961 г;

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г., а также ряд

других.

МОТ, ЮНЕСКО и другие специализированные учреждения не выступают в таких случаях в роли

национальных законодательных учреждений. Как и органы собственной системы ООН, они выполняют

функции содействия осуществлению межгосударственного сотрудничества в сфере нормотворчества.

Это положение закрепляется и в их учредительных документах. Так, в п. 4 ст. IV Устава ЮНЕСКО

говорится лишь о возможности принятия ее Генеральной конференцией проектов конвенций, предлагаемых

государствам-членам для ратификации. В свою очередь ст. 19 Устава МОТ оговаривает полномочия главного

представительного органа этой организации только относительно оформления того или иного предложения по

пунктам повестки дня в конвенцию, принятия ее и направления на ратификацию.

При этом право

окончательного решения вопроса об участии в таких договорах, безусловно, сохраняется за государствами.

Механизм разработки проектов международно-правовых соглашений о правах человека в рамках

специализированных учреждений имеет определенную специфику. В этих организациях комитеты и комиссии

не играют такой важной роли в процессе осуществления правотворческой функции, как в ООН. Здесь

первостепенное значение принадлежит секретариатам.

В МОТ основную нагрузку по подготовке договоров несет

Международное Бюро Труда ( МБТ), которое на основе предварительного

анализа действующего законодательства и практики стран-членов по

рассматриваемому вопросу разрабатывает проект будущей конвенции, а затем с

учетом мнений правительств отдельных стран предоставляет его

Административному Совету МОТ для вынесения на рассмотрение Генеральной

конференции (ст. 10 и 14 Устава). В отличие от вспомогательных органов ООН,

МБТ не может быть инициатором начала работы по подготовке соглашений.

Это право принадлежит только Административному Совету.

Обычно Генеральная конференция МОТ, отмечает К.Кольяр,

“придерживается процедуры двойного обсуждения, согласно которой вопросы,

включенные в повестку дня, рассматриваются последовательно на двух сессиях

Конференции. На первой из этих сессий утверждаются принципы и

международного сотрудничества). Киев, 1991. С. 56.

См.: Иванов С.А. МОТ: контроль за применением международных норм о труде и его

проблемы // Государство и право. 1997. № 7. С. 17.

См.: Уранов Г.В. ЮНЕСКО: к 40-летию деятельности. М., 1986. С. 111-112.

Здесь и далее см.: Устав МОТ // Организация Объединенных Наций: Сборник документов,

относящихся к созданию и деятельности. М., 1956. С. 267-286; Устав ЮНЕСКО // Там же. С.

287-298.

вырабатывается предварительный проект, передаваемый затем правительствам.

На второй обсуждают и принимают текст, подготовленный МБТ на основе

предыдущего обсуждения и замечаний, полученных от правительств”.

соответствии с п. 2 ст. 19 Устава МОТ квалифицированное большинство в 2/3

голосов всех присутствующих на Конференции делегаций считается

достаточным для окончательного принятия конвенции.

В целом аналогичная процедура используется и ЮНЕСКО.

Здесь

следует только отметить, что при разработке конвенции по важным вопросам,

имеющим политическое значение, эта организация иногда прибегает к

смешанному порядку их принятия. На предварительной стадии ЮНЕСКО сама

подготавливает проект конвенции. Затем она созывает международную

правотворческую конференцию, на которой этот документ принимается

окончательно. Таким образом, например, были подготовлены Всемирная

конвенция об авторском праве и Конвенция о защите культурных ценностей в

случае вооруженного конфликта.

Существуют также некоторые различия между актами органов ООН и ее

специализированных учреждений, завершающими стадию согласования

текстов договоров. Если, в частности, Генеральная Ассамблея утверждает

проекты соглашений посредством принятия специальных резолюций, то актами

МОТ и ЮНЕСКО в данном случае являются сами конвенции, одобряемые

генеральными конференциями этих организаций.

Такова в самых общих чертах характеристика механизма и основных

методов, при помощи которых ООН и ее структурные подразделения

оказывают помощь государствам при подготовке международно-правовых

соглашений в области прав человека. Можно смело утверждать, что со

временем указанные квазинормотворческие функции этой Организации будут

расширяться, что обеспечит более качественную подготовку проектов будущих

договоров, а также значительно повысит роль ООН как посредника-помощника

государств в этой сфере.

2.2.2. Собственная нормотворческая деятельность ООН

Непосредственная нормоустановительная деятельность ООН, ее

специализированных учреждений, как и других ММПО, в международно-

правовой доктрине традиционно подразделяется на два основных направления:

регулирование внутриорганизационных вопросов и регламентация

взаимоотношений государств-членов “ вовне” этих организаций, а также

заключение с ними и иными субъектами международного права нормативных

соглашений. В рамках одного из них создаются нормы, определяющие

структуру, компетенцию, функции органов системы ООН, статус их персонала

и т.д. Другое направление является одной из форм осуществления

Организацией целей, оговоренных в ее Уставе.

Кольяр К. Международные организации и учреждения. М., 1972. С. 458.

Подробнее см.: Рубаник К.П. Международно-правовые проблемы ЮНЕСКО. М., 1969. С.

140-149.