Дипломная работа - Региональное архивное законодательство россии
Подождите немного. Документ загружается.
разработке тестовых материалов, а также вузовских курсов по
архивоведческим и документоведческим дисциплинам.
Методологическую основу дипломной работы составили как
общенаучные методы, так и методы собственно исторической и
юридической науки: системно-структурный, логический, сравнительно-
исторический, сравнительно-правовой, нормативно-правой, статистический
и другие, позволяющие выявить соотношение общего и частного,
общероссийского и регионального.
Структура работы построена в соответствии с логикой исследования
и представлена введением, двумя главами, заключением и приложениями.
ГЛАВА I. Правовые основы регулирования архивной сферы
(федеральный и региональный компоненты)
11
1.1. Архивное дело на современном этапе
Архивное строительство в России имеет длительную историю.
Архивное дело представляет собой отрасль деятельности человеческого
общества, охватывающую все теоретические, правовые и практические
аспекты, являющихся частью исторической памяти о прошлом.
Значительный вклад в изучение истории архивного дела и создание
концепции отечественного архивоведения внесли отечественные ученые:
В.В. Максаков,
20
А.В.Чернов,
21
В.Н. Автократов,
22
Е.В. Старостин,
23
В.П.
Козлов.
24
Приступая к рассмотрению развития отечественного архивного дела,
обратим внимание на то, что архивы по своей сути в гораздо большей
степени, чем другие институты социально-культурной сферы (библиотеки,
музеи) интегрированы в функционирование государственного механизма,
являются пусть маленькой, но неотъемлемой его частью. Вследствие этого в
той же самой степени в эти годы они испытали на себе всю тернистость
государственного строительства новой России с присущими ему
издержками и противоречиями, ошибками и конфликтами.
На рубеже веков в результате глубоких социально-экономических и
политических реформ архивная система вместе со всей страной пережила
очень серьезную трансформацию. В свете этих реформ, необходимо было
решить организационно-правовые и методические проблемы
комплектования, сохранения и использования документов на совершенно
новой основе. Основными направлениями архивной реформы 90-х годов
были: воссоздание Архивного фонда России; ограничение и лишение
20
Максаков В.В. История и организация архивного дела в СССР (1917-1945 гг.). М., 1969.
21
Чернов А.В. История и организация архивного дела в СССР: Краткий очерк. М., 1940.
22
Автократов В.Н. Теоретические проблемы отечественного архивоведения. М., 2001.
23
Старостин Е.В. Зарубежное архивоведение: проблемы истории, теории и методологии. М., 1997.
24
Козлов В.П. Российское архивное дело. М., 1999.
12
монопольного права на постоянное ведомственное, хранение документов
бывших Комитета государственной безопасности СССР, Министерства
иностранных дел СССР; создание на базе бывших партийных архивов
центров хранения документации; становление и развитие
негосударственной части Архивного Фонда, в связи с процессами
разгосударствления, приватизации, формирования новых форм
собственности; демократизация архивного дела.
В начале XXI столетия архивоведение стало самостоятельной,
касающейся всех и каждого сферой практической и научной деятельности,
занимающей важнейшее место в системе научных дисциплин и в
общественной жизни. Современное архивоведение занимается не только
изучением ретроспективной информацией, но и проникает в суть процессов,
происходящих с документами в современной системе управления.
Одной из актуальных проблем отечественного архивоведения является
разработка вопросов архивного законодательства. Архивное дело, как и
любая другая сфера жизни общества, имеет свою правовую форму -
общественные отношения, которые регулируются архивным
законодательством
25
. Главной задачей архивного законодательства является
создание законодательной базы, которая позволила бы, решая проблему
правового регулирования отношений граждан, общества и государства в
сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение,
государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда
Российской Федерации, как важнейшей части ее национального и
культурного достояния.
В 2004 году в России была проведена масштабная административная
реформа, в результате которой федеральные органы исполнительной власти
25
Белова С.И. Организация архивного дела в Российской Федерации (административно-правовые
проблемы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 4.
13
в зависимости от выполняемых ими функций были разделены на
министерства (с правоустанавливающими функциями), службы (с
контрольно-надзорными функциями) и агентства (с правоприменительными
функциями по оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом)
26
. Согласно этим изменениям Федеральная
архивная служба России была преобразована в Федеральное архивное
агентство, подведомственное Министерству культуры и массовых
коммуникаций Российской Федерации (Приложение 2).
В 2004 году был принят Федеральный Закон «Об архивном деле в
Российской Федерации»
27
, который сегодня регулирует отношения в сфере
организации, хранения, комплектования, учета и использования документов
Архивного фонда Российской Федерации, а также других документов
независимо от их форм собственности. Закон регулирует и отношения
управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан,
общества и государства.
Принципиально важными положениями Закона, отличающими его от
других законодательных актов, в архивной сфере являются: его более
широкая сфера применения; отсутствие деления на государственную и
негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации;
внимание к муниципальному архивному звену; разработка понятийного
аппарата современной архивной сферы; четкое разграничение полномочий
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в
области архивного дела; четкое определение состава Архивного Фонда
Российской Федерации; обозначение особенности правового положения
26
Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824. О мерах по проведению
административной реформы в 2003-2004 годах. // [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.rg.ru/oficial/doc/ykazi/824-03.shtm
27
Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» // Отечественные архивы. 2005. № 1.
С. 3-19.
14
архивных документов, находящихся в собственности Российской
Федерации; указание особенности гражданского оборота документов
Архивного Фонда Российской Федерации, находящихся в частной
собственности; провозглашение принципов, связанных с комплектованием,
хранением, учетом и организацией использования документов Архивного
Фонда Российской Федерации; полная регламентация всего управления
архивным делом. В отдельных главах Закона прописаны вопросы доступа к
архивным документам и их использованию, а также вопросы
международного сотрудничества.
Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»
явился первым федеральным законом принятым в архивной сфере, который
несмотря на свой прогрессивный характер все-таки содержит определенные
противоречия и изъяны. Принятие закона обострило проблему, заложенную
еще вXОсновах архивного законодательства 1993 года
28
. Тогда, сXучетом
изменения государственного строя иXпоявления частной собственности в
стране, архивные документы были разделены на государственные
иXнегосударственные. Последствия такого решения еще долго будет
сказываться в текущей архивной деятельности учреждений и организаций,
т.к.Xв результате колоссальное количество документов (особенно
поXличному составу ликвидированных коммерческих структур) уже
утрачено иXпродолжает утрачиваться ежегодно. Реальных рычагов, которые
быXпозволили изменить ситуацию вXлучшую сторону, доXсих пор неXнайдено.
28
Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах
от 7 июля 1993 года № 5341-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 33, ст. 1311; Постановление Верховного Совета
Российской Федерации от 7 июля 1993 года № 5342-1 «О порядке введения в действие Основ
законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» //
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации, 1993, № 33, ст. 1312.
15
СXпринятием нового закона единый Архивный фонд Российской
Федерации был разделен наXтри части: федеральные архивные документы,
региональные архивные документы и муниципальные архивные документы.
Разделяя собственность наXдокументы, не предусмотрели изменение
системы комплектования и хранения документов, существовавшей еще
сXсоветского времени. Напротив, в статье 21 закона было введено
положение, которое сохраняло существующий порядок: «Документы
Архивного фонда Российской Федерации, образовавшиеся вXпроцессе
деятельности территориальных органов, федеральных органов
государственной власти иXфедеральных организаций, иных государственных
органов Российской Федерации, расположенных наXтерритории субъекта
Российской Федерации, могут передаваться вXгосударственные архивы
субъекта Российской Федерации наXосновании договора между органом или
организацией, передающими указанные документы, иXуполномоченным
органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации вXобласти
архивного дела»
29
.
ВXрезультате остро встал вопрос оXсудьбе документов
территориальных подразделений федеральных органов власти, таких, как
суды, прокуратуры, налоговые органы, органы службы безопасности,
таможенные органы, комиссариаты, органы статистики, управления
федерального казначейства, контрольные иXнадзорные службы, службы
занятости населения, отделения Пенсионного фонда, федеральные
государственные учреждения иXунитарные предприятия, учреждения
культуры иXобразования иXт.д. Согласно нового закона вся ихXдокументация
является федеральной собственностью иXдолжна быть принята наXхранение
29
Федеральный закон Российской Федерации от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в
Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2004/10/27/arhiv-
dok.html
16
вXфедеральные архивы, возможности которых ограничены. И подобных
проблем немало.
На IV Всероссийском съезде российского общества историков-
архивистов руководитель Федерального архивного агентства,
член-корреспондент Российской академии наук В.П. Козлов отмечал, что за
последние 15 лет при чрезмерной централизации организационного,
нормативного и методического обеспечения архивного дела, по нему были
нанесены ощутимые удары
30
. Федеральные архивы были отделены от
региональных, региональные – друг от друга. Получила законодательное
оформление отгороженность от государственной архивной службы
архивных служб ряда ведомств, возникли проблемы во взаимодействии
государственных архивных служб субъектов Российской Федерации и
муниципальных архивных служб этих субъектов. На федеральном уровне
произошло дробление функций, когда-то сконцентрированных в едином
федеральном органе исполнительной власти архивного дела, на функции
политические и законотворческие. В результате административной реформы
2004 года осталась «ничьей» функция контроля за организацией
ведомственных, архивных и делопроизводственных служб, особенно на
федеральном уровне.
На сегодняшний день создана и правовая основа государственного
учета. В соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об архивном
деле в Российской Федерации» документы Архивного фонда Российской
Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному
учету.
Организована разработка и внедрение в практику работы архивных
учреждений страны программных комплексов – «Архивный фонд» и
30
Информационный бюллетень «Вестник архивиста» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.vestarhiv.ru/index16.php
17
«Фондовый каталог», в основе которых - обеспечение преемственности с
традиционными формами и методами учета, базирующееся на единстве
учетных показателей в электронном и традиционном форматах;
возможность тиражирования программного обеспечения для организации
его использования не только на объектах архивной отрасли, но и в
хранилищах Архивного фонда Российской Федерации любой
ведомственной принадлежности.
Важное значение для расширения работ по созданию системы
автоматизированного государственного учета имело принятие
Правительством Российской Федерации подпрограммы «Архивы России»
федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)»
31
. В
ходе ее реализации выделялись определенные средства на приобретение
компьютерной техники для государственных и муниципальных архивов,
которая используется, главным образом, для ведения баз данных
«Архивный фонд» и «Фондовый каталог».
1.2. Основные нормативно-правовые акты в архивном деле
Российской Федерации (1993-2004 гг.)
Принято считать, что начало всем реформам в архивной сфере было
положено известными августовскими указами Президента Российской
Федерации «О национализации архивов КПСС» и «О передаче в госархивы
документов бывшего КГБ СССР»
32
. Указ Президента РСФСР об архивах
Комитета государственной безопасности был подписан 24 августа 1991
31
Доклад о ходе реализации подпрограммы «Архивы России» федеральной целевой программы
«Культура России (2001-2005 годы)» в 2005Xг. // [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.rusarchives.ru/news/fcp2005.shtml
32
Указ Президента Российской Федерации № 83 от 24.08.91 «О партийных архивах» // Ведомости Съезда
народных депутатов. 1991. № 35. 29 августа.
18
года.
33
Указ Президента РСФСР о партийных архивах был подписан в тот же
день. Значение этих документов трудно переоценить.
Изменение государственного строя России повлекло за собой
изменения в жизни страны и общества, что не могло не сказаться и на
жизнедеятельности архивов, и прежде всего партийных. Новая
демократическая власть, ликвидировав разделение архивов страны на более
привилегированные (партийные) и менее обеспеченные (государственные),
завершила процесс централизации архивного дела
34
. Однако централизация
не могла быть осуществлена единовременно, на основании лишь директив
сверху.
Затем 12 октября 1991 года было издано Постановление Совета
Министров РСФСР «О Российском центре хранения и изучения документов
новейшей истории (РЦХИДНИ) и Центре хранения современной
документации (ЦХСД)». На основании этого постановления на базе
привилегированного Центрального партийного архива был создан
Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории,
который позже вместе с Центром хранения документов молодежных
организаций был преобразован в Российский государственный архив
социально-политической истории (1999), а архивные комплексы ЦК КПСС
были включены во вновь созданный Центр хранения современной
документации, переименованный в 1999 году в Российский
государственный архив новейшей истории. Тогда же, 12 октября 1991 году,
вышло постановление Совета Министров РСФСР «О развитии архивного
33
Указ Президента РСФСР «Об архивах Комитета государственной безопасности СССР» (УП №82 от
24.08.1991): «В целях предотвращения незаконного уничтожения в РСФСР документов архивов Комитета
государственной безопасности СССР, создания условий по использованию их для нужд науки и культуры
РСФСР постановляю: Передать архивы центрального аппарата Комитета государственной безопасности
СССР и его управлений в республиках в составе РСФСР, краях, областях, городах Москве и Ленинграде в
ведение архивных органов РСФСР вместе с занимаемыми ими зданиями, сооружениями, штатной
численностью и фондом оплаты труда».
34
Козлов В.П. Работа архивной службы страны: итоги и перспективы // Отечественные архивы. 2001. № 2.
С. 3.
19
дела в РСФСР». Таким образом, за один год были изданы два указа и два
правительственных постановления по архивному делу
35
.
В 1992 году были изданы два постановления: одно - Правительства
Российской Федерации «Об утверждении положения о Комитете по делам
архивов при Правительстве Российской Федерации и сети федеральных
государственных архивов и центров хранения документации» от 24 июня
1992 года и второе — Верховного Совета Российской Федерации «О
временном порядке доступа к архивным документам и их использования» от
19 июня 1992 года
36
. На основании первого постановления ранее секретный
Центральный государственный (особый) архив СССР, хранивший
трофейные документы, перемещенные в СССР в результате Второй мировой
войны из Германии и других зарубежных стран, а также архивные
документы Главного управления по делам военнопленных и
интернированных МВД СССР, был преобразован в Центр хранения
историко-документальных коллекций (ЦХИДК) и стал публичным. Был
также определен срок (30 лет) ограничения доступа к архивным документам
или архивной информации, составляющим государственную или иную
охраняемую законом тайну, а также срок (75 лет) доступа к архивным
документам, содержащим сведения о личной жизни граждан (за
исключением самих этих граждан или их наследников).
В 1993 году были приняты «Основы законодательства Российской
Федерации об архивном фонде и архивах
37
. Принятые ранее
35
Роскомархив проводит совещание // Отечественные архивы. 1992. № 1. С. 9.
36
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1992 г. № 430 «Об утверждении
Положения о Комитете по делам архивов при правительстве Российской Федерации и сети федеральных
государственных архивов и центров хранения документации» // Информационный бюллетень Комитета по
делам архивов при Правительстве Российской Федерации. 1992. №1. С. 5-7; Постановление Верховного
Совета Российской Федерации от 19 июня 1992 г. № 3088 «О временном порядке доступа к архивным
документам и правилах их использования» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
Российской Федерации. 1992. № 28. С. 1620.
37
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5342-1 «О порядке
введения в действие Основ законодательства Российской Федерации «Об архивном фонде Российской
Федерации и архивах» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации. 1993. № 33. С. 1312.
20