Цвік М.В., Петришин О.В. Загальна теорія держави і права

Подождите немного. Документ загружается.

121

Розділ 7. Форма держави

Контрольні запитання

1. Дайте визначення форми держави, охарактеризуйте ознаки

і визначіть її структуру. Вкажіть чинники, що визначають

різноманіття форм держави.

2. Дайте поняття форми правління держави, назвіть її види

і розкрийте особливості монархічної та республіканської

форм правління.

3. Покажіть, у чому полягають особливості форми правління

в Україні.

4. Розкрийте основні риси і охарактеризуйте різновиди унітар

ної та федеративної держав. Визначте особливості конфеде-

рації та інших державних та міждержавних утворень.

5. Визначте поняття політичного (державного) режиму і назвіть

його різновиди. Порівняйте риси демократичних і недемо-

кратичних режимів.

122

Розділ 8

Механізм держави

і державний апарат

§ 1. Механізм держави і його структура

Сутність держави у практичному вимірі реалізується за посеред-

ництвом діяльнісної характеристики, що проявляється в здійсненні

функцій держави за посередництвом органів державної влади і поса-

дових осіб.

Практична реалізація завдань держави передбачає функціонування

спеціально утвореного для цього механізму, що складається із держав-

них органів, які об’єднуються в багатогалузеву ієрархічну систему —

державний

апарат, та інших державних організацій. Механізм держави

є її атрибутом, відбиває інституціональний аспект державності. На

цьому засноване розуміння сутності і змісту державності під кутом

зору інституціонального підходу, головною особливістю якого є те, що

держава тлумачиться насамперед як механізм (апарат) влади та управ-

ління в суспільстві.

Механізм держави розглядається в контексті

виконання певним

прошарком людей окремого різновиду суспільно корисної праці —

управлінської діяльності на постійних професійних засадах. У такому

людському вимірі механізм держави виступає своєрідним фізичним

(людським) її втіленням як відносно виокремлений, конституйований

в окремий інститут і структурно організований прошарок осіб, який

склався на етапі формування держави внаслідок суспільного розподі-

лу праці

на тих, хто керує, і тих, ким керують.

123

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Останнє позначає рух від традиційного для юридичної науки ак-

центу лише на формальні схеми здійснення державної влади в суспіль-

стві до дослідження «людських чинників» управлінської діяльності,

що передбачає належну увагу до цієї важливої проблеми з позицій

більш адекватного підходу. Зокрема, «людський вимір» і дослідженні

утворення і функціонування механізму і апарату держави

є найбільш

відповідним підґрунтям, що дає змогу висвітлити актуальні питання

його кадрового забезпечення, державної служби, бюрократії тощо.

Питома вага механізму держави в забезпеченні життєдіяльності

соціального організму, можливості його впливу на різні сторони сус-

пільного життя, кількість зайнятих у ньому працівників залежать від

змісту функцій, які суспільство покладає на державу, зумовленого

ними обсягу компетенції державних органів.

Так, класична ліберальна концепція держави «нічного охоронця»,

яка домінувала на ранніх етапах функціонування ринкової системи

виробництва, передбачала максимальні обмеження втручання держави

в суспільне життя і особливо — у сферу економіки. Діяльність держа-

ви мала обмежуватися охороною приватної власності і забезпеченням

безпеки. Відповідно до цього розглядалося питання

про механізм дер-

жави, який за таких умов був тотожнім поняттю державного апарату

як механізму здійснення політичної влади, що складався із сукупності

державних органів, наділених державно-владними повноваженнями.

Проведення відмінностей між поняттям механізму держави як

більш широким і поняттям державного апарату як вужчим за обсягом

набуває підстав за умови тлумачення

призначення державних функцій

як функцій соціально спрямованої держави, що не можуть бути зведе-

ні лише до функцій «нічного охоронця» — охорони власності і без-

пеки. Соціальна спрямованість держави передбачає розширення сфери

її втручання в суспільне життя, зокрема, для вирішення питань макро-

економіки, розвитку галузей виробництва, життєво необхідних для

існування суспільства, соціального захисту

громадян. Це підтримка

і розвиток освіти, культурно-освітніх установ, медицини, захист со-

ціально уразливих верств населення, (пенсіонерів, інвалідів), мате-

ринства і дитинства та ін.

Однак розширення можливостей впливу держави на суспільні від-

носини в сучасних умовах не повинно приводити до реабілітації тота-

літарних посягань державної влади, нехтування правами і свободами

людини і громадянина, прерогативами самоорганізованого і самовряд-

ного у своїй основі громадянського суспільства, на обслуговування

124

Частина друга. Загальне вчення про державу

потреб якого зрештою і спрямована діяльність соціальної, демократич-

ної, правової держави. З погляду сучасного рівня розвитку наукових

знань соціальна спрямованість держави розглядається як органічна

складова сучасної демократичної та правової організації суспільства

і тому не повинна виходити за межі якісних характеристик сучасної

державності.

Питання розмежування пріоритетів громадянського суспільства

і державної влади вирішуються

на рівні конституційного регулювання.

Так, Конституція України закріплює принципи відповідальності дер-

жави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), обмеження діяль-

ності органів державної влади і органів самоврядування законом (ч. 2

ст. 6, ч. 2 ст. 19), гарантії місцевого самоврядування (ст. 7), свободи

політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами Укра-

їни (ч. 4 ст. 15) тощо.

Отже, механізм держави — це сукупність державних органів,

установ, підприємств та інших державних інститутів, за посе-

редництвом яких практично здійснюються завдання і функції

держави.

Поняття «механізм держави» вперше включив до арсеналу теорії

держави і права у середині 60-х років ХХ ст. видатний український

теоретик права В. Копєйчиков.

До складу державного механізму

входять різні за своєю конкретною

характеристикою види державних організацій: органи, установи, під-

приємства та специфічні державні інститути.

Загальними рисами для всіх різновидів державних організацій, які

входять до складу механізму держави, є те, що:

вони за своєю природою є державними інститутами на відміну 1)

від громадських або приватних організацій;

за їх посередництвом

практично виконуються завдання і функції 2)

держави;

вони утворюються за рішенням уповноважених органів держав-3)

ної влади;

вони утримуються за рахунок бюджетних коштів;4)

їх працівники мають правовий статус державного службовця у 5)

широкому розумінні, передусім особливі гарантії зайнятості та соці-

ального захисту.

Щонайперше, у складі механізму держави слід виокремлювати

державні органи

як найбільш специфічні і важливі для реалізації

125

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

функцій держави інституційні утворення. Проте разом з державни-

ми органами до складу механізму держави входять й інші за харак-

тером і змістом діяльності державні організації — державні підпри-

ємства, державні установи, такий специфічний інститут держави,

як збройні сили, що мають певні особливі риси, котрі не дозволяють

вважати їх власне органами державної влади

і включати безпосе-

редньо до складу державного апарату.

Державними підприємствами, передусім заснованими на загально-

державній власності казенними підприємствами, в Україні вважають-

ся такі, що проводять виробничу або іншу діяльність, яка з огляду на

її специфіку, може здійснюватися тільки державним підприємством,

або такі, головним споживачем продукції яких (більш як 50 відсотків)

держава, або ж такі, які є суб’єктами природних монополій. Держав-

ні підприємства володіють часткою державної власності на праві по-

вного господарського відання, мають самостійний баланс і статус

юридичної особи, є суб’єктами підприємницької діяльності, несуть

самостійну майнову відповідальність, на них поширюється загально-

дозвільний режим правового регулювання.

Що стосується державних установ

, то для них специфічною

є невиробнича діяльність в освітянській, культурно-виховній, науко-

вій галузях, у сферах охорони здоров’я і соціального захисту гро-

мадян. Це державні школи, вищі навчальні заклади, науково-дослідні

інститути, театри, музеї, лікарні та ін. Крім того, державні устано-

ви можуть бути призначені для виконання спеціальної діяльності

наприклад, для утримання засуджених тощо. За характером і на-

прямком своєї діяльності державні установи є неприбутковими

організаціями і перебувають на утриманні за рахунок коштів дер-

жавного бюджету.

Неповним змістовно і логічно незавершеним буде розгляд струк-

тури механізму держави без такої його необхідної ланки, як збройні

сили. Вони підпадають під ті

ознаки, що були кваліфіковані вище як

загальні для різних видів державних організацій. Повноцінне здійснен-

ня функцій держави неможливе без застосування в разі необхідності

примусу, основним інститутом якого є військові формування. Так,

захист суверенітету і територіальної цілісності держави, її недотор-

канності розцінюється Конституцією України як одна з найважливіших

функцій держави, виконання якої

покладається на Збройні Сили Укра-

їни (ч. 2 ст. 17).

126

Частина друга. Загальне вчення про державу

§ 2. Поняття державного апарату.

Державні органи та їх види

Основними функціями будь-якої держави в різні історичні

часи (в тому числі сучасної соціальної, демократичної, правової

держави) залишаються ті напрямки її діяльності, що спрямовані на

реалізацію публічної влади в масштабах усього суспільства, здій-

снення від імені держави управлінської діяльності. Відповідно голо-

вним інститутом, який уособлює та представляє державу, є держав-

ний

апарат.

Державний апарат, за посередництвом якого безпосередньо здій-

снюються державна влада і управління суспільством, виокремлюється

із більш широкої за обсягом категорії «механізм держави» на підставі

належності державним органам як окремому різновиду державних

організацій державно-владних повноважень. Державний апарат по-

кликаний виконувати основні функції держави щодо практичного

здійснення державної влади і

управління суспільством, різними сфе-

рами його життєдіяльності, є невід’ємною, істотною ознакою як ви-

никнення, так і існування держави. Тому саме державному апарату має

бути приділена першочергова увага в контексті більш широкої про-

блематики механізму держави.

Отже, державний апарат — це сукупність державних органів, їх

ланок і підрозділів, уповноважених безпосередньо здійснювати дер

жавну владу та управління, які спираються у своїй діяльності на

можливість застосування примусу.

Поняття державного апарату є узагальнюючим, тобто на основі

певних спільних ознак охоплює всю сукупність різноманітних за кон-

кретним спрямуванням діяльності державних органів.

Для більш змістовного вивчення державного апарату слід розгля-

нути характерні його ознаки, а саме:

1) державний

апарат є основним інститутом держави, представни-

ком державної влади у відносинах з населенням;

2) державний апарат наділений державно-владними повноважен-

нями, безпосередньо уповноважений їх здійснювати;

3) державний апарат є складною системою органів, що передбачає

поділ на відокремлені ланки та підрозділи як за функціональним кри-

терієм — на гілки влади, так і за

ієрархічними ознаками — на вищі та

нижчі органи тощо;

127

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

4) первинним елементом державного апарату, з якого складається

уся система державного апарату, є державний орган;

5) у державному апараті працюють на постійних засадах професій-

но підготовлені кадри — державні службовці;

6) державний апарат як система формується і функціонує на осно-

ві єдиних принципів організації і діяльності;

7) державний апарат функціонує в межах і порядку

, встановлених

законодавством, тобто в певних правових формах;

8) державний апарат у своїй діяльності спирається на можливість

застосування примусу.

Державний орган — це структурно виокремлений, внутрішньо

організований колектив державних службовців, які посідають ви-

значені законодавством посади, наділені відповідною компетенцією

для виконання певних владно-управлінських функцій і завдань дер-

жави.

Державний орган є

первинним структурним елементом державно-

го апарату, оскільки саме з державних органів складаються його окре-

мі ланки і підрозділи, вся система державного апарату як цілісного

явища.

Державний орган можна розглядати як складне утворення, що

включає два відносно виокремлені підрозділи, один з яких здійснює

статутні повноваження цього органу, а інший — апарат державного

органу

— виконує допоміжні функції, його завданням є забезпечення

виконання державним органом своїх повноважень. Такий підхід дає

можливість визначити правовий статус різних категорій працівників

державного органу, виходячи з конкретних функціональних напрямків

його діяльності, а також відповідні вимоги та кваліфікаційні характе-

ристики посад на державній службі

Залежно від соціальної природи державні органи поділяються на

первинні та вторинні. Первинні органи створюються шляхом безпо-

середнього волевиявлення народу, якщо народ визнається джерелом

державної влади, або успадкуванням, якщо джерелом влади вважаєть-

ся монарх. Первинним державним органом за умов республіканського

правління є парламент, ним може бути президент, якщо його обирає

безпосередньо

народ. Вторинні органи утворюються первинними,

є похідними від останніх і їм підзвітні. Наприклад, згідно з Конститу-

Див.: Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. –К., 1997. – С. 42–

43.

128

Частина друга. Загальне вчення про державу

цією України Верховна Рада України призначає Прем’єр-міністра

України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ Укра-

їни, інших членів Кабінету Міністрів України, Голову Антимонополь-

ного комітету України, Голову Державного комітету з питань телеба-

чення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна

України, Голову Служби безпеки України, інших керівників централь-

них

органів державної виконавчої влади та посадових осіб.

Залежно від функціонального спрямування державні органи поді-

ляються на органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Органом

законодавчої влади виступає парламент, який може бути однопалатним

або двопалатним. Виконавча влада здійснюється урядом, який при

парламентському правлінні очолює прем’єр-міністр, а за умов прези-

дентського —

президент. Судам належить виключне право на здійснен-

ня правосуддя. Функції глави держави в республіці здійснює президент,

а в монархіях — монарх (король, емір тощо). В деяких країнах (Фран-

ція) на президента як главу держави конституційно покладаються ар-

бітражні повноваження щодо узгодження діяльності відповідних гілок

влади.

За територією, на яку поширюються повноваження державних

органів, їх поділяють на центральні та місцеві. В Україні, наприклад,

до центральних державних органів слід віднести ті, повноваження

яких поширюються на всю її територію, — Верховну Раду України,

Президента України, Кабінет Міністрів України тощо. Місцевими

державними органами є місцеві державні адміністрації, місцеві суди

та ін. За умов федеративного устрою (Російська Федерація)

держав-

ні органи поділяються на федеральні органи і органи суб’єктів фе-

дерації.

Залежно від способу утворення державні органи класифікують на

виборні, призначувані, успадковані. Типовим прикладом виборного

органу є парламент, призначуваного — кабінет міністрів, успадкова-

ного — монарх.

Залежно від особового складу державні органи поділяються на

одноособові і колегіальні. Одноособовими державними органами є

пре-

зидент, генеральний прокурор. Колегіальні державні органи ухвалюють

рішення і вступають у правові відносини лише як певні колективи

державних службовців (парламент, уряд).

Кожний державний орган для здійснення своїх функцій і вирішен-

ня завдань наділяється компетенцією. Компетенція — це окреслений

законодавством певний обсяг повноважень, обов’язків та прав дер-

129

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

жавного органу. Компетенція державного органу встановлюється

конституцією або відповідним актом законодавства, залежить від ха-

рактеру функцій та завдань, для виконання яких створено цей орган,

а також його місця в системі державного апарату. Державні органи не

можуть ухилятися від реалізації своєї компетенції, але водночас не

мають права виходити за її межі. При

цьому державно-владне повно-

важення, особливість юридичної природи якого полягає в тому, що

воно є своєрідним «правообов’язком», тобто «владним» правом, спря-

мованим на виконання покладеного за посадою обов’язку, має бути

завжди конкретним за змістом і законодавчо обмеженим за обсягом.

§ 3. Принципи організації і діяльності

державного апарату.

Поділ державної влади

Під принципами організації і діяльності державного апарату

розуміють законодавчо визначені відправні засади і вимоги щодо його

організації і функціонування з метою найбільш оптимального і ефек-

тивного виконання функцій та завдань держави.

До принципів організації і діяльності державного апарату належать

такі:

поділ державної влади; –

виборність вищих органів державної влади; –

діяльність

у межах компетенції та в порядку, встановлених за- –

конодавством (законність);

професіоналізм і компетентність; –

обов’язковість рішень, ухвалених вищими органами для ниж- –

чих;

прозорість; –

підконтрольність; –

відповідальність; –

додержання прав інститутів громадянського суспільства — ор- –

ганів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств,

організацій, установ;

рівне право громадян

на доступ до державної служби; –

стабільність кадрів; –

ефективність; –

пріоритет прав і свобод людини і громадянина. –

130

Частина друга. Загальне вчення про державу

Докладніше слід зупинитися на принципі поділу влади, оскільки

він є однією з основоположних засад організації і діяльності держав-

ного апарату в умовах становлення в Україні демократичного правлін-

ня і правової державності.

Насамперед уточнення потребує питання про те, чи поділяється

єдина державна влада на певні відносно виокремлені гілки влади, чи

йдеться

про функціонування окремих самостійних влад. Так, Консти-

туція США 1789 р. не містить єдиного поняття державної влади, вказує

лише на окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. На-

томість з погляду теорії народного суверенітету, коли народ визнаєть-

ся єдиним джерелом державної влади, передбачається її єдність, яка

водночас не виключає можливості поділу державної

влади на окремі

її гілки.

Стаття 6 Конституції України не дає чіткої відповіді на це пи-

тання, оскільки в ній йдеться і про державну владу, і про окремі

гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Проте системне

тлумачення норм Конституції України дозволяє зробити висновок

про орієнтацію конституційних засад української державності на

концепцію

народного суверенітету та поділу єдиної державної вла-

ди на гілки.

Поділ державної влади не може бути зведеним й до звичного роз-

поділу праці стосовно управління суспільством, який виникає разом

з появою такої складної сукупності державних органів, як державний

апарат, та має своєю підставою спеціалізацію його працівників на

певній діяльності — нормотворчій, виконавчій

чи судовій, які вимага-

ють різних здібностей і навичок.

Не буде обґрунтованим ототожнення поділу державної влади з по-

ділом функцій і повноважень, оскільки останній як юридичне втілен-

ня поділу влади не відбиває всіх його глибинних демократичних засад.

Так, поділ функцій і повноважень може бути притаманний механізму

функціонування влади за умов

авторитарного правління, оскільки має

на меті підвищення його ефективності і не торкається питань соціаль-

ної сутності державної влади. Демократія ж вимагає від державної

організації обмежень у здійсненні державної влади задля врахування

інтересів громадянського суспільства, поваги до політичної свободи

своїх громадян.

Поділ державної влади має глибокий демократичний сенс, оскіль-

ки в

кінцевому вимірі він спрямований згідно з концепцією Монтеск’є

на недопущення концентрації державної влади в руках однієї людини,