Чубуков Г.В. Земельное право России

Подождите немного. Документ загружается.

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ 261

пользования земель, на территории муниципальных обра-

зований осуществляется органами местного самоуправле-

ния или уполномоченными ими органами. Этот вид зе-

мельного контроля проводится в соответствии с законода-

тельством Российской

Федерации

и в порядке, установ-

ленном нормативными правовыми актами органов местного

самоуправления.

Предметом муниципального земельного контроля явля-

ется проверка соблюдения правил использования земель,

установленных

правовыми

актами. Этим он отличается от

государственного земельного контроля, в

предмет.

ведения

которого входит также контроль за надлежащим исполне-

нием предписаний земельного законодательства и охраной

земель.

Общественный земельный контроль законом возло-

жен

на органы территориального самоуправления, другие

общественные организации (объединения) и граждан. Они

контролируют порядок подготовки и принятия исполни-

тельными органами государственной власти и органами

местного самоуправления решений, затрагивающих права

и законные интересы граждан и юридических лиц, преду-

смотренные земельным законодательством, и соблюдение

установленных правил использования и охраны земель.

Производственный земельный контроль

осуществля-

ется собственником земельного участка, землепользовате-

лем, землевладельцем, арендатором

земельного

участка в

ходе осуществления хозяйственной деятельности на зе-

мельном участке.

Предметом производственного контроля является про-

верка правильности использования и охраны земли в пре-

делах территории

земельного

участка, принадлежащего

правообладателю на любом вещном праве.

Лица, использующие земельный участок, обязаны

представлять сведения об организации производственного

земельного контроля специально уполномоченному органу

государственного земельного контроля. Порядок предос-

тавления таких сведений

устанавливает

Правительство

РФ.

262 СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

Глава 24

ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН

И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ НА ЗЕМЛЮ

1. Общая характеристика гарантий прав на землю

и способов их защиты

Граждане и юридические лица осуществляют принад-

лежащие им права на земельные участки по своему ус-

мотрению, если иное не установлено федеральными зако-

нами (п. 1 ст. 43 ЗК РФ). Реальность прав граждан и юри-

дических лиц на землю гарантируется и защищается пре-

дусмотренными федеральными законами способами,

сред-

ствами, установленными процессуальными формами.

По мнению автора, следует различать государственные

(публично-правовые) и частноправовые формы защиты

прав граждан и юридических лиц на землю. Государствен-

ная защита прав и свобод человека и гражданина в Рос-

сийской Федерации гарантируется Конституцией РФ (п. 1

ст. 45). Эта форма защиты прав на землю реализуется в

судебном либо административном порядке.

В судебном порядке признаются недействительными

акты исполнительных органов

государственной

власти или.

органов местного самоуправления, которые не соответст-

вуют действующему законодательству. Так, Верховный

Суд РФ рассматривает дела об оспаривании ненорматив-

ных актов Президента РФ, об оспаривании нормативных

актов федеральных министерств и ведомств, касающихся

прав и свобод граждан (ст.

116

ГПК).

Дела об оспаривании

нормативных правовых актов органов государственной

власти и должностных лиц субъектов Федерации рассмат-

риваются в Верховном суде соответствующего субъекта

(ст. 114 ГПК). Все остальные дела о признании недействи-

тельными правовых актов рассматривают районные суды

(ст.

114

ГПК).

Арбитражные суды рассматривают споры о признании

недействительными (полностью или частично) ненорматив-

ных актов государственных органов, органов местного са-

моуправления и иных органов (п. 2 ст. 22 АПК РФ). Выс-

ший Арбитражный Суд РФ рассматривает, в частности,

дела о признании недействительными

(полностью

или час-

тично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Фе-

дерации и Государственной Думы Федерального Собрания

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ 263

РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и на-

рушающих права и законные интересы организаций и

граждан (п. 2 ст. 24 АПК РФ). Остальные дела названного

рода рассматривают по первой инстанции арбитражные

суды субъектов Федерации.

Конституционный Суд

РФ"

разрешает дела о соответ-

ствии Конституции

.РФ

федеральных законов, норматив-

ных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государст-

венной Думы, Правительства РФ, конституций республик,

уставов и иных нормативных актов субъектов Федерации.

Он может принять решение о признании правового акта не

соответствующим Конституции РФ. Положения, признан-

ные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат

применению

с момента провозглашения решения Консти-

туционного Суда РФ.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому

лицу в результате издания не соответствующего закону

нарушающего права на землю и охраняемые законные ин-

тересы гражданина или юридического лица акта исполни-

тельного органа государственной власти, подлежат возме-

щению исполнительным органом государственной власти,

издавшим такой акт (п. 2 ст. 61 ЗК

РФ).

В судебном порядке может быть восстановлено нару-

шенное право на земельный участок.

Собственник или иное лицо, право которого нарушено

самовольным занятием принадлежащего ему земельного

участка, вправе обратиться в суд с требованием о возврате

земельного участка из чужого незаконного владения (ст.

301 ГК РФ). Судебное решение, установившее право на

землю, является юридическим основанием,

при

наличии

которого органы государственной регистрации

прав

на не-

движимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить

государственную регистрацию права на землю или сделки

с землей в порядке, установленном ФЗ «О государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с

ним» (п. 2 ст. 59 ЗК РФ).

В судебном порядке разрешаются земельные споры о

возмещении убытков, причиненных нарушением прав соб-

ственников, землепользователей, землевладельцев и арен-

даторов земельных участков. Они подлежат возмещению в

полном объеме (в том числе упущенная выгода) в порядке,

предусмотренном гражданским законодательством. Лицо,

виновное в нарушении прав правообладателей земельных

264 СПЕЦИАЛЬНАЯ

ЧАСТЬ

участков, судебным решением может быть принуждено к

исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодо-

родия почв, восстановлению земельных участков в преж-

них границах, возведению снесенных зданий, строений,

сооружений,

восстановлению межевых и информационных

знаков, устранению других земельных правонарушений и

исполнению возникших обязательств). Такое предписание

земельного законодательства (п. 2 ст. 62 ЗК

РФ)

вполне

соответствует перелню способов защиты гражданских прав

(ст.

ГК

РФ).

Судебный порядок зашиты законных интересов право-

обладателей земельных участков активно используется в

случаях изъятия земельных участков для государствен-

ных и муниципальных нужд. Собственники и иные право-

обладатели

-земельных

участков не позднее чем за один

год

до

предстоящего изъятия, в том числе путем выкупа,

земельных участков должны быть уведомлены об этом ис-

полнительным органом государственной власти или орга-

ном местного самоуправления, принявшим решение об

изъятии. До истечения года со дня получения уведомления

изъятие допускается только с согласия правообладателей

земельных участков. Изъятие земельных участков осуще-

ствляется после предоставления (по желанию лиц, у кото-

рых изымаются, в том числе выкупаются, земельные уча-

стки) равноценных земельных участков и возмещения

стоимости жилых, производственных и иных зданий,

строений, сооружений, находящихся на земельных участ-

ках, и в полом объеме убытков, в том числе упущенной

выгоды.

Собственнику земельного участка при этом наряду с

назваными гарантиями возмещается рыночная стоимость

земельного участка, если ему не был предоставлен бес-

платно в собственность равноценный земельный участок.

Рассмотрение земельных споров

ЗК РФ (п. 1 ст. 64) предусматривает один порядок рас-

смотрения земельных споров — судебный. Это предписание

имеет императивный характер. Оно исключает земельные

споры из ведения органов государственного управления.

Земельные споры рассматриваются судами по прави-

лам о подведомственности и подсудности споров, установ-

ленным процессуальным законодательством Российской

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ 265

Федерации (ст. 22-31 АПК РФ и ст. 25-28, 113-125 ГПК).

Важнейшие критерии разграничения компетенции судов

общей юрисдикции и арбитражных судов изложены в по-

становлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума

ВАС РФ от 18 августа 1992 г. № 12/12 «О некоторых во-

просах подведомственности дел судам и арбитражным су-

дам»

Суды общей юрисдикции рассматривают дела по спо-

рам, связанным с земельными отношениями, одной из сто-

рон в которых являются граждане, за исключением

зани-

мающихся предпринимательской деятельностью. Важное

значение также имеет постановление Пленума Верховного

суда РФ от 22 апреля

1992

г. № 6 «О некоторых вопросах,

возникающих у судов при применении законодательства о

земельной реформе»

Арбитражные суды рассматривают споры, возникаю-

щие между юридическими лицами, ведущими хозяйствен-

ную деятельность, и споры, одной стороной которых вы-

ступает индивидуальный предприниматель.

Дела об установлении факта владения земельным уча-

стком подсудны суду по месту нахождения земельного

участка (ст. 27 АПК РФ, ст.

119

ГПК).

2. Административный порядок

защиты прав на землю

Действия, нарушающие права на землю граждан и

юридических лиц или создающие угрозу их нарушения,

могут быть пресечены в административном порядке, без

обращения в суды. Этот порядок более

оперативный

и во

многих случаях может использоваться с не меньшей эф-

фективностью, чем судебный.

Административный порядок защиты прав на землю

обычно используется при приостановлении исполнения не

соответствующих законодательству актов исполнительных

органов государственной власти или актов органов мест-

ного самоуправления либо при приостановлении промыш-

ленного, гражданско-жилищного и другого строительства,

разработки месторождений полезных ископаемых и торфа,

эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесо-

Вестник ВАС РФ, 1992, № 1.

Бюллетень ВС РФ, 1992, № 7; 1994,

№

3; 1997, № 1.

266 СПЕЦИАЛЬНАЯ

ЧАСТЬ

мелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодези-

ческих и иных работ в порядке, установленном Правитель-

ством РФ.

Приостановление исполнения актов исполнительных

органов государственной власти производится уполномо-

ченными государственными органами. Например, в случае

издания местной администрацией неправомерных распо-

ряжений (постановлений) по вопросам изъятия и предос-

тавления земель органы государственного земельного кон-

троля выносят решение о приостановлении действия этих

распоряжений (постановлений) до рассмотрения в соответ-

ствующих органах. Решение направляется в администра-

цию, принявшую неправомерное решение, с изложением

сути несоответствия принятого решения требованиям зе-

мельного законодательства.

Право приостановления промышленных, гражданских

и иных работ предоставлено органам государственного зе-

мельного и природоохранительного контроля.

Министерство природных ресурсов.

РФ

в пределах

своей компетенции вправе прекращать, приостанавливать

или ограничивать пользование участками недр, водными

объектами, участками лесного фонда,

.а

также иную хозяй-

ственную

деятельность,'

осуществляемую с нарушением

требований законодательства в области природопользова-

ния и охраны окружающей среды, экологических норм и

правил, заключений государственной экологической экс-

пертизы

Росземкадастр в пределах

своей

компетенции имеет

право приостанавливать в установленном порядке про-

мышленное, гражданское и другое строительство, разра-

ботку месторождений полезных ископаемых, эксплуата-

цию объектов, проведение агрохимических, лесомелиора-

тивных, геологоразведочных, геодезических и иных работ,

если они осуществляются с нарушением земельного зако-

нодательства Российской Федерации, установленного ре-

жима использования земель, ведут к их загрязнению и за-

ражению, порче плодородного слоя, засолению, заболачи-

ванию, развитию эрозии почв и другим видам деградации

земель

СЗ РФ, 2000, №

40,

ст. 3971.

СЗ РФ, 2001, № 3, ст. 251.

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ 267

3. Частноправовые способы защиты прав на землю

Государственные и судебные органы располагают

многообразными и весомыми средствами восстановления

нарушенных прав и законных интересов собственников,

пользователей и владельцев

земельных

участков. Вместе с

тем государство не ограничивает инициативу граждан и

юридических лиц по использованию иных средств пресе-

чения действий, нарушающих или создающих угрозу на-

рушения их земельных прав. Эти способы мы предлагаем

именовать частноправовыми.

Такими способами, на наш взгляд, надо считать само-

стоятельные (без обращения за защитой к государствен-

ным или судебным органам) действия граждан и юридиче-

ских лиц (правообладателей земельных участков) по вос-

становлению их прав на землю либо пресечению действий

правонарушителей. Самостоятельные действия могут

осу-

ществляться путем самозащиты своего права на земель-

ный участок, в договорной форме либо иными средствами,

соответствующими принципам и предписаниям земельного

законодательства и федеральным законам. Например, са-

мозащита гражданских прав предусматривается граждан-

ским законодательством. Она должна быть соразмерна на-

рушениям и не выходить за пределы действий, необходи-

мых для его пресечения (ст. 14 ГК

РФ).

Убытки,

причиненные

нарушением прав собственника

или иного законного владельца земельного участка могут

быть возмещены правообладателю на основе его догово-

ренности с правонарушителем о размере и порядке воз-

мещения причиненного ущерба.

-Частноправовые

способы защиты прав на землю не

могут быть исчерпывающим образом обозначены в законе.

Ими должны признаваться все самостоятельные действия

правообладателей земельных участков, которыми без на-

рушения

предписаний

земельного законодательства, дру-

гих федеральных законов граждане и юридические лица

реализуют свое право на охрану принадлежащих им зе-

мельных участков от посягательств

на

них других лиц.

Законодательно разрешенным способом самозащиты

гражданами и юридическими лицами своих земельных

прав является разрешение земельного конфликта с уча-

стием третейских судов.

До принятия дела к производству судом земельный

268 СПЕЦИАЛЬНАЯ

ЧАСТЬ

спор

может

быть передан сторонами на разрешение в тре-

тейский суд (п. 2 ст. 64 ЗК РФ). В этом случае между сто-

ронами заключается договор о передаче рассмотрения

спора в третейский суд. Форма и содержание договора, со-

став третейского суда, порядок рассмотрения спора и иные

вопросы третейского производства в настоящее время оп-

ределяются Положением о третейском суде (Приложение

№

3 к ГПК).

Постоянно действующие третейские суды могут учре-

ждаться различными организациями. При этом процедура

разрешения спора и иные вопросы, связанные с работой

такого суда, регламентируются правилами, утвержденны-

ми организацией, при которой образован соответствующий

суд.

Глава

СУДЕБНОЕ РАЗРЕШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ

1. Понятие и классификация земельных споров

При использовании земель между заинтересованными

сторонами нередко возникают конфликты или

разногласия

по поводу обладания и использования того или иного зе-

мельного участка. Участниками таких разногласий могут

выступать граждане, юридические лица, органы государ-

ственной власти и органы местного самоуправления.

Причиной . споров бывают действительные действия

(бездействия) либо заблуждения одной из сторон по пово-

ду своих прав, обязанностей, интересов, неправильного их

понимания. В этой связи и земельные правонарушения, и

земельные споры могут быть как действительными, так и

мнимыми. В первом случае земельный спор разрешается

путем восстановления нарушенных прав и интересов, во

втором - путем разъяснения сторонам их истинных пра-

вомочий.

Нельзя считать земельным спором разногласия о при-

надлежности земельного участка к тому или иному адми-

нистративно-территориальному образованию (району, селу

и т.д.), в границах которого осуществляются полномочия

той или иной местной администрации. Территория

—

ка-

тегория государственного права, когда речь идет о госу-

дарственной границе субъекта Федерации, либо админист-

ративного права, - когда речь идет о полномочиях органа

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ 269

государственного управления на подведомственной ему

территории. Все вопросы о территориальной принадлеж-

ности земельного участка решаются вне процедуры зе-

мельного спора.

ЗК РФ не дает понятия земельного спора. В нем есть

лишь одно предписание: земельные споры рассматривают-

ся в судебном порядке (п. 1 ст. 64 ЗК РФ). Это предписание

сформулировано в императивной форме. Оно устанавлива-

ет судебный порядок разрешения споров без обязательного

предварительного обращения

органам государственного

управления земельными ресурсами или органам -местного

самоуправления.

Под земельными спорами правильнее понимать кон-

фликты, возникающие по поводу нарушения земельного

законодательства. Обычно различают три категории таких

споров

. Конфликты, связанные с нарушением или оспари-

ванием прав граждан и юридических лиц на землю, вклю-

чая права по владению, пользованию и распоряжению

землей. Это так называемые собственно земельные споры.

Вторую категорию составляют земельно-имущественные

споры, когда нарушение земельного законодательства тес-

но связано с возмещением убытков, вызванных земельным

правонарушением. Третья группа споров охватывает иму-

щественные конфликты, возникающие из земельных от-

ношений, в которых отсутствует спор по поводу пользова-

ния, владения или распоряжения землей.

Земельный спор возникает с момента обращения заин-

тересованной стороны в судебный орган, полномочный рас-

сматривать и разрешать подобные конфликты.

В советское время существовал административный (за

одним исключением) порядок разрешения земельных раз-

ногласий. Он был недемократичен и оставлял реализацию

земельных прав граждан и юридических лиц на усмотре-

ние исполнительных органов государственной власти. Дей-

ствующее российское земельное законодательство отдает

предпочтение судебному разрешению таких конфликтов.

Можно согласиться с тем, что земельный

спор

- это

обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблю-

дением процессуальной процедуры и равноправия перед

См.: Романов В. Споры, возникающие из земельных отношений

/Российская юстиция, 1994, № 8, с.

22-24.'

270 СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

законом всех участников земельных отношений

. Мы бы со

своей стороны дополнили это определение указанием, что

предметом земельного конфликта могут быть не только

права заинтересованных сторон, но и исполнение возло-

женных на них земельных обязанностей, в том числе обя-

занностей по сбережению, рациональному использованию,

поддержанию экологического качества земельного участка,

предоставленного субъекту.

Конституция РФ (ст. 46) гарантирует каждому судеб-

ную защиту его прав и свобод. Решения и действия (или

бездействие) органов государственной власти, органов ме-

стного самоуправления, общественных объединений и

должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Одновре-

менно действует Закон РСФСР от 27 апреля 1993 г. «Об

обжаловании в суд действий

решений, нарушающих

права и свободы граждан». Как разъяснил Верховный Суд

РФ, обжалованы могут быть любые (в том числе

^едино-

личные

и коллегиальные) действия названных в Законе

органов, организаций и должностных лиц, кроме действий

(решений), проверка которых отнесена законодательством

к исключительной компетенции Конституционного Суда

РФ, либо в отношении которых предусмотрен иной поря-

док

судебного обжалования

Когда создаются препятствия со стороны органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления в осущест-

влении гражданами своих земельных прав, они, действуя в

порядке, предписанном законом, вправе обратиться в суд с

жалобой на действия виновных лиц и потребовать устра-

нения

полном объеме допущенных нарушений их зе-

мельных и имущественных прав на землю.

Судопроизводство в Российской Федерации осуществ-

ляется на основе состязательности и равноправия сторон

(п.

3 ст. 123 Конституции РФ). При этом гражданское про-

цессуальное

законодательство устанавливает равную обя-

занность сторон в доказывании тех обстоятельств, на ко-

торые они ссылаются как на основания своих требований

или

возражений

(ст. 50 ГПК, ст. 53, 54 АПК РФ). Судебное

решение должно быть законным, обоснованным и вынесен-

ным только на тех доказательствах, которые были рас-

См.: Ерофеев

Б.В.

Земельное право. Учебник. - М., Новый Юрист, 1998,

с. 306.

Бюллетень ВС РФ,

1994,

№ 3.