Чубуков Г.В. Земельное право России

Подождите немного. Документ загружается.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 111

основаниям, предусмотренным гражданским законодатель-

ством.

Сервитут сохраняется в случае перехода прав на зе-

мельный участок, который обременен этим сервитутом, к

другому лицу. Он не может быть самостоятельным пред-

метом купли-продажи, залога и не может передаваться

каким-либо способом лицам, не являющимся собственни-

ками недвижимого имущества, для обеспечения использо-

вания которого сервитут установлен.

По требованию собственника земельного участка, об-

ремененного сервитутом, он может быть прекращен ввиду

отпадения оснований, по которым сервитут был установ-

лен. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий

гражданину или юридическому лицу, в результате обре-

менения сервитутом не может

использоваться

в соответст-

вии с назначением участка, собственник вправе требовать

по суду прекращения сервитута (ст. 276 ГК РФ).

Публичный сервитут может быть прекращен в случае

отсутствия общественных нужд, для которых он был уста-

новлен, путем принятия акта об отмене сервитута. Данный

сервитут может прекратиться также при изъятии органа-

ми государственной власти или местного самоуправления

земельного участка (п. 7 ст. 23

ЗК

РФ).

6. Изъятие, в том числе путем выкупа,

земельных участков для государственных

или муниципальных нужд

Признавая необходимость изъятия земель

для

госу-

дарственных или муниципальных нужд, законодатель ука-

зывает на исключительность такого рода случаев. При

этом необходимо учитывать принцип сочетания

интересов

общества и законных интересов граждан и сохранение га-

рантий каждого гражданина на свободное владение, поль-

зование и распоряжение

принадлежащим'

ему земельным

участком (ст. 1 ЗК РФ).

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельного участ-

ка для государственных нужд осуществляется для выпол-

нения международных обязательств Российской Федера-

ции, размещения объектов государственного и муници-

пального значения при отсутствии других вариантов воз-

можного размещения этих объектов.

Иные обстоятельства определяются федеральными за-

112 ОБЩАЯ ЧАСТЬ

конами, а для изъятия, в том числе выкупа земельных

участков из земель, находящихся в собственности субъек-

тов Федерации или муниципальной собственности, - в

случаях, установленных законами субъектов Федерации.

Ограничения изъятия,

том числе выкупа, земельных

участков для государственных или муниципальных нужд

из земель отдельных категорий установлены ЗК РФ (ст.

79, 83, 94, 101).

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельного участ-

ка для государственных или муниципальных нужд может

быть проведено только при условии предварительного рав-

ноценного возмещения стоимости земельного участка на

основании решения суда. Порядок такого выкупа земель-

ного участка, порядок определения

его

выкупной цены,

порядок прекращения прав владения и

пользования

зе-

мельным участком, права собственника земельного участ-

ка, подлежащего выкупу для государственных или муни-

ципальных нужд, устанавливаются гражданским законода-

тельством (ст. 55 ЗК РФ). ГК РФ не знает другого способа

изъятия земельного участка, кроме выкупа (ст. 279 ГК

РФ). Порядок определения выкупной цены земельного

участка предусмотрен ст. 281 ГК РФ.

Плата за земельный участок, изымаемый для государ-

ственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сро-

ки и другие условия выкупа определяются соглашением с

собственником участка. Соглашение включает обязатель-

ство Российской

Федерации,

субъекта Федерации или му-

ниципального образования уплатить выкупную цену за

изымаемый участок. При определении выкупной цены в

нее включаются рыночная стоимость земельного участка и

находящегося на нем недвижимого имущества, а также все

убытки, причиненные собственнику изъятием земельного

участка, включая убытки, которые он несет в связи с дос-

рочным прекращением своих обязательств перед третьими

лицами, в том числе упущенную выгоду.

Оценка земельного участка должна производиться в

соответствии с ФЗ от 29 июля 1998 г. «Об оценочной дея-

тельности в Российской Федерации»

. В

нем

сказано, что

проведение оценки является обязательным в случае во-

влечения

сделку объектов оценки, принадлежащих пол-

СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3813.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 113

ностью или частично Российской Федерации, субъектам

Федерации либо муниципальным образованиям, в том чис-

ле при выкупе или ином предусмотренном законодатель-

ством Российской Федерации изъятии имущества у собст-

венников для государственных или муниципальных нужд.

Постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. №

519 «Об утверждении стандартов оценки»

утверждены

Стандарты оценки, обязательные к применению субъекта-

ми оценочной деятельности, дающие возможность органи-

зовать работу по оценке имущества, в том числе и земель-

ных участков.

При несогласии собственника с выкупом у него

зе-

мельного участка или с условиями выкупа для государст-

венных или муниципальных нужд

соответствующий

ис^

полнительныи

орган государственной власти или орган му-

ниципального управления вправе обратиться в суд с иском

о разрешении спора. Согласно ст. 282 ГК РФ иск о

выкупе

земельного участка может быть предъявлен в течение

двух лет с момента направления собственнику участка

уведомления органа, принявшего решение об изъятии зе-

мельного участка.

В период времени с момента государственной регист-

рации решения об изъятии земельного участка и до дос-

тижения соглашения о выкупе или принятия судом реше-

ния о выкупе земельного участка собственник не ограни-

чен в правах владения, пользования и распоряжения зе-

мельным участком. Он

может

производить необходимые

затраты на его содержание и использование по назначе-

нию. Эти затраты потом могут быть включены в

выкупную

цену (но именно необходимые затраты). Однако согласно

ст. 280 ГК РФ затраты и убытки, связанные с новым

строительством, расширением и реконструкцией зданий и

сооружений на земельном участке в указанный период,

могут быть отнесены на счет собственников земельных

участков, землепользователей, землевладельцев и аренда-

торов.

СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 3026.

114 ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 10

ПОЛНОМОЧИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

1. Общая характеристика полномочий государственных

и муниципальных органов Российской Федерации

в области земельных отношений

В советское время земля и другие природные ресурсы

функционировали

как

государственная (общенародная)

собственность. Управление и распоряжение земельными и

другими природными объектами и ресурсами в тот период

было возложено на исполнительные органы государствен-

ной власти, в том числе различные министерства и ведом-

ства. Граждане и юридические лица обладали лишь пра-

вами землепользователей.

Современная экономика России функционирует на ос-

нове использования разных форм собственности на землю

и другие природные ресурсы. Их использование предо-

пределило необходимость разграничения полномочий в об-

ласти земельных отношений между Российской Федераци-

ей, субъектами Федерации и муниципальными образова-

ниями.

Действующее законодательство России, на наш взгляд,

формулирует три группы полномочий (правотворческие,

управленческие и распорядительные), которыми распола-

гают государственные и муниципальные образования в

об-,

ласти земельных отношений.

К правотворческим полномочиям Российской Федера-

ции относятся:

федеральное земельное законодательство (ст. 72 Кон-

ституции

РФ);

установление основ федеральной политики в области

регулирования земельных отношений;

установление ограничений прав собственников земель-

ных участков, землепользователей, землевладельцев,

арендаторов земельных участков, а также ограничений

оборотоспособности земельных участков;

утверждение порядка изъятия земельных участков, в

том

числе путем выкупа, для государственных и муници-

пальных нужд;

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 115

разработка и реализация федеральных программ ис-

пользования и охраны земель;

иные полномочия, отнесенные к ведению

Российской

Федерации Конституцией РФ, ЗК РФ, федеральными

за^-

конами (п. 1 ст. 9 ЗК РФ).

Правотворческими полномочиями субъектов

Федера-

ции в области земельных отношений являются издание

региональных законодательных и иных правовых актов о

земле, разработка и реализация региональных программ

использования и охраны земель, находящихся в границах

субъектов Федерации, и иные, не отнесенные к полномо-

чиям Российской Федерации или полномочиям органов ме-

стного самоуправления (п. 1 ст. 10 ЗК РФ).

Органы местного самоуправления в области земельных

отношений наделены правом: а) издания в пределах своих

полномочий актов, содержащих нормы земельного права;

б) установления правил землепользования и застройки

территорий городских и сельских поселений, территорий

других муниципальных образований; в) разработки и реа-

лизации местных программ использования и охраны зе-

мель; г) решения иных вопросов местного значения в об-

ласти использования и охраны земель (п. 1 ст.

ЗК РФ).

Законодательные и иные нормативные акты, содержа-

щие

нормы

земельного права, являются юридической ос-

новой разграничения полномочий Российской Федерации,

субъектов Федерации и органов местного самоуправления

по управлению и распоряжению земельными участками. В

этой связи целесообразно осмыслить содержание управ-

ленческих и распорядительных полномочий названных

субъектов.

Управление - это функция и форма деятельности всех

организованных систем. Государственное и муниципальное

управление в области земельных отношений имеет своей

задачей формирование с учетом законодательных и иных

.правовых

предписаний земельного правопорядка, реализа-

цию через соответствующие органы управления программ

рационального использования и охраны земель, осуществ-

ления земельного контроля за целевым и разрешенным

использованием земельных участков, соблюдением право-

вого режима земельных территорий, осуществлением прав

и обязанностей участников земельных отношений, соблю-

дением земельного

законодательства

всеми субъектами

земельных отношений.

116 ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Управленческая деятельность государственных и му-

ниципальных органов существенно отличается от распоря-

дительных решений собственников земельных участков.

Осуществляя свои полномочия, органы управления не

вправе подменять собственников в их распоряжении свои-

ми земельными участками. Они лишь контролируют за-

конность деятельности собственников земельных участков,

которые совершают сделки и иные распорядительные дей-

ствия по поводу принадлежащих им земельных участков.

Управляя государственными и муниципальными зем-

лями, уполномоченные органы обязаны принимать во вни-

мание не только предписания закона о приравнивании зе-

мельных участков к недвижимому имуществу, но и рас-

сматривать землю как природный объект и ресурс, функ-

ционирующий по естественным законам развития приро-

ды. Государство, муниципальные образования, граждане и

юридические лица - собственники и пользователи земли -

обязаны как можно полнее учитывать природные свойства

и естественные законы саморазвития земли,

чтобы

большей эффективностью удовлетворять потребности лю-

дей, не нарушая законов природы.

ЗК

РФ не случайно называет первым принципом зе-

мельного законодательства учет значения земли как осно-

вы жизни и деятельности человека, согласно которому

регулирование отношений по использованию и охране

земли осуществляется исходя из представлений о земле

как природном объекте, охраняемом в качестве важней-

шей составной части природы, природном ресурсе, исполь-

зуемом в качестве средства производства в сельском и

лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной

и иной деятельности на территории Российской Федера-

ции

(ст.

1).

Реализации этого принципа служат законодательные

предписания о подразделении территории, на которую

распространяется

суверенитет Российской Федерации, на

земельные фонды и категории по их природной ценности и

хозяйственному назначению. Одновременно закон опреде-

ляет пределы распорядительных и иных действий собст-

венников земли, формулирует правила

нормы о рацио-

нальном хозяйствовании землевладельцев, землепользова-

телей и арендаторов, закрепляя принцип деления земель

по целевому назначению на категории и определяя право-

вой режим земель, исходя из их принадлежности к той

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 117

или иной категории и разрешенного использования в соот-

ветствии с зонированием территорий и требованиями за-

конодательства.

Функции государства по управлению земельными ре-

сурсами имеют разную природу. В одном случае государ-

ство является собственником государственного земельного

фонда. Здесь оно вправе пользоваться властными распоря-

дительными полномочиями,

когда

адресует свои предписа-

ния

пользователям,

владельцам и арендаторам государст-

венных земель. Правда, и в этом случае оно должно про-

• являть известный демократизм, предоставляя пользовате-

лям государственных земель известную свободу хозяйст-

вования на земле, чтобы они были заинтересованы в ее

сбережении и рациональном использовании.

Применительно к землям, которые находятся в частной

и муниципальной собственности, государство выступает

как орган политической власти, полномочный осуществ-

лять суверенитет на своей территории независимо от

форм собственности. Новое законодательство расширяет

права всех обладателей земли, запрещает необоснованное

вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отли-

чие от метода административного управления, который го-

сударство применяет, когда оно является собственником

земель и вправе определять пределы своего хозяйствова-

ния, для иных форм земельной собственности оно должно

применять метод свободного дозволения собственникам в

принятии решений по хозяйственному использованию зе-

мельной недвижимости. Эта свобода, естественно, не

должна вступать в противоречие с предписаниями земель-

ного законодательства.

Действующее земельное законодательство закрепляет

принцип

участия

граждан и общественных организаций

(объединений) в решении вопросов, касающихся их прав

на землю, согласно которому граждане Российской

феде-

рации, общественные организации (объединения) имеют

право принимать участие в подготовке решений, реализа-

ция которых может оказать воздействие на состояние зе-

мель при их использовании и охране, а органы государст-

венной власти, органы местного самоуправления, субъекты

хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить

возможность такого участия в порядке и формах, которые,

установлены законодательством (ст. 1 ЗК РФ).

Этот принцип подчеркивает важность и необходимость

118 ОБЩАЯ ЧАСТЬ

участия в управлении земельными фондами как государ-

ственных органов и органов местного самоуправления, так

и всех собственников и иных правообладателей земельных

участков. Их управленческие функции, например, четко

обозначены в области земельного контроля, который те-

перь подразделяется на государственный, муниципальный,

общественный и производственный (гл. XII ЗК РФ).

ЗК

РФ к полномочиям Российской Федерации относит

государственное управление в области осуществления мо-

ниторинга земель, государственный земельный контроль,

землеустройство и ведение государственного земельного

кадастра (п.

ст. 9 ЗК РФ).

Субъекты Федерации и органы местного самоуправле-

ния

осуществляют

управление земельными участками, на-

ходящимися в их собственности (п. 2 ст. 10, п. 2 ст.

ЗК

РФ).

Земельное законодательство специально не выделяет

полномочий граждан и юридических лиц по управлению

земельными участками, находящимися в их собственности.

Они, на наш взгляд, прямо вытекают из предписаний Кон-

ституции РФ (ст. 36) о праве граждан и их объединений

иметь в частой собственности землю, свободно ею владеть,

пользоваться и распоряжаться. Их управленческие полно-

мочия по управлению своими земельными участками про-

являются в самостоятельности планирования использова-

ния и обустройства своего земельного участка с учетом

законодательно предписанных нормативов и иных требо-

ваний законодательства.

Распорядительными полномочиями в области земель-

ных отношений наделены все собственники земельных

участков. Об этом имеются четкие предписания в ЗК РФ.

Так, Российская Федерация осуществляет управление и

распоряжение земельными участками, находящимися в

собственности Российской Федерации (федеральной

.собст-

венностью). Субъекты Федерации осуществляют управле-

ние и распоряжение земельными участками, находящими-

ся в их собственности. Органы местного самоуправления

управляют и распоряжаются земельными участками, на-

ходящимися в муниципальной собственности.

Осуществляя распорядительные полномочия, назван-

ные субъекты собственности вправе приобретать в

свою

собственность земельные участки по основаниям и в по-

рядке, предусмотренным федеральными законами, переда-

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 119

вать или продавать их гражданам и

юридическим

лицам.

В перечень распорядительных полномочий Российской

Федерации, субъектов Федерации и органов местного са-

моуправления включается их право на изъятие, в том чис-

ле путем выкупа, земельных участков для государствен-

ных и муниципальных нужд.

2. Система государственных и муниципальных органов

управления Российской Федерации

в области земельных отношений

Функции государственного и муниципального управле-

ния в области земельных отношений возложены законами

и подзаконными правыми актами на уполномоченные ор-

ганы различного уровня.

Земельные и другие природные ресурсы, законода-

тельно признанные федеральной собственностью, находят-

ся в управлении Правительства РФ (п. 1 ст.

114

Конститу-

ции РФ). Иными видами государственной земельной собст-

венности и других природных ресурсов управляют испол-

нительные органы субъектов Федерации. Муниципальной

земельной собственностью управляют органы местного са-

моуправления.

Частная земельная собственность находится в хозяйст-

венном управлении собственников земельных участков.

Для осуществления общегосударственных задач по

управлению использованием и охраной земель

создаются

государственные органы специальной компетенции.

В настоящее время широкими полномочиями' наделена

Федеральная служба земельного кадастра России

(Рос-

земкадастр). Она функционирует как федеральный орган

исполнительной власти по государственному

управлению

земельными ресурсами. На нее возложены специальные

(исполнительные, контрольные,

разрешительные,

регули-

рующие и другие) функции по ведению государственного

земельного кадастра и государственного учета располо-

женных на земельных участках и прочно с ними связан-

ных объектов недвижимого имущества, по землеустройст-

ву, государственной кадастровой оценке земель и государ-

ственному контролю за использованием и охраной земель.

Положение о Федеральной службе земельного кадастра

120 ОБЩАЯ ЧАСТЬ

России утверждено постановлением Правительства РФ от

11 января 2001 г. № 22

В ведении Росземкадастра находятся федеральные го-

сударственные унитарные предприятия, учреждения и

иные организации.

Росземкадастр выполняет следующие функции:

участвует в разработке предложений по управлению

земельными ресурсами и проведению земельной реформы;

ведет государственный земельный кадастр и осущест-

вляет специальные функции по ведению государственного

кадастрового учета расположенных на земельных участках

и прочно связанных с ним объектов недвижимого имуще-

ства в части внесения сведений об их наличии в Единый

государственный реестр земель; .

устанавливает состав документов государственного зе-

мельного кадастра и порядок их ведения;

осуществляет в установленном порядке кадастровое

деление территории Российской Федерации и присваивает

кадастровые номера земельным участкам как объектам

кадастрового учета;

обеспечивает ведение Единого государственного реест-

ра земель, хранение этого реестра и кадастровых дел;

осуществляет выдачу планов (чертежей) границ зе-

мельных участков, предоставляет ,в установленном поряд-

ке

сведения, занесенные в государственный земельный ка-

дастр;

обеспечивает разработку и совершенствование методик

государственной кадастровой оценки земель;

проводит в соответствии с государственной кадастро-

вой оценкой земель зонирование территорий для целей, не

связанных с градостроительной деятельностью, и природ-

но-сельскохозяйственное районирование земель;

участвует в совершенствовании экономических и дру-

гих методов управления земельными ресурсами, в меро-

приятиях, связанных с функционированием рынка земель,

осуществляет в установленном порядке выполнение

работ по инвентаризации • земель всех категорий и созда-

нию фондов перераспределения земель;

организует, координирует и контролирует проведение

землеустройства на всей территории Российской Федера-

СЗ РФ, 2001, № 3, ст. 251.