Буроменський М.В. (ред.) Міжнародне право

Подождите немного. Документ загружается.

251

Право Європейського Союзу

донну та безпекову політику, метою якої є утвердження

ідентичності Союзу на міжнародній арені та створення

спільної системи військової оборони (ст. 2 Договору про ЄС).

Третя опора — поліцейське та судове співробітництво з кри

мінальноправових питань, що має забезпечити громадянам

Союзу «високий рівень безпеки в межах простору свободи,

безпеки та правосуддя» (ст. 29 Договору про ЄС).

Така організаційна структура є нетиповою для міжнарод

них організацій. Союз, наче холдинг, охоплює дві са

мостійні міжнародні організації із власною міжнародною

правосуб’єктністю (Співтовариства) та дві інші сфери діяль

ності. При цьому існують серйозні відмінності у правовому

характері співпраці в межах різних сфер. У межах двох ос

танніх співробітництво здійснюється у формах, що потре

бують значно меншого обмеження суверенних прав держав,

і характеризується як «міжурядове». Воно є типовим для

абсолютної більшості сучасних міжнародних організацій,

але суттєво відрізняється від «наднаціонального» співробіт

ництва, що існує в межах Співтовариств.

Утім ЄС сконструйовано як єдину організацію, що забез

печується єдиним складом державчленів та єдиною інсти2

туційною структурою, які одночасно обслуговують Співто

вариства та Союз. Договір про ЄС встановлює, що «Союз

обслуговується єдиною інституційною структурою, яка за

безпечує узгодженість і наступництво діяльності, що

здійснюється з метою досягнення цілей Союзу» (ч. 1 ст. 3).

Європейська Рада складається із глав державчленів або

їхніх урядів і голови Європейської Комісії та покликана

«надавати необхідний імпульс для розвитку Союзу та ви

значати його загальні політичні дороговкази» (ст. 4 Дого

вору про ЄС). Останнім часом цей орган скликається тричі

на рік (так звані саміти ЄС).

П’ять інших найважливіших органів отримали спеціаль

ну назву «інститут». Рада ЄС, що включає представників

урядів усіх державчленів на рівні міністрів, насамперед є

головним законодавчим органом. Європейський Парла

мент, що обирається громадянами ЄС кожні п’ять років на

прямих загальних виборах, здійснює суттєвий вплив на за

конодавчий процес. Європейська Комісія — своєрідний ви

252

Розділ 16

конавчий орган Союзу, а також контролює виконання прий

нятих рішень і має право законодавчої ініціативи. Суд Євро

пейських співтовариств здійснює правосуддя у справах про

застосування та тлумачення установчих договорів Співто

вариств і Союзу. Рахункова палата (Палата аудиторів)

здійснює контроль за виконанням бюджету ЄС.

Союз має значну фінансову самостійність. На відміну від

абсолютної більшості міжнародних організацій, бюджети

яких формуються із внесків державчленів, бюджет Співто

вариств формується із власних надходжень: мита з імпорту

товарів і послуг до ЄС, сільськогосподарських мит і

штрафів, процентних відрахувань від податку на додану

вартість, що стягується в державахчленах. Бюджет затвер

джується та виконується не державамичленами, а органа

ми ЄС — Комісією, Радою та Парламентом. Контроль за його

виконанням також здійснюється органом ЄС — Рахунковою

палатою.

Компетенція Союзу та Співтовариств не є універсальною,

хоча і надзвичайно широка. Союз досягає визначених у ст. 2

Договору про ЄС цілей визначеними правовими засобами в

межах повноважень, наданих йому державамичленами. З

іншого боку, існує механізм домислюваних повноважень,

що дозволяє інституціям Співтовариств виходити за межі

наданих їм повноважень. Якщо для реалізації мети, постав

леної перед Співтовариством, установчий договір не надає

необхідних повноважень, Рада Союзу має право, за пропо

зицією Європейської Комісії та після отримання згоди Євро

пейського Парламенту, одноголосно ухвалити рішення про

вжиття необхідного заходу. За допомогою цієї процедури

Співтовариства реалізують заходи, що їх вимагає сучасне

життя, без внесення змін до установчих договорів.

Співтовариства можуть мати компетенцію виключну (з

питань, що охоплюються нею, державичлени втратили

право вживати будьякі заходи), конкуруючу (державичле

ни мають право приймати нормативні акти із цих питань,

допоки Співтовариства не ухвалять свої рішення) та пара

лельну (у цих питаннях законодавство Співтовариств є до

датковим щодо національного).

253

Право Європейського Союзу

§ 3

Правовий статус державOчленів

у Європейському Союзі

Будьяка європейська країна, що поважає принципи сво

боди, демократії, поваги до прав людини й основних свобод

і верховенства права, може звернутися із проханням про

набуття членства в ЄС (ст. 49 Договору про ЄС). Держава

кандидат повинна відповідати критеріям, що свідчать про

її готовність виконувати обов’язки державичлена. Цими

критеріями є: стабільність державних інституцій, що гаран

тують демократію, верховенство права, права людини та

захист меншин; наявність функціонуючої ринкової еконо

міки, а також здатність протистояти конкурентному тиску

та ринковим силам у межах Союзу; спроможність прийня

ти зобов’язання щодо членства, включаючи відданість

цілям політичного, економічного та монетарного союзу.

Прийняття ухвалюється одноголосним рішенням Ради ЄС

після проведення консультацій із Комісією й отримання

згоди від Європейського Парламенту. Воно є підставою для

укладання угоди між державами – членами ЄС та країною

кандидатом про умови приєднання до установчих договорів.

Склалася практика одночасного приєднання до всіх Співто

вариств і Союзу.

Європейський Союз — це об’єднання держав, що поділя

ють спільні цінності: «Союз ґрунтований на принципах сво

боди, демократії, поваги до прав людини й основних сво

бод, верховенства права — принципах, спільних для дер

жавчленів» (п. 1 ст. 6 Договору про ЄС). Недотримання цих

принципів однією з державчленів не тільки унеможливить

їхнє подальше співробітництво, але й створить серйозну за

грозу національній ідентичності інших державчленів. Саме

тому ці принципи є умовою sine qua non членства в Союзі та

не можуть підлягати будьякій ревізії.

Стаття 7 Договору про ЄС встановлює механізм захисту

зазначених цінностей. Рада Союзу має право визначити

«очевидний ризик серйозного порушення» державоючле

ном принципів, встановлених у п. 1 ст. 6 Договору про ЄС,

254

Розділ 16

і надати необхідні рекомендації цій державі. Якщо пору

шення не буде припинене, Рада має право одноголосно виз

начити «існування серйозного та тривалого порушення»

державоючленом зазначених принципів. Констатація по

рушення може супроводжуватися ухваленням Радою

рішення про обмеження певних прав державипорушника,

що випливають із Договору про ЄС, зокрема права голосу її

представника в Раді Союзу. Але ця держава повинна про

довжувати виконувати всі обов’язки, покладені на неї До

говором про ЄС. Якщо ситуація із дотриманням п. 1 ст. 6

Договору зміниться на краще, Рада може ухвалити рішен

ня про зміну або скасування санкції.

Договір про ЄС містить механізми, покликані попереди2

ти захоплення Союзом надмірної влади, втрату державами

членами контролю над ним, нехтування інтересами держав

членів при прийнятті рішень органами Союзу. Пункт 3 ст. 6

Договору про ЄС покладає на Союз обов’язок поважати на

ціональні ідентичності державчленів. На практиці це по

ложення сприймається переважно як політичний, а не пра

вовий принцип. З іншого боку, вважається, що ця норма не

дозволяє створити федеративну державу.

Серйозним засобом стримування недемократичних і не

правових ініціатив із боку ЄС стало запровадження прин

ципу поваги до прав людини й основних свобод у діяльності

органів Союзу. Договір про ЄС встановлює, що «Союз пова

жає основні права людини, – як вони гарантовані підписа

ною в Римі 4 листопада 1953 р. Європейською Конвенцією

про захист прав людини та основних свобод, і як вони ви

пливають із спільних для державчленів конституційних

традицій, – як загальні принципи права Співтовариства»

(п. 2 ст. 6).

Повноваження державчленів від зазіхань з боку ЄС за

хищає також принцип субсидіарності, який Союз зобов’я

заний поважати при виконанні поставлених перед ним зав

дань (ст. 2 Договору про ЄС, ст. 5 Договору про Європейське

співтовариство). Принцип встановлює засади розподілу

компетенцій: у галузях, де Союз не має виключної компе

тенції, він має право вжити певний захід тільки тоді й у та

ких межах, коли мета запланованого заходу не може бути

255

Право Європейського Союзу

на належному рівні досягнута самими державамичленами,

і тому, зважаючи на обсяг та наслідки запропонованого за

ходу, вона може бути краще досягнута Союзом. Суд Євро

пейських Співтовариств визнає, що порушення принципу

субсидіарності може бути підставою для визнання нечин

ними правових актів, прийнятих органами ЄС.

Державичлени можуть уникати участі у проектах Со

юзу, які суперечать їхнім інтересам, за допомогою механіз

му поглибленого співробітництва (статті 43–45 Договору

про ЄС). Не менше восьми державчленів, що бажають вста

новити більш тісне співробітництво з окремих питань, що

входять до сфери компетенції Союзу, можуть встановити

між собою поглиблене співробітництво. Прикладом усунен

ня державичлена від участі у проекті ЄС, що не відповідає

її інтересам, є незапровадження Великобританією готівко

вої загальноєвропейської валюти замість національної.

Право на вихід із Союзу або Співтовариств не передба

чене установчими договорами. Вважається, що цього ре

зультату можна досягти за допомогою традиційного інсти

туту міжнародного права — денонсації установчого догово

ру. Але із практичних міркувань вихід зі складу членів

Союзу як засіб захисту своїх прав виглядає нереальним.

§ 4

Громадянство Європейського Союзу

Громадянство ЄС — унікальний для міжнародного та

конституційного права інститут. Воно було запровадже

не Маастрихтським договором 1992 р. як засіб захисту

прав та інтересів громадян державчленів (ст. 2 Договору

про ЄС).

Зміст інституту розкривається в Договорі про Європейсь

ке співтовариство (статті 17—21). Громадянином Союзу є

кожен, хто має громадянство будьякої державичлена

відповідно до законодавства відповідної держави. Грома

дянство Союзу доповнює, але не замінює національне гро

мадянство (ст. 17).

256

Розділ 16

Громадяни ЄС мають право вільно пересуватися та про

живати на території будьякої державичлена (ст. 18). Ко

жен громадянин Союзу, який постійно проживає на тери

торії держави — члена ЄС, громадянином якої він не є, має

право, на тих самих умовах, що й громадяни цієї держави,

брати пасивну й активну участь у муніципальних виборах

цієї державичлена, а також у виборах до Європейського

Парламенту (ст. 19).

Громадянин ЄС має право звернутися до будьякого

інституту Співтовариства будьякою з офіційних мов Союзу

й отримати відповідь тією самою мовою. Також гарантуєть

ся право громадянина на подання петиції до Європейсько

го Парламенту з питань, що його безпосередньо стосують

ся, і право подання скарги до Омбудсмана на порушення в

діяльності інститутів чи органів Європейського співтовари

ства (ст. 21). Омбудсман, що призначається Європарламен

том, проводить незалежні розслідування за власною ініціа

тивою або на підставі отриманих скарг.

Громадяни ЄС, що потребують дипломатичного захисту

на території третьої країни, у якій державачлен, громадя

нином якої він є, не має свого представництва, мають право

вимагати надання такого захисту з боку діючих у цій країні

дипломатичних або консульських представництв будьякої

держави — члена ЄС на тих самих умовах, що й громадяни

цієї держави (ст. 20).

§ 5

Джерела права Європейського Союзу

Основу правопорядку ЄС складає так зване первинне за

конодавство: установчі договори (Договір про Європейсь

кий Союз, договори створення Європейських співтова

риств), договори про внесення змін до установчих договорів,

угоди про приєднання до ЄС нових державчленів, а також

міжнародні договори, укладені між державамичленами з

питань, що належать до сфери компетенції Союзу та Співто

вариств.

257

Право Європейського Союзу

Переважна більшість норм права ЄС існують у формі пра

вових актів, передбачених у ст. 249 Договору про Європейсь

ке співтовариство (похідне, вторинне законодавство): рег

ламентів і директив.

Регламенти — нормативноправові акти, що мають за

гальне застосування, є обов’язковими у всіх своїх складо

вих частинах, підлягають прямому застосуванню в усіх дер

жавахчленах. Регламенти не потребують будьяких заходів

з імплементації в національні правопорядки державчленів.

Директиви – нормативноправові акти, що є обов’язко

вими для державчленів щодо результатів, які мають бути

досягнуті. Але державичлени мають право вільно обирати

форму та засоби імплементації директиви у внутрішньодер

жавні правопорядки.

Рішення – правові акти індивідуального значення, що є

обов’язковими в усіх своїх складових частинах для тих,

кому вони адресовані. Це можуть бути як державичлени,

так і юридичні або фізичні особи.

Слід звернути увагу на те, що в рамках другої і третьої

опор Договір про ЄС встановлює інші форми правових актів

органів Союзу.

Міжнародні договори, укладені Співтовариством із пи

тань, які належать до його компетенції, мають пріоритет

над похідним законодавством.

Концепція загальних принципів права була розробле

на Судом Європейських співтовариств для усунення про

галин у праві Співтовариств. Джерелом загальних прин

ципів права є положення установчих договорів, національ

ного законодавства державчленів, норми міжнародного

права. Прикладами загальних принципів права можуть

служити принципи правової визначеності правових норм,

законних очікувань, пропорційності, а також основні пра

ва людини.

Рішення Суду Європейських співтовариств не мають

юридично обов’язкової сили прецеденту. Втім правило пре

цеденту фактично використовується Судом Європейських

співтовариств, іншими органами ЄС та доктриною.

258

Розділ 16

§ 6

Особливості права

Європейського Співтовариства

У рамках Співтовариств були створені особливі юридичні

механізми, що суттєво полегшують реалізацію права

Співтовариства. Стаття 10 Договору про Європейське співто

вариство встановлює: «Державичлени зобов’язані вжива

ти всі необхідні заходи, як загальні, так і конкретні, щоб

забезпечити виконання зобов’язань, що випливають із цьо

го договору або з діяльності інститутів Співтовариства. Вони

повинні полегшувати досягнення завдань Співтовариства.

Вони повинні утримуватися від будьякого заходу, що може

зашкодити досягненню цілей цього договору». Ця стаття

стала правовою підставою для розробки Судом Співтова

риств двох важливих принципів, що визначають зобов’я

зання державчленів із реалізації права Співтовариства, —

співробітництва й ефективності.

Відповідно до принципу співробітництва (солідарності)

зобов’язання, зазначені у ст. 10, є обов’язковими для дер

жавчленів незалежно від їхньої інституційної та консти

туційної структури, а також для всіх гілок влади. Той факт,

що виконавча влада представляє країну в інститутах Співто

вариства, не звільняє органи законодавчої та судової влади

від зобов’язань поважати та виконувати норми права

Співтовариства, навіть якщо за чинною конституцією вони

є незалежними та верховними органами. Цей принцип був

використаний Судом Європейських співтовариств, щоб за

кріпити обов’язок національних судів забезпечувати юри

дичний захист прав приватних осіб, набутих ними на

підставі норм права Співтовариства, що мають пряму дію.

Стаття 10 Римського договору була розтлумачена Судом як

така, що закріплює принцип ефективності, оскільки накла

дає обов’язок на державчленів робити все можливе для до

сягнення цілей права Співтовариства. Цей принцип був ви

користаний для розширення кола норм права Співтовари

ства, на які приватні особи мають право посилатися в

національних судах як на юридичну підставу своїх прав.

259

Право Європейського Союзу

Через те що реалізація права Співтовариства залежить від

національних органів влади, необхідно було врегулювати

питання про порядок дії його норм у правопорядках держав

членів. Установчі договори не містять відповідних положень.

Проблема була вирішена Судом Співтовариств, що своїми

рішеннями встановив принципи верховенства та прямої дії

права Співтовариств у національних правопорядках.

Принцип верховенства (пріоритету) права Співтовари2

ства вперше був проголошений Судом Співтовариств у 1963 р.

при вирішенні справи Van Gend en Loos. Незабаром у

рішенні у справі Costa v. ENEL Суд постановив, що за будь

яких умов національне право не може мати пріоритету пе

ред правом Співтовариства, бо «в іншому разі все право

Співтовариства не мало б сенсу».

Зміст принципу полягає в тому, що будьяка норма пра

ва Співтовариства, незалежно від того, міститься вона в ус

тановчому договорі чи в нормативних актах інститутів ЄС,

має вищу юридичну силу щодо будьякої норми національ

ного права, незалежно від того, закріплена вона в консти

туції чи іншому нормативному акті. При цьому норматив

ний акт Співтовариства може бути скасований лише Співто

вариством, але не державоючленом, а національні суди не

мають права застосовувати національне право, що супере

чить праву Співтовариства. З іншого боку, ні Суд Співтова

риств, ні будьякий інший орган ЄС не мають права скасу

вати національний нормативний акт — це виключна ком

петенція державичлена.

Цей принцип був неоднозначно сприйнятий державами

членами, особливо їхніми судовими органами. Загалом не

було проблем у держав, у яких міжнародне право застосо

вується на основі моністичного підходу: будьяка норма

права Співтовариства, як і будьяка юридично обов’язкова

для такої держави норма міжнародного права, завжди має

пріоритет перед національним правом. До таких держав

належать Австрія, Бельгія, Іспанія, Люксембург, Нідерлан

ди. Виняток становила Франція, Державна рада якої три

валий час не визнавала верховенства права Співтовариства

щодо французького права.

Більш невизначеною була ситуація у країнах із дуалі

стичним підходом до міжнародного права, який вимагає

260

Розділ 16

обов’язкової зміни національного законодавства відповід

но до взятих державою міжнародних зобов’язань. Консти

туційні або верховні суди цих держав зробили застережен

ня про своє право здійснювати остаточний контроль за дот

риманням права ЄС у національних правопорядках. Проте

на сьогодні такі застереження мають скоріше теоретичний

характер, серйозних практичних проблем із наданням пріо

ритету праву Співтовариства не існує. Утім періодично

конфлікт відроджується, коли судовий орган певної держа

вичлена формально визнає відповідність праву ЄС норм на

ціонального законодавства, які насправді йому суперечать.

Принцип прямої дії права Співтовариства був сформу

льований Судом Співтовариств у низці справ, починаючи з

рішення у справі Van Gend en Loos. Він полягає в тому, що

права приватних осіб, встановлені нормами права Співто

вариства, що мають пряму дію, можуть захищатися цими

особами шляхом подання позовів до національних судів.

Яка саме правова норма має пряму дію, встановлюється

Судом при розгляді конкретної справи. На підставі практи

ки визнання Судом прямої дії за правовою нормою можна

стверджувати, що критеріями Суду є чіткість норми (така,

щоб з неї можна було вивести конкретне недвозначне зобо

в’язання) та її безумовність (застосування такої норми не

залежить від її імплементації чи тлумачення державними

органами державчленів або інститутами ЄС).

Важливим доповненням до принципу прямої дії є інсти

тут відповідальності держав2членів перед приватними осо2

бами за порушення права Співтовариства. Державапоруш

ник не може обмежитися відповідальністю лише перед

Співтовариством та іншими державамичленами, як це має

місце у традиційному міжнародному праві. Особливого зна

чення мала справа Francovich, під час вирішення якої Суд

Співтовариств постановив, що за певних умов державачлен

мусить відшкодувати приватній особі збитки, завдані внас

лідок неімплементації або неналежної імплементації дирек

тиви Співтовариства.

Застосування Судом принципів верховенства та прямої

дії права Співтовариства дуже прискорило європейську

інтеграцію, оскільки юридичні та фізичні особи отримали