Бовтеев С.В.и др. Размещение государственного и муниципального заказа (базовый курс)

Подождите немного. Документ загружается.

средств, в том числе и для своих нужд, что обусловлено един-

ством источников финансирования и конечных целей заключае-

мых договоров. Практическое же значение распространения дей-

ствия Закона на иные гражданско-правовые договоры состоит в

том, что заключаемые договоры должны соответствовать требо-

ваниям Закона (ст. 9).

Закон регулирует возможные процедуры заключения госу-

дарственного или муниципального контракта, определяет общие

правила участия сторон в описываемых процедурах, особенно-

сти содержания государственного (муниципального) контракта,

а также контроль государства за деятельностью заказчиков при

размещении заказов. Но Закон – это не единственный законода-

тельный акт, который регулирует этот процесс. Статья 2 Закона

говорит о том, что законодательство о размещении заказов осно-

вывается на положениях Гражданского кодекса РФ, Бюджетного

кодекса РФ, самого закона № 94 и иных федеральных законов,

которые должны соответствовать ему. И, конечно же, основным

документом, определяющим принципы и цели деятельности го-

сударства, а потому стоящим первым в ряду законодательных ак-

тов, посвященных участию государства в гражданском обороте,

является Конституция РФ.

Для обеспечения своей деятельности государство должно об-

ладать необходимой имущественной базой, формирование кото-

рой происходит путем закупок товаров работ и услуг для госу-

дарственных нужд. Эти закупки оформляются государственными

контрактами и договорами поставки товаров для государственных

нужд. В Гражданском кодексе выделена поставка товаров для госу-

дарственных нужд как особая разновидность договоров поставки

(§ 4 главы 30), подрядные работы для государственных или муни-

ципальных нужд (§ 5 главы 37). Бюджетный кодекс РФ, вступив-

ший в силу с 01.01.2000, также внес свой вклад в регулирование

процесса организации закупок для государственных нужд. Кроме

того, правовое регулирование отношений по поставке товаров, ра-

бот, услуг для государственных нужд нашло отражение в специ-

альных законах (№ 60-ФЗ от 13.12.94 «О поставках продукции для

федеральных государственных нужд» (далее – Закон № 60-ФЗ),

№ 53-ФЗ от 02.12.94 «О закупках и поставках сельскохозяйствен-

ной продукции, сырья и продовольствия для государственных

нужд», № 79-ФЗ от 29.12.94 «О государственном материальном ре-

зерве», № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» и др.).

Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ...

Этот вид договоров не является новеллой в российском граж-

данском праве. Сделки, оформляющие закупку товаров для го-

сударственных нужд в императорской России назывались казен-

ными поставками (подрядами). Законодательство, регулирующее

этот вид договоров, как и многое другое в нашей истории, нача-

ло формироваться со времен эпохи Петра I. Казенные поставки

были и сейчас остаются очень привлекательным для поставщи-

ков видом договора. Привлекал и объем поставок, и гарантиро-

ванная оплата из бюджета, и ряд льгот, которые предоставлялись

поставщикам. Все это также не могло не привлечь к этому виду

деятельности государства как крупных, так и мелких жуликов

и сопровождалась эта деятельность злоупотреблениями, как со

стороны поставщиков, так и со стороны должностных лиц заказ-

чиков. Всем хорошо известна сцена публичной порки Петром I

(по одноименному кинофильму) своего друга и соратника Алек-

сандра Меньшикова за поставку гнилого сукна для казны. За бо-

лее чем двухвековой период регулирования этого вида договоров

сформировался один из традиционных институтов российского

договорного права. Однако в советский период, когда граждан-

ское право в его обычном смысле практически отсутствовало, не-

обходимости выделять этот вид договоров не было. Государство

являлось практически единственным собственником имущества,

участвовавшим в процессе производства материальных цен-

ностей, и в производстве господствовали плановые отношения.

Издавался административный (плановый) акт, который был зако-

ном, и ему в обязательном порядке следовал договор.

В 90-е годы с изменением экономической и политической

ситуации в стране началась реформация имущественных отно-

шений. В 1993 году была принята новая конституция, кото-

рая закрепила принцип единства экономического пространства,

свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств,

поддержки конкуренции, свободы экономической деятельно-

сти. Первая часть Гражданского кодекса РФ вступила в силу с 01

января 1995 года, а вторая – с 01 марта 1996 года. В 1992 году

был принят закон «О поставках продукции и товаров для госу-

дарственных нужд», а в декабре 1994 года принят закон «о по-

ставках продукции для федеральных государственных нужд»

№ 60-Фз, который с тех пор претерпел не одно изменение, послед-

нее из которых было внесено федеральным законом № 222-ФЗ

от 24.07.07. Этот закон (№ 60-ФЗ) устанавливает только общие

Глава 2

правовые и экономические принципы формирования и испол-

нения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для

государственных нужд и распространяется только на закупки для

федеральных государственных нужд. Деятельность государства в

этот период в области закупок еще не была развита, государство

больше внимания уделяло процессу продажи государственного

имущества, так как в переходный период на первом месте стоял

вопрос приватизации государственного имущества, а не форми-

рования государственной имущественной базы.

Институт проведения массовых закупок для государственных

нужд путем проведения конкурса и внеконкурсными способами

фактически начал формироваться только с выходом указа пре-

зидента РФ от 08.04.97 № 305. В этом Указе впервые в таком

масштабе были сформулированы возможные варианты и по-

рядок проведения закупок для государственных нужд. Этими

вариантами являлись несколько видов конкурса (открытый и за-

крытый, с предварительным отбором и без него, одноэтапный и

двухэтапный), а также способ запроса котировок и способ закупки

у единственного источника. Сфера применения Указа была зна-

чительно шире по сравнению с федеральным законом № 60-ФЗ.

Положения Указа № 305 распространялись на закупки как для

нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Феде-

рации. Для нужд муниципальных положения Указа № 305 носили

рекомендательный характер. Муниципальные образования фор-

мировали каждый свое законодательство, руководствуясь поло-

жениями Указа № 305.

Шестого мая 1999 г. принят закон № 97-Фз «о конкурсах на

размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ,

оказание услуг для государственных нужд». Особенностью

данного федерального закона являлось то, что он регулировал

не любые отношения по закупкам товаров для государственных

нужд, а только закупки для нужд Российской Федерации и толь-

ко путем проведения конкурса. В этой части положения Указа

№ 305, противоречащие закону, являлись недействующими. Тог-

да как регулирование закупок способами запроса котировок и из

единственного источника для нужд федеральных сохранилось в

соответствии с данным Указом.

С момента принятия закона № 97-ФЗ началась работа по его

улучшению. После нескольких лет проработки, в 2003 году зако-

нопроект «О размещении заказов на поставку товаров, выполне-

Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ...

ние работ, оказания услуг для государственных нужд» был вне-

сен в Государственную думу и 21 июля 2005 года принят новый

закон № 94-Фз «о размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных и

муниципальных нужд», который вступил в силу с 01.01.06.

Статьей 65 названного закона в полном объеме отменен Феде-

ральный закон № 97-ФЗ от 06.05.99. Иные федеральные зако-

ны, принятые ранее в этой области, формально не отменены и

должны применяться в части, не противоречащей федеральному

закону № 94-ФЗ. С момента вступления в силу нового закона

процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение

работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд устанавливается единым на всей территории Россий-

ской Федерации для всех категорий заказчиков, осущест-

вляющих закупки как для нужд федеральных, так и для нужд

субъектов Российской Федерации, а также муниципальными за-

казчиками для нужд муниципальных.

Вопросы формирования государственного заказа (государствен-

ных нужд) и исполнения государственных контрактов (в части, не

урегулированной законом), остались за рамками нового закона и

поэтому регулируются иным законодательством (как принятым до

нового закона, так и тем, какое будет принято в будущем).

Таким образом, в настоящее время основой законодательного

регулирования системы госзакупок являются:

Конституция РФ;

Гражданский кодекс РФ;•

Бюджетный кодекс РФ;•

Федеральный Закон № 94-ФЗ от 21.07.05 «О размещении за-•

казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

для государственных и муниципальных нужд»;

Федеральный Закон № 60-ФЗ от 13.12.94 «О поставках про-•

дукции для федеральных государственных нужд».

Важную роль играет также ФЗ № 135 от 26.07.06 «О защите

конкуренции». ст. 17 и 18 названного закона устанавливают анти-

монопольные ограничения при закупке продукции для государ-

ственных нужд и нужд местного самоуправления, а также осо-

бенности приобретения финансовых услуг.

Все вышеназванные акты составляют основу законодательной

базы в области поставок для государственных нужд. Иные фе-

деральные законы, регулирующие поставки для государственных

Глава 2

нужд в отдельных сферах деятельности государства (в области

обороны страны и безопасности государства, сельскохозяйствен-

ного производства, формирования государственного резерва и

др.) отражают специфику применения этого законодательства и

должны соответствовать основному законодательству.

Кроме того, в развитие основного законодательства об орга-

низации процесса государственных закупок принята масса под-

законных актов, изданных Правительством РФ, министерствами

и ведомствами, а также существует региональное законодатель-

ство, посвященное этому вопросу. Перечень основных законода-

тельных и правовых актов по вопросам государственных закупок

приведен в прил. 1.

История развития нормативной базы в области госзакупок в

нашей стране складывалась таким образом, что сегодня мы имеем

достаточно объемное, порой противоречивое законодательство, в

котором бывает непросто разобраться. Для того чтобы уметь пра-

вильно применять нормативные акты, необходимо, прежде всего,

помнить об иерархии применения законодательства. Если гово-

рить о процессе размещения госзаказа, который представляет со-

бой не что иное, как процесс заключения гражданско-правового

договора, то он регулируется в первую очередь нормами граж-

данского права. Что касается применения норм гражданских, то

здесь действует строгая иерархическая лестница, установленная

ст. 3 ГК РФ. В соответствии с Конституцией РФ гражданское

законодательство находится в ведении Российской Федерации.

А это означает, что субъекты Российской Федерации, муници-

пальные образования не вправе создавать новых гражданских

норм. Гражданское законодательство состоит из норм Граждан-

ского кодекса, и принятых в соответствии с ним иных федераль-

ных законов. Гражданский кодекс при этом имеет более высокую

юридическую силу. Гражданско-правовые отношения могут так-

же регулироваться указами Президента, которые не должны про-

тиворечить Гражданскому кодексу. Правительство РФ на основа-

нии и во исполнение Гражданского кодекса, иных федеральных

законов вправе принимать постановления, содержащие нормы

гражданского права. Министерства и иные федеральные органы

исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы

гражданского права, в случаях и пределах, установленных Граж-

данским кодексом, другими федеральными законами и иными

правовыми актами (ст. 3 ГК РФ).

Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ...

Таким образом, иерархическая лестница применения граж-

данского законодательства в области госзакупок выглядит сле-

дующим образом:

1. Конституция РФ – документ, имеющий наивысшую юриди-

ческую силу на всей территории РФ.

2. Гражданский кодекс РФ.

3. Бюджетный кодекс РФ – в части норм гражданских.

4. Федеральные законы о госзакупках.

5. Указы Президента РФ.

6. Постановления Правительства РФ.

7. Акты федеральных органов исполнительной власти.

В случае обнаружения противоречий в законодательных актах

следует применять акт, имеющий более высокую юридическую

силу. В случае сомнения следует применять закон, непосред-

ственно регулирующий ту или иную ситуацию. Судебная прак-

тика применения этого законодательства выявит существующие

противоречия, даст рекомендации по их устранению. В необхо-

димых случаях законодателем будут внесены изменения в соот-

ветствующие законы.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образова-

ния имеют собственную нормативно-правовую базу организации

и проведения государственных закупок. При ее применении не-

обходимо помнить о том, что было сказано выше. Кроме того, при

осуществлении государственных закупок решаются вопросы не

только касающиеся процедуры размещения заказов, но и вопро-

сы распоряжения государственной и муниципальной собственно-

стью. А эти вопросы относятся к предметам ведения субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований как соб-

ственников принадлежащего им имущества. Поэтому положения

местного и регионального законодательства по вопросам рас-

поряжения собственностью (денежные средства тоже являются

имуществом) имеют приоритет перед законодательством феде-

ральным (п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

2.2. Гражданский кодекс РФ – базовый нормативный акт

организации закупок для государственных нужд

94-ФЗ по сути, является процедурным законом, так как по-

священ преимущественно процедурам заключения особого вида

Глава 2

гражданско-правового договора – государственного контракта, а

поэтому нормы права, которые в нем содержатся, являются нор-

мами гражданского права. А вопросы заключения договора (лю-

бого вида) регулируются гражданским законодательством, в пер-

вую очередь – Гражданским кодексом РФ.

Наиболее значимым законодательным актом в рассматривае-

мой нами области является Гражданский кодекс РФ (далее ГК

РФ). Нас он интересует в части определения особенностей уча-

стия государства в гражданско-правовых отношениях (гл. 5),

использования норм о торгах (ст. 447-449 ГК РФ) и собственно

поставках товаров для государственных и муниципальных нужд

(§ 4 гл. 30 ГК РФ) и подрядных работах для государственных и

муниципальных нужд (§ 5 гл. 37 ГК РФ).

Статьей 124 Гражданского кодекса РФ установлено, что Рос-

сийская Федерация, субъекты Российской Федерации, муни-

ципальные образования – субъекты гражданского права. Что

это означает? Это означает, что государство, как и граждане и

юридические лица, являющиеся субъектами (то есть участни-

ками) гражданских правоотношений, выступает на равных на-

чалах в гражданско-правовых отношениях с другими лицами.

Гражданско-правовые – это имущественные отношения и связан-

ные с ними личные неимущественные отношения лиц, основан-

ные на равенстве сторон.

Однако государство является особым лицом, отличным от

физических и юридических лиц, так как оно обладает сувере-

нитетом, то есть наивысшей властью в пределах своей терри-

тории.

Тем не менее, учитывая необходимость участия государства

как лица в гражданско-правовых отношениях (так как оно тоже

является собственником и владеет имуществом, участвующем в

гражданском обороте), законодатель подчинил его общим прин-

ципам гражданского права, определив, что к нему должны приме-

няться нормы, определяющие участие юридических лиц в граж-

данском обороте. Однако в полной мере применить все нормы о

юридических лицах к государству нельзя, поскольку, будучи ор-

ганизацией, государство, тем не менее, не признается юридиче-

ским лицом. В этом специфика правового положения государства

в российском гражданском праве, где классификация субъектов

предстает как трехчленная – физические лица, юридические

лица, государство – как особое лицо.

Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ...

Участвуя в имущественных отношениях, государство не мо-

жет и не должно исходить из собственных интересов, отличных

от интересов общества, которому оно служит. Вступая в граждан-

ский оборот, государство должно следовать своему предназначе-

нию, установленному Конституцией и другими законами. Оно

не может, к примеру, наживаться на своих гражданах (и в этих

целях закон запрещает совмещение функций органов государства

(местного самоуправления) и хозяйствующих субъектов – ст. 15

ФЗ-135 РФ «О защите конкуренции»). Государство может свобод-

но двигаться только в одном направлении – к процветанию всего

общества и каждого его члена. Признание, соблюдение и защита

прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства

(ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касаю-

щихся его участия в гражданском обороте, вытекает и из других

норм Конституции.

Государство как таковое неспособно своими действиями при-

обретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и

исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государ-

ственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и

непризнанные таковыми, в рамках которых действуют должност-

ные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать го-

сударству как субъекту права.

Государство участвует в гражданском обороте не как единое

целое, а как совокупность субъектов разных уровней. Все эти субъ-

екты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные

участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по

своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности

имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юриди-

ческими лицами или может находиться только в государственной

или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ). Любой

из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5

ст. 126 ГК РФ), если только он не дал гарантию (поручительство) в

отношении такого обязательства (ст. 115 – 117 БК РФ).

Итак, в гражданско-правовых отношениях участвуют три ка-

тегории субъектов:

Российская Федерация;•

субъекты Российской Федерации – республики, края, обла-•

сти, города федерального значения, автономные области, ав-

тономные округа;

муниципальные образования.•

Глава 2

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Фе-

дерации могут своими действиями приобретать и осуществлять

гражданские права и обязанности, выступать в суде органы госу-

дарственной власти в рамках их компетенции, установленной ак-

тами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ).

Муниципальные образования выступают особыми участника-

ми гражданского оборота. Под муниципальными образованиями

понимается населенная территория, в пределах которой осущест-

вляется местное самоуправление, имеются муниципальная соб-

ственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного

самоуправления (ст. 1 Закона РФ «Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные образования создаются по модели образований

государственных, однако они не входят в систему органов госу-

дарственной власти (ст. 12 Конституции РФ). От имени муни-

ципальных образований в гражданских правоотношениях могут

выступать органы местного самоуправления в рамках их компе-

тенции, установленной актами, определяющими статус этих ор-

ганов (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Государство может участвовать в гражданском обороте при за-

ключении контракта как непосредственно, так и через специально

созданные им для этих целей государственные юридические лица.

Речь идет о юридических лицах такой организационно-правовой

формы как государственные бюджетные учреждения. Через эти

юридические лица косвенно, опосредованно в гражданском оборо-

те участвует и государство. Аналогичным образом обстоят дела и

в муниципальных образованиях. Специфика правового положения

этих юридических лиц проистекает из того, что имущество, закре-

пленное собственником за ними, в их собственности не находится.

Эти лица владеют им на особом вещном праве – праве оператив-

ного управления. Государство продолжает оставаться собственни-

ком имущества, на базе которого работают созданные им юриди-

ческие лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и

совершенной ими от своего имени. Однако эти юридические лица

могут одновременно действовать и от имени государства, если

имеют полномочия выступать от имени соответствующего госу-

дарственного публично-правового образования, и от собственного

имени. К ним относятся органы государственной власти, которые

в большинстве своем организованы как государственные бюджет-

ные учреждения и действуют на основании положений о них, в

Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ...

которых может быть закреплено право выступать от имени госу-

дарства в гражданско-правовых отношениях, в том числе и быть

государственным заказчиком. В таких случаях для заключения

гражданско-правового договора от имени государства этим юриди-

ческим лицам никакой специально оформленной доверенности, а

также иного документа не требуется. С другой стороны, созданные

государством юридические лица выступают в гражданском оборо-

те и от своего собственного имени, например, для обеспечения вы-

полнения тех видов деятельности, для которых они были созданы.

Если же созданные государством юридические лица не являются

органами власти, они могут выступать от имени государства толь-

ко в случаях и в порядке, предусмотренных ч. 3 ст. 125 ГК РФ, а

именно – необходимо специальное поручение, выраженное в соот-

ветствующем правовом акте.

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать

следующий вывод. государство как участник гражданско-

правовых отношений выступает стороной сделок всякий раз,

когда они совершаются уполномоченными лицами от его име-

ни. Права и обязанности по таким сделкам возникают у Россий-

ской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципаль-

ного образования. Юридические лица, созданные Российской

Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным

образованием, не отвечают по их обязательствам, так же как и

они не отвечают по обязательствам созданных ими юридических

лиц (ст. 126 ГК РФ).

ГК РФ готовился в те годы, когда шел процесс приватизации

государственной собственности, а система конкурсных государ-

ственных закупок только зарождалась. Поэтому соответствующие

статьи ГК РФ ориентированы на торги по продаже продукции, мало

учитывая специфику торгов по закупке товаров, работ и услуг.

Как следствие, требования ряда статей гармонично вписыва-

ются в схему проведения торгов по продаже, но достаточно спор-

ны для торгов по покупке. Однако даже в таком виде они вполне

приемлемы и для торгов по закупкам для государственных нужд.

Вопросы заключения договора на торгах определены в трех ста-

тьях Гражданского кодекса: 447, 448, 449.

Торги могут проводиться в форме аукциона или конкурса. Из

смысла ст. 447 ГК РФ следует, что конкурс – это способ заклю-

чения договора путем выбора на торгах лица, предложившего

лучшие условия, а аукцион – способ заключения договора путем

Глава 2