Бовтеев С.В.и др. Размещение государственного и муниципального заказа (базовый курс)

Подождите немного. Документ загружается.

должны уметь:

применять на практике положения законов и нормативных •

актов Российской Федерации о размещении государствен-

ных и муниципальных заказов;

разрабатывать пакет документации, необходимый для разме-•

щения государственных и муниципальных заказов;

готовить проекты государственных или муниципальных кон-•

трактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание

услуг для государственных или муниципальных нужд;

применять информационные технологии при размещении за-•

казов.

преимущественной сферой профессиональной деятель-

ности лиц, прошедших повышение квалификации по базовому

уровню Программы, является размещение и обеспечение заказов

на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу-

дарственных и муниципальных нужд, то есть выполнение функ-

ций:

специалистов заказчика, уполномоченных органов• , вклю-

чая функции председателей и членов комиссий по размеще-

нию заказов;

специалистов специализированных организаций• , предо-

ставляющих услуги в данной сфере деятельности;

специалистов государственных и муниципальных орга-•

нов, контролирующих и нормативно регулирующих дея-

тельность в сфере управления, размещения и обеспечения

государственных и муниципальных заказов.

Введение

ГлаВа 1

Общие принципы размещения заказов для

государственных и муниципальных нужд

1.1. Историческая справка о происхождении

и развитии торгов

В общем виде торги представляют собой «заключение юриди-

ческой сделки с любым юридическим и физическим лицом, пред-

ложившим наиболее выгодные условия».

Торги в юридически оформленном виде известны со времен

Римской империи, где они, согласно Римскому праву, были пред-

ставлены в виде:

торги на труд;•

торги на труд с материалом;•

торги на одну поставку материалов.•

На таких торгах цены снижались по мере поступления новых

предложений поставщиков, и у покупателя создавалось впечат-

ление нахождения оптимальной цены на приобретаемые товары,

работы и услуги.

В России первые шаги по законодательному оформлению про-

цедуры публичных торгов известны с середины XVII века, когда

были введены, так называемые «поручные записи», производимые

артельщиками, выигравшими подряд, «чтобы можно было верить».

С 1712 года становятся обязательными такие элементы тор-

гов, как широкое оповещение населения (указы с оповещением

вывешивались на городских воротах), фиксация всех поступив-

ших предложений (претенденты являлись в приказы и канцеля-

рии, где их устные предложения письменно регистрировались)

и гласность (после присуждения подряда победитель и его цена

публично объявлялись).

Использование механизма торгов в то время служило мерой,

препятствующей нерациональному использованию государствен-

ных средств и способом пресечения злоупотреблений должност-

ными лицами, с одной стороны, и сговору подрядчиков в опреде-

лении цены исполнения государственных заказов – с другой.

Следующим этапом развития законодательной базы организа-

ции торгов в России было издание в 1722 году «Регламента об

управлении адмиралтейством и верфью».

Данный документ содержал следующие требования:

«билеты» (объявления) с указанием вида и наименования •

подрядных работ должны были вывешиваться во всех круп-

ных городах для обеспечения максимального представитель-

ства участников торгов;

во избежание получения фиктивных предложений подрядчи-•

ки должны были лично являться в предписанное место для

подачи письменного предложения об исполнении работ с

обязательным указанием цены;

подряд присуждался претенденту, предложившему наимень-•

шую цену;

добросовестность подрядчиков должна была подтверждать-•

ся поручительством известного лица.

В соответствии с «Регламентом», торги заканчивались обяза-

тельным двадцати четырех часовым «собранием» претендентов,

где при зажженной свече в присутствии двух офицеров проис-

ходило окончательное согласование цены. В Европе данный обы-

чай соблюдался, но длительность процедуры согласования цены

не превышала времени горения одной свечи. С 1734 года сидение

«при свечах» в России было отменено.

Для пресечения сговора чиновников с узким кругом подряд-

чиков в 1758 году «Регламент» был дополнен предложениями об

обязательной публикации объявлений о торгах трижды в течение

полугодия, причем после каждой публикации велись записи о по-

ступивших предложениях. После этого дважды собирались тор-

ги, где происходило окончательное согласование цены.

Законодательные акты о торгах 1722−1830-х годов были све-

дены в «Положение о казенных поставках и подрядах», ставшее

основой для торгово-закупочной деятельности из государствен-

ной казны.

К началу XIX века в России и Европе сложилось единообраз-

ное понимание процедуры проведения публичных торгов.

Общие принципы размещения заказов...

Основными требованиями к организаторам и участникам тор-

гов были:

обязательная публикация объявлений о предстоящих торгах •

в официальных печатных органах (за исключением случаев,

когда участниками торгов были заранее отобранные органи-

заторами поставщики и подрядчики, которым посылались

персональные приглашения);

требования к участникам о представлении своих коммерче-•

ских предложений в запечатанных конвертах с тем, чтобы

исключить вероятность прочтения заинтересованными ли-

цами цен конкурентов и заблаговременного снижения цены

собственного предложения для получения преимущества

перед другими участниками торгов;

обязательное публичное оглашение победителя торгов и его •

цены.

В отношении этапности проведения торгов, преобладал инди-

видуальный подход. Так, в середине XIX века во Франции торги

проходили в один тур, однако организаторы имели право прове-

сти повторные торги в том случае, если в течение одного месяца

после проведения первого тура поступило другое предложение

ниже цены победителя минимум на десять процентов. Россий-

ское законодательство о торгах того времени предусматривало

проведение повторных торгов в том случае, если условия пред-

ложения, занявшего первое место по цене, оказывались все же

невыгодными для организатора.

Следующим этапом развития законодательной базы было из-

дание в 1840 году «Руководства для составления смет и кондиций

на казенные постройки». Согласно этому документу: «Конди-

ции должны быть составлены на законном основании, согласно

с утвержденными на производство работ чертежами и сметами,

и столь ясно и определительно, чтобы при написании по оным

договора ничего не оставалось дополнить к тем кондициям, кро-

ме цены, которая состоится на торгах, и обеспечения казны за-

логами». При дальнейшем развитии кредитно-денежной системы

денежные залоги были заменены банковскими гарантиями, но в

целом залоговая система сохранилась как одна из отличительных

черт торгов по сравнению с обычными сделками.

В Положения 1830 года вносились изменения, так каждое ве-

домство пыталось его корректировать в зависимости от своих

потребностей. В 1869 году Морское ведомство приняло специ-

Глава 1

альные правила с отступлением от Положения 1830 года. С 1881

года отступления от общих правил были сделаны по инициативе

Министерства путей сообщения, сначала в отношении некоторых

железных дорог, а затем и для всех казенных путей. Применялось

три способа заготовок и работ для государственных нужд: подряд

с торгов, коммерческое и комиссионное заготовление. Сами торги

делились на торги с неограниченной и ограниченной конкуренци-

ей. Широкое использование торгов с ограниченной конкуренцией

началось в России с 1871 года в военных и морских ведомствах. К

ним приглашались только известные своей благонадежностью и

опытом промышленники, фабриканты и мастеровые.

Новое положение «Положение о подрядах и поставках» было

разработано в 1900 году специальной комиссией и действовало

до 1917 года.

За основу этого документа были взяты проверенные практи-

кой положения предыдущих инструкций. Торги рекомендовалось

использовать трех видов:

изустные торги, проводившиеся по схеме аукциона;•

торги через запечатанные объявления;•

смешанные торги с предварительным предоставлением пред-•

ложений в запечатанных пакетах.

Особенность приглашений к торгам через запечатанные объ-

явления заключалась в том, что в публикациях указывались час и

день, с которого принимались пакеты с предложениями и начина-

лись торги. Казенная цена устанавливалась по заранее составлен-

ным сметам, с учетом сведений о ценах в местностях, где предпо-

лагалось выполнение госзаказа. Казенная цена представлялась на

торги в запечатанном пакете. Если полученные заявки удовлет-

воряли казенной цене, этот конверт уничтожался невскрытым. В

случае, если всем претендентам отказывали в подряде, казенная

цена предавалась огласке.

Смешанные торги отличались тем, что сначала принимали

устные заявления, затем вскрывали конверты с заявками. При

утверждении результатов торгов проверялось соответствие вы-

игравшего претендента установленным требованиям, соотноше-

ние между предложенными и средними ценами той местности,

где проходили торги. При выявлении какого-либо нарушения ре-

зультаты торгов аннулировались.

Как показала практика, наиболее успешно выполнялся госу-

дарственный заказ по запечатанным объявлениям.

Общие принципы размещения заказов...

В 1921 году было принято «Положение о поставках и подря-

дах», которое разработала рабоче-крестьянская инспекция. Новое

«Положение о Государственных поставках и подрядах» было под-

готовлено в 1923 году. После прекращения торгов в 1930 году они

возобновились только в начале 90-х годов с принятием базового

Закона «О поставках продукции для федеральных государствен-

ных нужд» (№ 60-ФЗ от 13.12.1994 г.). Частный по отношению к

базовому Закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной

продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»

(№ 53-ФЗ от 02.12.1994 г.).

С принятием последующих Законов: «О государственном мате-

риальном резерве» (№ 79-ФЗ от 29.12.1994 г.) и «О государствен-

ном оборонном заказе» (№ 213-ФЗ от 27.12.1995 г.) с последую-

щими Постановлениями Правительства РФ, была сформирована

нормативно-правовая база государственных закупок Российской

Федерации, которая дополнялась в последующие годы (прил. 1).

1.2. Международный опыт размещения

государственного заказа

В настоящее время в мировой практике сложилась система мер

и процедур, обеспечивающих эффективное использование бюд-

жетных средств при минимизации негативного влияния системы

государственных и муниципальных закупок на конкурентную

среду. Нормативно-правовое регулирование государственных и

муниципальных закупок все в большей степени становится пред-

метом международного права, что связано с признанием влияния

данных процедур на экономические процессы и конкуренцию не

только на национальных, но и на мировых рынках товаров, работ

и услуг.

Объектами закупок обычно выступают товары, работы и услу-

ги. Каждая из этих групп характеризуется существенными осо-

бенностями с точки зрения предпочтительности тех или иных

способов размещения заказов, а также содержания контрактов.

Под услугами понимаются очень широкий спектр видов деятель-

ности – проектные работы, НИОКР и другие услуги интеллек-

туального характера; услуги в сфере телекоммуникаций и транс-

порта; обслуживание и поддержание в технической исправности

зданий, сооружений и объектов инфраструктуры.

Глава 1

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления

закупок и размещения заказов зафиксированы в ряде междуна-

родных документов, таких как Директивы ЕС, в Многостороннем

соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной

торговой организации, в документах Организации Азиатско-

Тихоокеанского экономического сотрудничества и других. Эти

принципы включают в себя:

1. транспарентность, или прозрачность, под которой пони-

мается обеспечение доступности всей относящейся к закупкам

информации для потенциальных участников, а также для обще-

ственности, включая обязательность публикации соответствую-

щих нормативных актов, извещений о предстоящих закупках,

условий конкурсов, информации об их результатах. Транспа-

рентность, ближайшим «русским эквивалентом которой являет-

ся «гласность», рассматривается также как действенное средство

для избегания коррупции при распределении государственного

заказа.

2. подотчетность и соблюдение процедур подразумевает

строгое соблюдение закупающими организациями установлен-

ного порядка проведения закупок, включая применение методов

и процедур, соответствующим объемам и характеру приобретае-

мых товаров и услуг. Вся относящаяся к закупкам документация

должна быть доступна для государственного и общественного

контроля. В случаях, требующих режима секретности, должен

быть установлен порядок доступа к такой документации, а также

состав документации, доступ к которой не может быть ограни-

чен.

3. открытая и эффективная конкуренция. Принято счи-

тать, что открытая конкуренция поставщиков является наиболее

действенным инструментом повышения эффективности закупок

и приводит к взаимовыгодным умеренным ценам. Применение

методов закупок, ограничивающих конкуренцию, допускается

лишь при наличии законодательных оснований.

4. справедливость понимается как обеспечение равных

возможностей для всех предприятий и фирм на получение

заказов по поставке продукции или оказании услуг для госу-

дарственных нужд, а также справедливое отношение ко всем

потенциальным поставщикам и подрядчикам при квалифици-

рованном отборе, в ходе проведения конкурсов и определения

победителей.

Общие принципы размещения заказов...

Используемые в разных странах методы проведения закупок

существенно не различаются и представляют собой:

торги• (которые делятся на открытые, ограниченные, двух-

ступенчатые, а по охвату потенциальных поставщиков на

международные, национальные или местные);

конкурентные торги• на основе переговоров с несколькими

поставщиками;

закупки в обычной торговой сети (прямые закупки)• ;

закупки из единственного источника• .

Как правило, государственные заказы распределяются на кон-

курсной основе с использованием открытых торгов. Примене-

ние торгов для государственных закупок обусловлено тем, что

применение этого метода обеспечивает равные условия доступа

частных компаний к государственным заказам и позволяет суще-

ственно снизить цены и обеспечить гласность.

Крупные частные компании очень редко используют торги,

отдавая предпочтение закупкам на основе прямых переговоров,

поскольку цены для них не являются главным критерием. Для

частного предприятия вопросы качества, стабильные долговре-

менные отношения с поставщиками имеют гораздо большее зна-

чение; кроме того, подготовка и проведение торгов требуют зна-

чительных затрат времени и финансовых ресурсов.

В международной практике открытые торги рассматриваются

как наиболее приемлемый способ осуществления государствен-

ных закупок. Необходимость применения иных методов закупок

должна обуславливаться определенными обстоятельствами, при

их использовании должностное лицо закупочного органа должно

в письменной форме обосновать этот выбор. Так, использование

ограниченных (закрытых) торгов допускается при заведомо огра-

ниченном числе потенциальных поставщиков или подрядчиков.

Методы закупок, связанные с предварительными переговорами

поставщика и заказчика (двухэтапный открытый конкурс) широ-

ко используются при закупках сложной техники, когда трудно, а

иногда и невозможно составить технические спецификации, ког-

да производитель может предложить свой вариант решения про-

блемы. Проведение торгов считается нецелесообразным при не-

больших по объему закупках.

Действующие в настоящее время национальные законодатель-

ства о закупках для государственных нужд развивались на базе

существующих в каждой из стран правовых систем и традиций.

Глава 1

Например, если в США принимались законодательные акты, на-

прямую определяющие порядок осуществления государственных

закупок, то в Англии, Индии и Японии основные положения о

такого рода закупках содержатся в бюджетном законодательстве,

а дополняющие законодательную базу нормативные акты пред-

ставлены в виде постановлений и директив кабинета министров

или ведомств, в чьем ведении находится регулирование государ-

ственных закупок (например, в Англии, Индии и Японии это ми-

нистерство финансов). Законодательство Германии за последние

годы под воздействием интеграционных процессов ЕС, неодно-

кратно пересматривалось и нормы, регулирующие закупочную

деятельность органов власти переносились из сферы бюджетного

права в сферу административного, а сейчас закреплены в сфере

антимонопольного (антитрестовского) законодательства.

Национальная нормативно-правовая база создается с целью

повышения эффективности расходования бюджетных средств,

предотвращения коррупции, обеспечения равного доступа всех

потенциальных поставщиков к государственным заказам, а также

для решения вопросов укрепления национальной безопасности,

поддержки малого бизнеса, обеспечения занятости населения.

В процессе разработки и применения национальных законода-

тельств в сфере государственных закупок сложились следующие

методические подходы:

на первом этапе разработки• определяется сфера примене-

ния законодательства о государственных закупках, то есть

устанавливается, кто имеет право осуществлять закупки от

имени государства, какие неправительственные организации

обязаны соблюдать это законодательство (как правило, все

получатели бюджетных средств), на какие виды закупок это

законодательство распространяется (могут быть особые пра-

вила при закупках, например, для нужд обороны);

на втором этапе• в базовом законе, как правило, должен

устанавливаться государственный орган, имеющий право

издавать нормативные акты общего характера по вопросам

государственных закупок. На этот орган возлагается методи-

ческое руководство и контроль за соблюдением правил госу-

дарственных закупок всеми государственными организация-

ми, а также он является административной инстанцией для

обжалования действий лиц и организаций, осуществляющих

процедуры закупок для государственных нужд;

Общие принципы размещения заказов...

на третьем этапе• в законодательстве должны быть опреде-

лены методы (способы) государственных закупок и условия

их применения (торги, ограниченные торги, закрытые тор-

ги, конкурентные закупки, прямые закупки и т. д.), а также

установлены процедуры проведения закупок для каждо-

го способа, стандартная форма документации, принципы

оценки предложений, правила квалификационного отбора

поставщиков и подрядчиков. Определяются также порядок

регистрации госконтрактов, отчетности, контроля, порядок

оплаты за выполненные работы, поставленные товары и ока-

занные услуги.

сШа. В силу особенностей исторического развития США,

пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в органи-

зации системы государственных закупок, основанной исключи-

тельно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, где

исторически существовал довольно развитый государственный

сектор в производственной сфере (прежде всего, в оборонных

отраслях), промышленный потенциал США всегда находился

в основном в частных руках, включая и производство вооруже-

ний. Усилия государственных органов по обеспечению общена-

циональных нужд направлялись на поиск методов закупок, спо-

собных наилучшим образом учесть общественные интересы при

полном соблюдении законных прав собственников.

Первый закон по регулированию федеральных государствен-

ных закупок США был принят в 1792 г. С того времени амери-

канское законодательство о федеральных закупках непрерывно

развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая со-

временную форму федеральной контрактной системы как со-

вокупности установленных государством правил закупок и орга-

нов, их осуществляющих.

На протяжении истории развития законодательной базы и

всей системы госзакупок в США явственно просматривается

ряд тенденций. В периоды войн (Первой и Второй мировых, вой-

ны в Корее) государство усиливало вмешательство в производ-

ство, предпочитало проведение ограниченных закрытых торгов,

широко использовало прямое распределение заказов. Это спо-

собствовало ускорению военных поставок (что, конечно, было

важно в условиях военного времени), однако в то же время всег-

да сопровождалось усилением коррупции и резким снижением

эффективности закупок. В послевоенные периоды под давле-

Глава 1