Бовтеев С.В.и др. Размещение государственного и муниципального заказа (базовый курс)

Подождите немного. Документ загружается.

нием требований о повышении эффективности расходования

средств налогоплательщиков и об обеспечении равного доступа

к госзаказам происходил возврат к использованию принципов

открытой конкуренции. Столь же характерна постоянная борьба

между попытками введения как можно более полной регламен-

тации процесса закупок (что вело к бюрократизации и увеличе-

нию времени, потребного для соблюдения процедур) и стремле-

нием к обеспечению гибкости и мобильности в соответствии с

меняющимися обстоятельствами, что, в свою очередь, повышая

ответственность конкретных лиц, увеличивало возможности

для злоупотреблений.

Задача повышения эффективности использования бюджетных

средств часто впадала в противоречие с необходимостью реше-

ния иных общественно значимых задач, таких как развитие соб-

ственного производства, решение социальных проблем. Обычно

подобные вопросы остро вставали в периоды экономических

кризисов. Не случайно, что именно после великой депрессии в

американское законодательство о государственных закупках был

введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих,

занятых на исполнении государственных заказов (минимальные

ставки оплаты, ограничение сверхурочных и т. д.). Хотя подоб-

ные требования удорожали производство, они снимали социаль-

ное напряжение и косвенно способствовали улучшению качества

продукции.

К этому же времени относится принятие известного зако-

на «Покупай американское», направленного на поддержку на-

циональной промышленности. Этот закон не запрещал закупки

иностранных товаров (за исключением некоторых «критически

важных»), но обязывал государственные органы покупать изго-

товленные в США товары, даже если они были несколько доро-

же импортных (на 6 % для всех товаров и на 12 % для товаров,

произведенных в трудоизбыточных районах). Несмотря на то,

что протекционизм в отношении местных производителей в на-

стоящее время не играет заметной роли, законодательство о за-

купках и сейчас используется для решения некоторых социаль-

ных вопросов. Помимо трудоизбыточных районов, преференции

установлены для малого бизнеса и предприятий, находящихся в

собственности представителей этнических меньшинств, а также

женщин. В некоторых штатах контракты на поставки отдельных

товаров (например, номерные знаки автомобилей) должны за-

Общие принципы размещения заказов...

ключаться только с подрядчиками, входящими в Промышленную

корпорацию федеральных тюрем.

Таким образом, история развития американского законодатель-

ства о закупках может быть представлена как постоянный поиск

баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт

США показывает, что вряд ли возможно создать универсальный,

пригодный на все времена механизм регулирований госзакупок.

Нормативная база по госзакупкам продолжает совершенствовать-

ся и видоизменяться, что вызвано расширением номенклатуры за-

купаемых услуг, а также необходимостью учета международных

обязательств, в том числе и в связи с усилившейся тенденцией к

общемировой интеграции.

В нынешнем виде механизм осуществления госзакупок в

США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод за-

конодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый

«Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом своде

правил определяются принципы политики в области закупок, а

также устанавливаются многочисленные и подробно изложенные

требования в отношении порядка и процедур, которым должны

следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и

размещении заказов.

«Правила закупок для федеральных нужд» (далее – Правила

FAR) содержат более тысячи страниц и имеют 53 раздела, каж-

дый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Пер-

вые 6 разделов рассматривают общие вопросы заключения го-

сударственных контрактов, следующие 6 разделов посвящены

аспектам планирования закупок. Раздел 13 содержит описание

упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму в

25 тыс. долларов и менее (без проведения торгов), а в разделах

14 и 15 рассматриваются специфические процедуры закупок по

наиболее крупным контрактам. В последующих разделах рассмо-

трены вопросы трудового права применительно к выполнению

госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполнения

контрактов, типовые статьи и формы.

В дополнение к Правилам FAR Министерство обороны США

руководствуется специальным документом «Правила закупок для

нужд обороны − дополнение» (далее – Правила DFARS), в кото-

ром даны инструкции по применению Правил FAR в рамках заку-

пок по линии Минобороны США, а также содержатся некоторые

дополнительные требования и правила, применимые только к

Глава 1

оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются са-

мостоятельным документом и используются только в сочетании

с Правилами FAR. Информация, содержащаяся в двух вышеупо-

мянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осущест-

вляемых на федеральном правительственном уровне.

Интересен сам принцип построения и издания Правил FAR и

DFARS. Все разделы, главы и параграфы имеют сквозную нуме-

рацию и печатаются в виде свободных листов, подшитых в папки.

Принимаемые изменения и дополнения к Правилам рассылаются

по подписке также в виде свободных листов, которые вклады-

ваются в папки, при этом изымаются утратившие силу разделы

и параграфы. Новым подписчикам высылается так называемый

«базовый набор» действующих на данный момент Правил, а в

дальнейшем все изменения по мере их появления. Правила заку-

пок, в том числе и касающиеся оборонных вопросов, представля-

ют собой общедоступную информацию; получателями подписки

могут быть как правительственные, так и частные учреждения,

например фирмы, регулярно участвующие в выполнении госу-

дарственных заказов.

Наблюдение за единообразным применением правил госзаку-

пок и координация нормотворчества в данной области возложены

на Управление федеральной закупочной политики. Это Управле-

ние (УФЗП), созданное в 1974 г. первоначально только лишь для

разработки единых закупочных Правил FAR, в 1988 г. Конгрессом

США было преобразовано в постоянный государственный орган.

Как признают американские эксперты, работа УФЗП, особенно

на первых этапах, протекала в обстановке противоречий, пре-

жде всего с Министерством обороны, которое критиковало его

за «бюрократизм» и неспособность учитывать специфические

задачи других ведомств. Учитывая этот опыт, тем же законом

1988 г. был создан межведомственный Совет по регулированию

федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council), на

который и возложена разработка согласованной государственной

политики в данной области.

В соответствии с американской правовой традицией важней-

шим является вопрос о том, какие органы имеют право заключать

контракты от имени американского государства. Правомочия ве-

домств на осуществление государственных закупок всегда уста-

навливались законом (начиная с первого в данной сфере закона

1792 г.), а круг ведомств, которые могли закупать товары и услу-

Общие принципы размещения заказов...

ги для собственных нужд непосредственно на рынке, всегда был

ограничен.

В отдельные периоды право заключать государственные кон-

тракты предоставлялось исключительно Министерству финансов

США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом обладали

также и оборонные министерства (их было иногда несколько,

отдельно для сухопутных войск, военно-морского флота и др.).

В настоящее время по действующему законодательству на фе-

деральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обла-

дают Министерство обороны США (МО), Национальное агент-

ство по аэронавтике и исследованию космического пространства

(НАСА), Агентство по НИОКР в энергетике (ядерная программа

США) и ряд других ведомств. Таким правом обладает и так на-

зываемая Администрация общих услуг.

Американская практика разделяет госзакупки, осуществляе-

мые для выполнения государственных программ, и закупки

имущества и материалов, необходимых для функционирования

государственного аппарата. Потребности аппарата постоянны

по своему составу и сравнительно невелики по сумме, посколь-

ку государственные органы США построены по функциональ-

ному принципу и, за небольшим исключением, не вовлечены в

прямую хозяйственную деятельность. Они также не обремене-

ны хозяйственными «обозами» в виде собственных поликли-

ник, баз отдыха и т. п. (кроме очень небольшого числа случаев,

связанных с обеспечением безопасности нескольких высших

должностных лиц государства). Дело федеральных ведомств −

нормотворчество, регулирование коммерческой деятельности,

социальных проблем и т. д., соответственно их собственные

потребности ограничены лишь тем, что необходимо для слу-

жебной деятельности (компьютеры, ксероксы, бумага и т. д.).

Значительно большие по объему закупки осуществляются для

выполнения предусмотренных бюджетом государственных про-

грамм (например, закупка вооружений, строительство объектов

инфраструктуры, автодорог).

Закупки, необходимые для обеспечения текущей деятельности

всех федеральных ведомств США, осуществляет Администрация

общих услуг (АОУ), которую можно приблизительно сравнить

с советским Госснабом. Эта государственная организация цен-

трализованно закупает и хранит на своих складах («розничных

магазинах») материалы и оборудование, необходимые для обе-

Глава 1

спечения работы государственного аппарата. Она же централи-

зованно управляет всем парком принадлежащих правительству

США автомобилей, заключает контракты на снабжение феде-

ральных зданий электроэнергией, водой и т. д. Министерства и

ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг за-

явки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а за-

тем закупают необходимое в «магазинах», принадлежащих АОУ,

по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей со-

держание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает

продукцию крупными партиями через торги, общие затраты су-

щественно сокращаются по сравнению с тем, если бы каждое ве-

домство закупало товары и услуги самостоятельно по небольшим

контрактам или в розницу.

Администрация общих услуг занимается также учетом, сбором

и продажей годного к употреблению излишнего или замененно-

го оборудования во всех федеральных ведомствах США. Иногда

такое оборудование передается бесплатно в другие учреждения,

финансируемые из госбюджета. Так, в настоящее время прово-

дится кампания по передаче в государственные школы компью-

теров, заменяемых в госучреждениях (программа «Компьютеры

в школу»).

Особый упор в закупочной политике государства делается на

использование конкуренции. Следует отметить, что, в частности,

министерство обороны США выступает в поддержку использова-

ния конкуренции при распределении заказов на сложные систе-

мы вооружения.

Министерства-заказчики наделены широкими аудиторскими

правами и правом надзора за ходом выполнения работ в соответ-

ствии с заключенными ими контрактами. Исполнителю (подряд-

чику) вменяется в обязанность вести и сохранять определенную

учетную документацию и предоставлять ее для аудиторской про-

верки по требованию заказчика. В случае, если такая аудитор-

ская проверка выявит несоответствие требованиям контракта,

подрядчик может быть подвергнут штрафным санкциям или же

пересмотру цены. Определенные виды контрактов накладывают

ограничения на размер получаемой прибыли, а также на размеры

и виды затрат, подлежащих возмещению заказчиком. В соответ-

ствии с социальной политикой государства в госконтрактах обя-

зательно наличие оговорок об обеспечении минимального уровня

заработной платы, о гарантиях продолжительности рабочего дня,

Общие принципы размещения заказов...

об условиях труда и т. п. Особое внимание уделяется экологиче-

ским вопросам.

В отличие от коммерческих заказчиков, государственный за-

казчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать

условия заключенных им контрактов с соответствующей ком-

пенсацией подрядчику (поставщику) уже понесенных им или до-

полнительных затрат. Если министерство-заказчик вносит изме-

нения в сделанный ранее заказ, то поставщик обязан исполнить

контракт со всеми его изменениями, однако имеет право на вы-

текающую из этих изменений корректировку цены и/или сроков

поставки. Государственный заказчик имеет также право прекра-

тить действие всего контракта или какой-либо его части исходя из

собственных соображений (с соответствующей компенсацией ис-

полнителю) или же по причине невыполнения обязательств, если

контракт исполняется подрядчиком неудовлетворительно.

Доступность информации о предстоящих государственных

контрактах для всех заинтересованных достигается двумя основ-

ными способами. Согласно Правилам FAR, краткое предвари-

тельное уведомление о любой предстоящей закупке федераль-

ного правительства на сумму свыше 25 тыс. долларов должно

быть напечатано в «Ежедневной коммерческой газете», которая

является органом Министерства торговли США и выходит по

рабочим дням. Такое уведомление должно быть опубликовано,

по крайней мере, за 15 дней до публикации официального изве-

щения. Официальные извещения должны предоставлять потен-

циальным подрядчикам, по крайней мере, 30 дней (45 дней для

научно-исследовательских работ и разработок) для того, чтобы

они смогли оценить возможность и целесообразность своего уча-

стия в конкурсе на получение данного заказа и сообщить о своей

заинтересованности. Государственные организации также долж-

ны публиковать информацию о возможностях заключения субпо-

дрядных контрактов. В такую информацию включаются наиме-

нования и адреса фирм, которым были присуждены контракты на

суммы свыше 25 тыс. долларов. Другим каналом информирова-

ния является рассылка приглашений в соответствии со списками

(реестрами) квалифицированных поставщиков, которые создают-

ся и ведутся закупочными подразделениями государственного за-

казчика на основании заявлений поставщиков.

Как уже отмечалось, определенные преференции имеются для

доступа к госзаказу предприятий малого бизнеса. Приведем пример

Глава 1

относительно сферы инновационных научно-исследовательских

работ. В США дважды в год публикуется перечень тем научных раз-

работок и исследований, работу над которыми государство готово

осуществлять на основе контрактов с малыми предприятиями. Не-

большие фирмы, занимающиеся исследованиями и разработками,

должны ознакомиться с программой по вовлечению малого бизне-

са в проведение инновационных научных исследований. Целями

этой программы являются: усиление роли малых предприятий в

удовлетворении потребностей страны в научных исследованиях и

разработках, поощрение и стимулирование участия представите-

лей меньшинств и малообеспеченных лиц в создании технологи-

ческих новшеств и повышение коммерческого использования ре-

зультатов научных исследований или исследований и разработок,

проводимых при содействии государства.

В заключение следует отметить, что в США довольно распро-

странены специально созданные на коммерческой основе фирмы,

в которых для заинтересованных потенциальных поставщиков

подбираются извещения о государственных заказах определен-

ного профиля.

великобритания имеет наиболее богатый опыт госзакупок.

Основа терминологии конкурсного размещения контрактов на

выполнение подрядных работ была заложена именно в Англии:

тендер, тендерная документация, вскрытие тендеров и т.п. В част-

ности, специальный орган по закупкам, обеспечивающий интере-

сы «Короны» в колониях Британской империи, «Краун Эйдженс»,

был создан в 1833 г. В современном виде система закупок сложи-

лась к 1984 г., когда были приняты «Рекомендации по конкурс-

ным закупкам». В 1990 г. при Казначействе Соединенного Коро-

левства была создана «Центральная организация по закупкам» в

качестве центрального методического и контролирующего орга-

на. Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В

каждом министерстве есть департамент контрактной работы для

обеспечения общих нужд остальных департаментов и террито-

риальных подразделений. Для обеспечения своих специфических

нужд департаменты производят закупки самостоятельно. Для те-

кущих мелких расходов чиновникам контрактных подразделений

выдаются электронные корпоративные кредитные карточки на

ограниченные суммы.

Казначейство делегирует право распоряжения средствами от-

раслевым министерствам (департаментам), при этом чиновник

Общие принципы размещения заказов...

Казначейства, курирующий данный департамент, согласовыва-

ет отдельные расходы. Закупки осуществляются отдельными

департаментами самостоятельно в пределах их компетенции.

Представитель Казначейства, работающий в каждом департамен-

те (инспектор финансов), обеспечивает соответствие расходов

бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить

его одобрение. Парламент Великобритании принимает Акт о за-

купках на каждый финансовый год. Казначейство, которое в со-

ставе проекта бюджета представляет в парламент также проект

государственных закупок, подтверждает расходы и осуществляет

«разумное» руководство ими на базе принципа «value for money» −

«адекватная ценность за уплаченные деньги». Аудит расходов по

государственным контрактам осуществляет Счетная палата, ко-

торая представляет доклады контролера или главного аудитора

соответствующему комитету парламента. Казначейство также яв-

ляется органом, принимающим нормативные документы по про-

цедурам закупок, включая закупки товаров, работ и услуг.

В Великобритании большое развитие получили торги «на при-

ватизацию», под которыми понимается передача на конкурентной

основе в частный сектор выполнения функций, ранее осущест-

влявшихся государственными или муниципальными органами

власти − коммунальное обслуживание населения, строительство

и содержание автодорог, вплоть до строительства и содержания

тюрем. Результатом такой «приватизации» явилось сокращение

с 1980-х гг. государственных и муниципальных расходов более

чем на треть.

Франция. В этой стране сложилась отличная от других си-

стема государственных финансов, которая повлияла на систему

организации госзакупок. Исторически все государственные рас-

ходы контролировались на всех этапах (принятие решения, рас-

чет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов

возможностям бюджета, согласование (визирование) расходных

документов и контроль оплаты контрактов) специально делегиро-

ванными в ведомства чиновниками Минфина. С 30-х гг. прошло-

го века во Франции существует Национальное агентство торгов,

однако его роль как регулятора закупок отдельных министерств

все более сокращается.

Интерес может представлять организационная структура На-

ционального агентства торгов. В его состав входят: Администра-

тивный отдел, который занимается разработкой нормативной до-

Глава 1

кументации; Экономический отдел, который анализирует степень

воздействия государственных закупок на состояние националь-

ной экономики; Технический отдел, который отрабатывает техни-

ческие спецификации для проводимых конкурсов и дорабатывает

тендерную документацию для закупок органов власти; Ценовой

отдел, который проводит маркетинговые исследования и готовит

соответствующие рекомендации. В составе Агентства есть также

Секретариат, функционально подведомственный Министерству

финансов. Для Франции характерно создание специальных ко-

миссий, которые выборочно проверяют правильность заключе-

ния контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти фор-

мируют собственное подразделение по закупкам с функциями

заключения контрактов и контроля за их исполнением.

Во Франции более последовательно, чем в других зарубежных

странах, осуществляется политика предварительного уведомле-

ния заинтересованных поставщиков о предстоящих закупках для

нужд органов управления. Государственные организации дваж-

ды в год публикуют списки (номенклатуру) продукции, которую

имеется в виду выставить на торги в предстоящем полугодии. Та-

ким образом, поставщики имеют возможность зарезервировать

производственные мощности под государственный заказ.

восточноевропейские страны (например, Чехия, польша,

венгрия, Эстония) в середине 1990-х гг. при финансовом и мето-

дическом содействии Всемирного Банка приняли законы и другие

нормативные акты соответствующие требованиям Типового зако-

на ЮНСИТРАЛ. Несмотря на то, что законодательство о закуп-

ках в этих странах принято сравнительно недавно, в настоящее

время оно подлежит полному пересмотру в связи с вступлением

(или заявкой на вступление) перечисленных стран в Европейское

Сообщество. В основу нового законодательства будут положены

директивы ЕС.

Общие принципы размещения заказов...

ГлаВа 2

Законодательная база процесса

размещения заказов товаров, работ и услуг

для государственных и муниципальных нужд

в Российской Федерации

2.1. Общие положения

Под размещением заказов для государственных или муници-

пальных нужд в соответствии с положениями ФЗ-94 «О разме-

щении заказов на поставки товаров, работ и услуг для государ-

ственных или муниципальных нужд» (далее – Закон) понимаются

действия заказчиков по определению поставщиков в целях заклю-

чения с ними государственных или муниципальных контрактов,

а также иных гражданско-правовых договоров в любой форме

(ст. 5 Закона). Заказ признается размещенным со дня заключе-

ния государственного или муниципального контракта или иного

гражданско-правового договора (ч. 4 ст. 9 Закона). Иными сло-

вами, процесс размещения заказа есть не что иное, как процесс

заключения гражданско-правового договора. Причем – не обыч-

ного гражданско-правового договора, а особого его вида – госу-

дарственного контракта. Государственный контракт отличается

от любого другого договора тем, что одной из сторон его всегда

является государство. Именно это обстоятельство определяет и

особый порядок его заключения и особенности его содержания

и исполнения. Именно поэтому вопросы заключения и особен-

ности исполнения государственного контракта нашли отражение

в специальном законе, посвященном именно этим вопросам. По-

ложения Закона распространяются также на иные гражданско-

правовые договоры, заключаемые получателями бюджетных

Глава 2