Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть
Подождите немного. Документ загружается.
291
ЛЕКЦИЯ 15
УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ И НАУКОЙ
1. Понятие и правовые основы организации
системы образования
Образование — целенаправленный процесс обучения и воспита
ния в интересах личности, общества и государства, сопровождаю
щийся констатацией достижения обучающимся установленных го
сударством образовательных уровней (образовательных цензов), ко
торые удостоверяются соответствующими документами.
224
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 43) общедоступным и бес
платным являются дошкольное, основное общее и среднее професси
ональное образование. При этом основное общее образование явля
ется обязательным. Право на бесплатное высшее образование может
быть реализовано только на конкурсной основе.
Правовыми актами, регламентирующими получение образования,
являются Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12ФЗ «Об об
разовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125ФЗ
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Феде
ральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51ФЗ «Об утверждении Феде
ральной программы развития образования» и другие федеральные
законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, иных федераль
ных органов, а также органов законодательной и исполнительной
властей субъектов Федерации по различным вопросам.
Общие требования к содержанию образования заключаются в сле
дующем:
1) оно является одним из факторов экономического и социального
прогресса общества и должно быть ориентировано на обеспечение са
моопределения личности, создание условий для ее самореализации;
развитие общества и укрепление и совершенствование правового го
сударства;
2) содержание образования должно обеспечивать адекватный ми
ровому уровень общей и профессиональной культуры общества; фор
мирование человека и гражданина, интегрированного в современное
общество и мировую культуру; воспроизводство и развитие кадрово
го потенциала общества;
224
См.: Федеральный закон от 13 января 1996 г. «О внесении изменений
и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»//СЗ РФ.
1996. № 3. Ст. 150.
292
3) профессиональное образование любого уровня должно обеспе
чивать получение обучающимися профессии и соответствующей ква
лификации.
Образовательные учреждения в зависимости от форм собственнос
ти подразделяются на государственные, муниципальные и частные,
т. е. негосударственные и немуниципальные.
Образовательный процесс осуществляется в учреждениях несколь
ких типов и видов:
1) дошкольные;
2) общеобразовательные — начальные, средние школы, в том числе
с углубленным изучением предметов, лицеи, гимназии;
3) начального профессионального образования — профессиональ
ные училища, профессиональные лицеи — центры непрерывного про
фессионального образования; учебнокурсовые комбинаты (пункты);
учебнопроизводственные центры, технические школы, вечерние
и другие образовательные учреждения данного вида;
4) среднего специального образования — техникумы (училища,
школы); колледжи, техникумы — предприятия (учреждения);
5) высшего профессионального образования — университеты, ака
демии, институты.
6) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс
(дополнительного образования для взрослых и детей, специальные
для лиц с отклонениями в развитии и др.)
Различия между видами общеобразовательных учреждений и уч
реждений начального и среднего профессионального образования оп
ределены в типовых положениях, а между видами высших учебных
заведений — в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 125ФЗ
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
225
Учредителями государственных образовательных учреждений
являются органы государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов, в том числе и государственные органы управления
образованием: Министерство образования и науки Российской Феде
рации, другие федеральные органы исполнительной власти, государ
ственные органы управления субъектов Федерации.
Учредителями муниципального образовательного учреждения
являются органы местного самоуправления.
Учредителями образовательных учреждений могут быть также
отечественные и иностранные организации всех форм собственнос
ти, их объединения (ассоциации, союзы); общественные и религиоз
225
См.: СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
293
ные организации (объединения), граждане РФ и иностранные граж
дане.
Учредителями образовательных учреждений, реализующих воен
ные профессиональные программы и программы правоохранительных
органов может быть только Правительство Российской Федерации,
а учреждений закрытого типа для детей и подростков с общественно
опасным (девиантным) поведением — могут быть только федеральные
органы исполнительной власти или органы исполнительной власти
субъектов Федерации.
Основой государственной политики Российской Федерации в об
ласти образования является, согласно Закону об образовании, Феде
ральная программа развития образования, утвержденная Федераль
ным законом от 10 апреля 2000 г. № 51ФЗ.
226
В ней отмечается, что в начале 1998/99 учебного года в России
функционировали: 2649 государственных и муниципальных обра
зовательных учреждений среднего профессионального образования,
в которых обучались 2052 тысячи человек, в том числе 935 государ
ственных и 60 негосударственных колледжей; 587 государственных
вузов, в которых обучались более 3,3 миллиона человек и 334 него
сударственных вузов, в которых обучались 250,7 тысяч человек.
Однако назначенный министром образования А. Фурсенко отме
чал в 2004 году, что количество вузов «непомерно возросло и достиг
ло 3200».
227
В реализации единой государственной политики важная роль от
водится государственным образовательным стандартам, образова
тельным программам; лицензированию, аккредитации и аттеста
ции образовательных учреждений независимо от форм их собствен
ности.
Государственные образовательные стандарты. В соответствии
с Правилами разработки, утверждения и введения в действие госу
дарственных образовательных стандартов ГОС начального професси
онального, среднего профессионального, высшего профессионального
и послевузовского профессионального образования, утвержденными
постановлением Правительства РФ от 21 января 2005 г. № 36
228
ГОС начального профессионального, среднего профессионального,
высшего профессионального и послевузовского профессионального
утверждаются не реже одного раза в 10 лет.
226
См.: Рос. газета. 2000. 15 апр.
227
См.: Единый экзамен для министра//Рос. газета. 2004. 5 апр.
228
См.: СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 387.
294
Государственные образовательные стандарты профессионального
образования разрабатываются с учетом актуальных и перспектив
ных потребностей развития науки, культуры, техники и техноло
гий, экономики и социальной сферы с привлечением заинтересован
ных федеральных органов исполнительной власти, государственно
общественных объединений, действующих в системе профессиональ
ного образования, и при участии работодателей или объединений
работодателей, а также представителей научных сообществ.
Министерство образования и науки Российской Федерации:
а) устанавливает по согласованию с заинтересованными федераль
ными органами исполнительной власти соотношение федерального
компонента, регионального (национальнорегионального) компонен
та и компонента образовательного учреждения (организации) ГОС
профессионального образования с учетом уровня и профиля основ
ных образовательных программ профессионального образования;
б) организует разработку федеральных компонентов ГОС профес
сионального образования и согласовывает их с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти;
в) утверждает и вводит в действие федеральные компоненты ГОС
профессионального образования;
г) устанавливает порядок внесения изменений в федеральные ком
поненты ГОС профессионального образования.
Региональные (национально2региональные) компоненты ГОС про
фессионального образования:
— разрабатываются образовательными учреждениями (организа
циями) по инициативе органа исполнительной власти субъекта Фе
дерации и отражаются в основных образовательных программах про
фессионального образования;
— утверждаются и вводятся в действие образовательными учреж
дениями (организациями).
Компоненты образовательного учреждения (организации) ГОС про
фессионального образования разрабатываются, утверждаются и вво
дятся в действие образовательными учреждениями (организациями)
и отражаются в основных образовательных программах профессио
нального образования.
Образовательные программы определяют содержание образова
ния определенного уровня и направленности. Они подразделяются:
а) на общеобразовательные и б) профессиональные, которые в свою
очередь делятся на основные и дополнительные.
Общеобразовательные программы направлены на ре
шение задач формирования общей культуры личности, адаптации
295
личности к жизни в обществе, создание основы для сознательного
выбора и освоения профессиональных программ. Они формируются
применительно к дошкольному и видам общего образования: началь
ного общего, среднего общего образования.
Профессиональные образовательные программы на
правлены на решение задач последовательного приобретения профес
сионального и повышения общеобразовательного уровней, подготов
ку специалистов соответствующей квалификации. К ним относятся
программы начального, среднего, высшего, послевузовского профес
сионального образования.
Основные образовательные программы высшего профессионально
го образования могут быть реализованы непрерывно и по ступеням.
Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессио
нальном образовании» определено, что в Российской Федерации ус
танавливаются следующие ступени высшего профессионального об
разования:
1) высшее профессиональное образование, подтверждаемое при
своением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, ква
лификации (степени) «бакалавр» со сроком обучения не менее чем
4 года;
2) высшее профессиональное образование, подтверждаемое при
своением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квали
фикации «дипломированный специалист» со сроком обучения не ме
нее чем 5 лет;
3) высшее профессиональное образование, подтверждаемое при
своением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квали
фикации (степени) «магистр» со сроком обучения не менее чем 6 лет.
Образовательные программы осваиваются в образовательных уч
реждениях в форме очной, очнозаочной (вечерней), заочной; в форме
семейного образования, самообразования и экстерната.
Лицензирование, т. е. выдача лицензии на право ведения образо
вательной деятельности, осуществляется государственным органом
управления образованием или уполномоченным органом местного
самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения
на основании заключения экспертной комиссии. Лицензия может
быть выдана при наличии соответствующих условий осуществления
образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреж
дением, отвечающая установленным государственным и местным тре
бованиям. Эти требования относятся к материальнотехнической
базе, санитарногигиеническим нормам, укомплектованности необ
ходимыми научнопедагогическими кадрами и др.
296
Важно подчеркнуть, что при определении таких требований пред
метом экспертизы не являются содержание, организация и методика
образовательного процесса. Положением о лицензировании образо
вательной деятельности, утвержденным постановлением Правитель
ства РФ от 18 октября 2000 г. № 796,
229
определены органы и поря
док лицензирования поименованных в нем образовательных учрежде
ний. Например, Федеральная служба по надзору в сфере образования
и науки осуществляет лицензирование образовательной деятельности:
а) образовательных учреждений высшего профессионального об
разования по всем реализуемым ими программам, кроме общеобразо
вательных;
б) военных образовательных учреждений, подведомственных фе
деральным органам исполнительной власти;
в) образовательных учреждений дополнительного профессиональ
ного образования, находящихся в ведении федеральных органов ис
полнительной власти;
г) научных организаций по программам послевузовского профес
сионального образования и других образовательных учреждений.
Государственные органы управления образованием субъектов Фе
дерации и органы местного самоуправления осуществляют лицензи
рование образовательной деятельности соискателей лицензий на сво
ей территории, за исключением учреждений, лицензирование дея
тельности которых отнесено к компетенции Федеральной службы по
надзору в сфере образования и науки.
Важное значение имеет приложение к лицензии, в котором ука
зываются:
— перечень образовательных программ, направлений и специаль
ностей подготовки, по которым предоставляется право ведения об
разовательной деятельности, их уровень (ступени) и направленность,
нормативные сроки освоения;
— квалификация, которая будет присваиваться по завершении
образования выпускникам;
— контрольные нормативы и предельная численность обучаю
щихся.
Лицензия выдается на три года и без приложения считается не
действительной.
Аттестация образовательных учреждений имеет целью уста
новление соответствия содержания, уровня и качества подготовки вы
пускников требованиям ГОС. Условием аттестации образовательного
229
См.: СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4249.
297
учреждения являются положительные результаты итоговой аттеста
ции не менее половины его выпускников в течение трех последних лет.
По общему правилу, аттестация проводится один раз в пять лет
Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в соот
ветствии с Положением о порядке аттестации и государственной ак
кредитации образовательных учреждений, утвержденной приказом
Министерства образования Российской Федерации от 22 мая 1998 г.
№ 1327 (в ред. приказа от 11 августа 2000 г. № 2439).
Условием аттестации образовательного учреждения, выдающего
документ об образовании, являются положительные результаты ито
говой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение
трех последовательных лет, предшествующих аттестации.
Первая аттестация вновь созданного образовательного учрежде
ния может проводиться по его заявлению после первого выпуска обу
чавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии
при условии положительных результатов итоговой аттестации не ме
нее чем половины его выпускников.
Основными принципами аттестации образовательного учрежде
ния являются объективность, гласность, компетентность, соблюде
ние норм педагогической этики.
Аттестация проводится по заявлению образовательного учрежде
ния один раз в пять лет, если иное не предусмотрено законом.
До создания государственной аттестационной службы аттестация
проводится:
а) Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки —
образовательных учреждений, за исключением учреждений началь
ного профессионального образования, а также российских образова
тельных учреждений, находящихся за пределами Российской Феде
рации;
б) государственными органами управления образованием субъек
тов Федерации либо по их поручению или доверенности органами
местного самоуправления, либо государственными аттестационны
ми службами субъектов Федерации — учреждений начального про
фессионального образования и других образовательных учреждений
всех типов и видов, расположенных на территории данных субъек
тов Федерации.
Затраты на проведение аттестации оплачиваются образователь
ным учреждением.
Для аттестации образовательного учреждения решением органа
(службы), проводящего аттестацию, создается аттестационная ко
миссия.
298
В состав аттестационной комиссии, как правило, включаются
представители образовательных учреждений, научных организаций,
методических служб, профессиональных общественных организаций
и объединений, кроме лиц, находящихся на оплачиваемой работе
в аттестуемом образовательном учреждении.
Порядок работы аттестационной комиссии регламентируется по
ложением, утверждаемым органом (службой), проводящим аттеста
цию.
Сроки проведения аттестации образовательного учреждения и ее
продолжительность устанавливаются органом (службой), проводя
щим аттестацию.
Для проведения аттестации образовательное учреждение представ
ляет следующие документы:
а) заявление с приложением информационной карты (паспорта)
образовательного учреждения;
б) копию устава образовательного учреждения;
в) копию лицензии на образовательную деятельность;
г) учебный план образовательного учреждения;
д) гарантийное письмо об оплате затрат, связанных с проведением
аттестации;
е) данные о результатах итоговых аттестаций выпускников в те
чение трех последних лет;
ж) материалы, отражающие специфику образовательной деятель
ности, представляются дополнительно по желанию образовательно
го учреждения.
При аттестации образовательного учреждения устанавливаются:
1) исполнение образовательным учреждением требований ГОС при
организации обучения по образовательным программам соответству
ющего уровня и направленности в части обязательного минимума
содержания основных образовательных программ; максимального
объема учебной нагрузки обучающихся; полноты выполнения основ
ных образовательных программ — на основе экспертизы учебных
планов, образовательных программ, реализуемых образовательным
учреждением, расписания учебных занятий, классных (групповых)
журналов;
2) соответствие содержания, уровня и качества подготовки вы
пускников образовательного учреждения требованиям ГОС — на ос
нове результатов итоговых аттестаций и (или) выполнения специа
лизированных тестовых заданий, контрольных и других квалифи
кационных работ, рекомендованных к применению государственным
органом управления образованием соответствующего уровня.
299
Форма и процедура проведения аттестации, аттестационные тех
нологии, критерии аттестации определяются органом (службой), осу
ществляющим аттестацию.
По итогам работы аттестационная комиссия составляет заключе
ние, которое подписывается всеми ее членами и доводится до сведе
ния коллектива образовательного учреждения. Член комиссии, име
ющий особое мнение, может изложить его в письменной форме.
В случае, если образовательное учреждение реализует образова
тельные программы разных уровней, заключение аттестационной ко
миссии должно содержать выводы об аттестации образовательного
учреждения по образовательной программе каждого уровня. Отри
цательное заключение по одной из реализуемых образовательных
программ является основанием для признания образовательного уч
реждения не аттестованным по этой образовательной программе.
Заключение аттестационной комиссии является основанием для
издания в 2недельный срок с момента оформления заключения про
водящим аттестацию органом (службой) приказа о признании обра
зовательного учреждения аттестованным или не аттестованным по
соответствующим образовательным программам.
Приказ и копия заключения аттестационной комиссии в 2недель
ный срок со дня издания приказа выдаются (высылаются) образова
тельному учреждению и его учредителю (учредителям).
Повторная аттестация может проводиться по требованию образо
вательного учреждения не ранее чем через 12 месяцев с момента отка
за ему в государственной аккредитации.
Отрицательное заключение аттестационной комиссии может быть
обжаловано в судебном порядке только в части процедуры аттестации.
На каждое образовательное учреждение, проходящее аттестацию,
формируется аттестационное дело, состоящее из: документов, пред
ставляемых образовательным учреждением на аттестацию; приказа
органа (службы), проводящего аттестацию, о создании аттестацион
ной комиссии; заключения аттестационной комиссии; приказа орга
на (службы), проводящего аттестацию, о признании образователь
ного учреждения аттестованным или неаттестованным и других до
кументов, связанных с проведением аттестации.
Аттестационное дело хранится в органе (службе), проводившем
аттестацию, до следующего срока прохождения аттестации образо
вательным учреждением.
Положительное заключение аттестационной комиссии является
условием для получения образовательным учреждением государствен
ной аккредитации.
300
Аккредитация означает юридическое признание прав и способно
сти образовательного учреждения осуществлять свою деятельность
на уровне, не ниже официально признанной нормы. Целью аккреди
тации образовательного учреждения является установление (под
тверждение на очередной срок) его аккредитационного статуса по типу
(например, вуз) и виду (институт, академия, университет) с установ
лением перечня образовательных программ, по которым учреждение
имеет право выдавать выпускникам документы об образовании госу
дарственного образца.
И только с момента государственной аккредитации, подтвержден
ной свидетельством о государственной аккредитации (с приложени
ем), образовательное учреждение приобретает определенные права,
в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образовании
государственного образца.
Вузы аккредитуются на срок не более 5 лет с выдачей свидетель
ства о государственной аккредитации и приложения к нему. Сведе
ния о вузах, получивших свидетельства об аккредитации, вносятся
в реестр аккредитованных вузов.
Аккредитацию вуза проводит федеральный орган управления выс
шим профессиональным образованием — Федеральная служба по
надзору в сфере образования и науки (далее: аккредитационнй орган)
на основании заключения об аттестации, результатов экспертизы
показателей вуза и критериев аккредитации для вузов различных
видов, утверждаемых аккредитационным органом.
С целью информационнометодического сопровождения аккреди
тации, обеспечения объективности принимаемых решений формиру
ется центральный банк данных по вузам России, включающий пока
затели деятельности вузов, учитываемые при принятии решения об
аккредитации. Затраты на информационнометодическое сопровож
дение аккредитации оплачиваются вузом по договору, который зак
лючается им с организацией, осуществляющей информационноме
тодическое сопровождение. Форма примерного договора утверждает
ся аккредитационным органом.
Вопросы аккредитации рассматриваются коллегиальным органом
аккредитационного органа, в состав которого включаются представи
тели федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем
ведении вузы, общественных организаций и государственнообще
ственных объединений в системе высшего профессионального обра
зования, руководители вузов.
Решение об аккредитации вуза утверждается распорядительным
документом аккредитационного органа, на основании которого вузу