Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

261

ляется важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широки

ми надведомственными полномочиями. В связи с этим администра

тивный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он

распространяется как на государственные, так и на общественные,

религиозные и иные негосударственные организации, а также на

граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он,

как правило, связан с применением мер административного принуж

дения.

Существует большое число государственных структур, занимаю

щихся общим административным надзором. Одни из них являются

самостоятельными, другие — как структурные подразделения госу

дарственных органов. К органу, самостоятельно функционирую

щему, относится Федеральная служба по экологическому, техноло

гическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих админис

тративный надзор, действуют в системе того или иного министерства

и являются его структурными подразделениями. Так, например, Го

сударственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД)

входит в систему МВД России, Государственная противопожарная

служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзо

ру в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчи

нена Министерству здравоохранения и социального развития Россий

ской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования

и науки подчинена Министерству образования и науки Российской

Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользо

вания является частью системы Министерства природных ресурсов

Российской Федерации.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп

полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1) полномочия по предупреждению правонарушений;

2) полномочия по пресечению правонарушений;

3) полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

4) полномочия по нормотворчеству.

197

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют орга

нам административного надзора беспрепятственно посещать поднад

зорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входя

щим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведе

ния, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзор

ных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство

197

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 338.

262

отдельных видов работ, а также заключения по проектам строитель

ства производственных и иных объектов, на производство машин,

агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов пита

ния; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуата

цию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств

и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимо

сти границы; досматривать транспортные средства и запрещать их

движение и др.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонару2

шений. Они выражаются в применении мер административного пре

сечения к правонарушителям, в принудительном прекращении на

чавшегося правонарушения.

В соответствии со своими полномочиями органы административ

ного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписа

ния о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответству

ющих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимос

ти, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают та

кие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают

эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, при

останавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на

право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо

ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нару

шающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномо

чиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожно

го движения МВД России

198

, Государственная противопожарная

служба МЧС России и др.

Большинство органов административного надзора наделены пра

вом привлечения виновных лиц к административной ответствен2

ности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуж

дают и рассматривают дела об административных правонарушени

ях, налагают административные наказания. Перечень органов ад

министративного надзора, имеющих право рассматривать дела об

административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (орга

ны внутренних дел; органы государственной санитарноэпидемиоло

гической службы РФ; органы, осуществляющие государственный

ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственно

го энергетического надзора и др.).

Те органы административного надзора, которые выявили правона

рушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о та

198

См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

263

ких правонарушениях федеральным судьям, органам и должност

ным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству.

Они реализуются органами административного надзора разными пу

тями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают

правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная

служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты

в установленной сфере деятельности:

а) федеральные нормы и правила в области использования атом

ной энергии;

б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (заг

рязняющих) веществ;

в) порядок организации и осуществления надзора за системой го

сударственного учета и контроля ядерных материалов и другие нор

мативные правовые акты.

Некоторые органы административного надзора утверждают нор

мы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная

противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованны

ми организациями обязательные для исполнения требования, нор

мы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники

и огнетушащих средств.

Одной из форм участия органов административного надзора в нор

мотворческой деятельности является подготовка ими проектов норма

тивных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органа

ми (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или со

гласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляю

щих административный контроль (надзор), большой объем работы

возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля

1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на

нее возлагается осуществление следующих видов административно

го контроля (надзора):

1) контроль за поведением граждан в общественных местах — ст. 11

п. 1 Закона «О милиции»;

2) контроль за соблюдением законодательства, регулирующего

финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую де

ятельность — ст. 11 п. 25 Закона «О милиции»;

3) контроль за объектами лицензионноразрешительной систе

мы — ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона

от 13 декабря 1996 г. № 150ФЗ «Об оружии»;

264

4) надзор и контроль за безопасностью дорожного движения —

ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря

1995 г. № 196ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

5) контроль за соблюдением паспортнорегистрационных пра

вил — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г.

«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,

выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде

рации»;

6) контроль за соблюдением правил пребывания в России иност

ранных граждан и лиц без гражданства — ст. 10 п. 17 Закона «О ми

лиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114ФЗ «О по

рядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Феде

рацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115ФЗ «О право

вом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

7) контроль за частной детективной и охранной деятельностью —

ст. 10 п. 19 Закона «О милиции» и Закон РФ от 11 марта 1992 г.

«О частной детективной и охранной деятельности в Российской Фе

дерации»;

8) контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осуж

денными к лишению свободы и осужденными, которым назначены

наказания, не связанные с лишением свободы — ст. 10 п. 18 Закона

«О милиции»;

9) контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из

мест лишения свободы – ст. 10 п. 18 Закона «О милиции».

Библиографический список

Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 15, 33, 46,

80, 114, 118, 125

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1ФКЗ

«О Конституционном Суде Российской Федерации»//СЗ РФ. 1994.

№ 13. Ст. 1447

Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1ФКЗ

«Об арбитражных судах в Российской Федерации»//Там же. № 18.

Ст. 1589.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г.

№ 1ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации»//Там же.

1997. № 1. Ст. 1.

Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4ФЗ «О Счетной па

лате Российской Федерации»//СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

265

Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168ФЗ «О внесении

изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской

Федерации»//Там же. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 848.

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжалова

нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж

дан»//Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета

РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреп

лению дисциплины в системе государственной службы»//СЗ РФ.

1996. № 24. Ст. 2868.

Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным про

изводством в области использования атомной энергии. Утв. Поста

новлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 744//Рос. газе

та. 1998. 27 авг.

Устав о дисциплине работников морского транспорта. Утв. По

становлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 395//Рос. га

зета. 2000. 1 июня.

Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения ВоенноМорско

го Флота. Утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября

2000 г. № 715//Рос. газета. 2000. 29 сент.

Бородушко И. В. Контрольная деятельность в России: история

и современность: Монография/Под общ. ред. В. П. Сальникова; СПб.

унт МВД России. СПб., 2001. 83 с.

Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: Сб.

нормат. актов. 3е изд., доп. М.: Юрид. лит., 1997. 432 с.

Примов Н. Расширить сферу судебного обжалования//Рос. юсти

ция. 1996. № 3.

Проблемы теории законности, методологии и методики прокурор

ского надзора. М., 1994.

Рябко А. И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы

теории). Монография/РЮИ МВД России. Ростовна/Д., 1999.

Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов орга

нами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб.:

Юрид. центр «Пресс», 2000. 225 с.

Чиркина В. Е. Контрольная власть//Государство и право. 1993.

№ 4.

266

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

ЛЕКЦИЯ 14

УПРАВЛЕНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ

И ОХРАНОЙ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

1. Правовые основы управления использованием

и охраной природных ресурсов

Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила пра

во каждого гражданина на благополучную окружающую среду и дос

товерную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущер

ба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим право

нарушением. Это право реализуется главным образом через админи

стративное законодательство.

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7ФЗ «Об охране

окружающей среды»

199

(далее: Закон) закрепил основные понятия,

используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается

совокупность компонентов природной среды, природных и природ

ноантропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы,

атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, раститель

ный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой ат

мосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие

в совокупности благоприятные условия для существования жизни

на Земле.

Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не

только компоненты природной среды, но также природные объекты

(естественная экологическая система, природный ландшафт) и при

родноантропогенные объекты (природные объекты, измененные в ре

зультате хозяйственной и иной деятельности).

Закон отводит гл. III регламентации прав и обязанностей граж

дан, общественных и иных некоммерческих объединений в области

охраны окружающей среды.

199

См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 2. Ст. 133.

267

Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право граждан на благо

приятную окружающую природную среду, на ее защиту от негатив

ного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью,

чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера,

на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на

возмещение вреда окружающей среде.

Это право обеспечивается:

— планированием и нормированием качества окружающей при

родной среды, мерами по предотвращению экологически вредной де

ятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предуп

реждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных

бедствий;

— социальным, государственным и экологическим страхованием

граждан, образованием государственных и общественных резервных

и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания

населения;

— предоставлением каждому реальных возможностей для прожи

вания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружаю

щей природной среды;

— возмещением в судебном или административном порядке вре

да, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окру

жающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том

числе последствий аварий и катастроф;

— государственным контролем за состоянием окружающей при

родной среды и соблюдением природоохранительного законодатель

ства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении

требований обеспечения экологической безопасности населения.

Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные права граждан:

— создавать общественные объединения, фонды и иные обществен

ные формирования, осуществляющие деятельность в области охра

ны окружающей среды;

— принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях

и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, из

лагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявления

ми по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их

рассмотрения;

— требовать от соответствующих органов предоставления своев

ременной, полной и достоверной информации о состоянии окружаю

щей природной среды и мерах по ее охране;

— требовать в административном или судебном порядке отмены

решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструк

268

ции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении,

приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других

объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую

природную среду и здоровье человека;

— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юри

дических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вре

да, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими

правонарушениями.

Следует отметить, что названный Закон особо выделяет право

граждан, экологических и иных общественных объединений, выпол

няющих экологические функции, требовать от соответствующих ор

ганов предоставления своевременной, полной и достоверной инфор

мации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее ох

ране.

Владение этой информацией, свободный доступ к ней является

той основой, которая реально может создавать и уже создает необхо

димые предпосылки к реализации каждым гражданином своего кон

ституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружаю

щей среды.

Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязаннос

ти граждан в области охраны окружающей природной среды.

Граждане обязаны: охранять природу и окружающую сре

ду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблю

дать иные требования законодательства.

В последние годы государством, его исполнительными властными

структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ

владели этой информацией.

Ее анализ позволяет более точно определить не только общее со

стояние окружающей природной среды, но и сформулировать при

оритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью пра

воохранительных органов.

200

Следует различать использование и охрану природных ресурсов.

В соответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием

природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хо

зяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в про

цессе хозяйственной и иной деятельности, т. е. при их использова

200

См.: Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. Изд. 2е,

перераб. и доп. М.: Юрист, 1996. С. 224; Постановление Правительства РФ

от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о дея

тельности Правительства РФ и Федеральных органов исполнительной вла

сти»//СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.

269

нии достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча,

переработка, реализация и т. п.).

Охрана природных ресурсов трактуется Законом как деятельность

органов государственной власти Российской Федерации, органов го

сударственной власти субъектов Федерации, органов местного само

управления, общественных и иных некоммерческих объединений,

юридических и физических лиц, направленная на сохранение и вос

становление природной среды, рациональное использование и вос

производство природных ресурсов, предотвращение негативного воз

действия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду

и ликвидацию ее последствий.

Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить эколо

гически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на

окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, пор

чи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны

и взаимообусловлены, так как рациональное использование природ

ных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение

необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской

Федерации относится установление основ федеральной политики

и утверждение федеральных программ экологического развития Рос

сии. Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соот

ветствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению

Российской Федерации и ее субъектов – вопросы владения, пользо

вания и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ

ными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное за

конодательство, а также законодательство о недрах и об охране ок

ружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей

среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование воп

росов особо охраняемых природных территорий и др.

Основным (рамочным) законодательным актом в данной области

является, как мы уже отметили, Федеральный закон от 10 января

2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы

много внимания уделяется отраслевому законодательству, которое

регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятель

ности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. при

нят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 мар

та 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных

территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном

мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской

Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологи

270

ческой экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая

1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране

атмосферного воздуха» и другие законы.

На Правительство РФ возложена обязанность координировать

работу органов государственного управления по совместному приро

допользованию, проведению природоохранных мероприятий и реа

лизации крупных экологических программ федерального и между

народного значения, а также утверждению положений о контроле за

охраной окружающей среды, осуществлении государственного мо

ниторинга и др.

Не менее важная компетенция отводится органам власти субъек

тов Федерации: определение основных направлений охраны окру

жающей среды на территориях субъектов; разработка и издание за

конов и иных нормативных актов в области охраны окружающей

среды с учетом географических, природных, социальноэкономичес

ких и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение тер

риториальных экологических программ, учет и оценка состояния

природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль

за использованием и охраной земель, лицензирование, образование

особо охраняемых природных территорий регионального значения;

организация и развитие системы экологического образования, ве

дение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других

вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих пол

номочий.

Однако как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е.

в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов

специальной компетенции в области природопользования и охраны

природных ресурсов.

2. Органы государственного управления природопользованием

и охраной природных ресурсов

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 мар

та 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов испол

нительной власти» к органам государственного управления приро

допользованием и охраной природных ресурсов относятся:

1) Министерство природных ресурсов РФ (далее: Минприроды

России), в составе которого образованы одна Федеральная служба по

надзору в сфере природопользования и три федеральных агентства:

водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию;