Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть
Подождите немного. Документ загружается.
161
ЛЕКЦИЯ 9
ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. Понятие и классификация
форм государственного управления
Государственное управление реализуется на практике в конкрет
ных формах и конкретными методами. Если функции управления
раскрывают основные направления целенаправленного воздействия
органов управления на объекты, то формы управления показывают,
какими путями осуществляется это воздействие.
Форма — это внешне выраженное действие органов исполнитель
ной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызываю
щее или не вызывающее определенные последствия.
126
Так как по
средством форм практически реализуются задачи и функции управ
ления, то от использования тех или других форм в значительной мере
зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обес
печивать наиболее целесообразное выполнение функций управления,
достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств
и времени.
Многообразие задач и функций государственного управления обус
ловливает осуществление различных форм управленческой деятель
ности, которые предусматриваются законами и иными правовыми
актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах и других
актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной
власти. При этом для решения управленческих функций органы
и должностные лица должны использовать только те формы, кото
рые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной
формы влечет недействительность или оспоримость действий органа
или должностного лица.
Вид конкретной формы управленческой деятельности определя
ется характером действий исполнительных органов по осуществле
нию возложенных на них функций. В одних случаях данные дей
ствия влекут за собой юридические последствия, в других нет. По
этому в зависимости от юридических последствий все формы деятель
ности органов государственного управления принято подразделять
на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, про
126
См.: Административное право/Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попо2
ва. С. 256.
162
водятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые фор
мы всегда влекут за собой четко выраженные юридические послед
ствия, так как являются формами реализации исполнительной влас
ти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий.
Что же касается неправовых форм (т. е. организационных и матери
альнотехнических действий), то они прямых юридических послед
ствий не влекут.
В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых
форм управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает,
что в числе правовых форм управленческой деятельности называют:
издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совер
шение иных юридически значимых действий, заключение админист
ративноправовых договоров (контрактов).
127
Поскольку издание актов управления занимает ведущее место
в деятельности органов исполнительной власти, то эту форму мы рас
смотрим далее (см. разд. 2).
Остановимся на характеристике иных юридически значимых дей
ствий, которые активно применяют органы исполнительной власти.
Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить толь
ко к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные
органы (должностные лица) помимо издания актов совершают мно
го действий иного юридического характера. Так, например, они мо
гут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим
участникам управленческих отношений совершение определенных
действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установ
ленных случаях государственную регистрацию (юридических лиц,
уставов, транспортных средств и др.); выдавать официальные доку
менты (паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, во
дительское удостоверение, вид на жительство и т. д.).
Лицензирование регламентируется нормами законодательных
актов и постановлениями Правительства РФ, утвержденными ими
положениями о лицензировании.
Специальным актом по данному вопросу является Федеральный
закон от 8 августа 2001 г. № 128ФЗ «О лицензировании отдельных
видов деятельности»,
128
которым дается определение лицензии как
специального разрешения на осуществление конкретного вида дея
тельности при обязательном соблюдении лицензионных требований
127
См.: Административное право/Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попо2
ва. С. 257–267.
128
СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.
163
и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю.
Законом закреплены и другие понятия, основные принципы осу
ществления лицензирования, критерии определения лицензируемых
видов деятельности, полномочия лицензирующих органов, срок дей
ствия лицензии, лицензионные требования и условия, осуществле
ние контроля, приостановление действия и аннулирование лицен
зии, а также перечень видов деятельности, на осуществление кото
рых требуются лицензии.
Регистрация регламентируется нормами различных отраслей пра
ва. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся
в Гражданском кодексе РФ. Так, ст. 51 ГК РФ предусматривает реги
страцию юридических лиц, однако порядок регистрации определяет
ся Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129ФЗ «О государ
ственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри
нимателей».
В данном случае осуществляется смешанное регулирование отноше
ний, основанное на нормах гражданского и административного права.
Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется
во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуще
ствления определяется в зависимости от цели регистрации и регла
ментируется иными правовыми актами. Например, предусмотрена
регистрация актов гражданского состояния,
129
граждан по месту пре
бывания и месту жительства; безработных; беженцев и вынужден
ных переселенцев; оружия; нормативных актов федеральных мини
стерств и др.
Что касается заключения договоров (контрактов) как правовой
формы управленческой деятельности речь можно вести о заключе
нии административноправовых договоров (контрактов).
К одному из видов таких административноправовых договоров
можно отнести служебный контракт, заключаемый гражданином
при поступлении его на государственную службу, что предусмотрено
ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы»
и ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской служ
бе Российской Федерации», поскольку содержанием контракта яв
ляется служебная деятельность чиновника.
В настоящее время такого рода соглашения заложены в основа
ние контрактной системы замещения должностей в правоохранитель
129
См.: Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143ФЗ «Об актах
гражданского состояния»//СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
164
ных органах, в воинских формированиях, а также для руководите
лей государственных унитарных предприятий.
130
При этом контракт
содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элемен
ты, но и определяет объем исполнительных функций и соответству
ющих им полномочий, что весьма важно с административноправо
вых позиций.
Гражданскоправовой и административноправовой аспекты со
держатся в государственном или муниципальном контрактах на по
ставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государ
ственных или муниципальных нужд, предусмотренный ст. 9 Феде
рального закона от 21 июля 2005 г. № 94ФЗ «О размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для госу
дарственных или муниципальных нужд».
131
И хотя такой контракт
заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ, но сама процедура
его заключения в большей степени регулируется указанным Феде
ральным законом и другими законами, содержащими администра
тивноправовые нормы.
Широко используется договорная форма в деятельности подраз
делений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Вне
ведомственная охрана заключает значительное количество таких
договоров на охрану имущества юридических лиц и граждан. Глав
ным в содержании договоров является обеспечение сохранности иму
щества собственников путем несения службы милицейскими наря
дами с использованием технических средств, предупреждение и пре
сечение попыток проникновения на охраняемые объекты.
Еще один пример. Водный кодекс РФ (ст. ст. 54–59) предусматри
вает возможность заключения договора пользования водными объек
тами между органами исполнительной власти субъектов Федерации
и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названны
ми сторонами о порядке использования и охраны водных объектов.
Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто граждан
скоправовых отношений, поэтому есть основания назвать его адми
нистративноправовым соглашением.
Однако говорить о том, что такого рода соглашения (договоры)
стали реальной правовой формой реализации исполнительной влас
ти можно лишь с определенной долей условности. Их роль пока вспо
могательная.
130
См.: Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 «О по
рядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных
государственных унитарных предприятий»//СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373.
131
См.: Там же. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3105.
165
К неправовым формам относятся формы выражения организаци
онных и материальнотехнических действий, способствующих госу
дарственному управлению.
Организационные управленческие действия выражаются в изуче
нии, обобщении и распространении положительного опыта, в обуче
нии исполнителей, в их инструктировании, в проведении совеща
ний, учений, тренировок и т. д. Организационные мероприятия не
связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекра
щением административноправовых отношений, т. е. они не влекут
тех последствий, которые характерны для актов управления.
Материальнотехнические действия имеют вспомогательное зна
чение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществ
ление всех форм государственного управления. К таким действиям
относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства,
оформление документов, регистрация фактов, размножение докумен
тов и другие действия.
2. Понятие и классификация актов
государственного управления
«Правовой акт управления есть основанное на законе односто
роннее юридически властное волеизъявление полномочного субъек
та исполнительной власти, направленное на установление админи
стративноправовых норм или на возникновение, изменение или пре
кращение административноправовых отношений в целях реализа
ции исполнительной власти».
132
Д. М. Овсянко под актом управления понимает официальное ре
шение, принятое органом исполнительной власти в односторонне
властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому
или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в пре
дусмотренную законом форму и порождающее юридические послед
ствия.
133
Признаки акта управления:
— имеет юридическую природу, обладает государственновласт
ным характером и обязателен для тех, кому адресован;
— принимается в одностороннем порядке, исходит из компетент
ного органа исполнительной власти, должностного лица;
132
Административное право/Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова.
С. 269.
133
См.: Овсянко Д. М. Указ. соч. М., 1996. С. 68.
166
— устанавливает обязательные правила поведения либо регули
рует конкретные управленческие отношения;
— носит творческий характер, поскольку направлен на оптималь
ное решение управленческих дел и вопросов;
— принимается субъектом управления только по тем вопросам,
которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном
правовыми нормами.
Юридическое значение актов управления:
— устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (другие
акты управления);
— возлагают конкретные обязанности на субъектов управления
или наделяют их определенными правами;
— выступают в качестве юридических фактов, т. е. оснований для
возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере
управления;
— являются доказательством для суда, основанием для возбуж
дения судебного дела.
134
Акты управления подразделяются: по юридическим свойствам;
сроку действия; территории действия; характеру компетенции ис
полнительных органов, издающих акты; органам, издающим право
вые акты; форме выражения актов.
135
По юридическим свойствам акты управления подразделяются на
нормативные, индивидуальные и смешанного характера.
В Разъяснении о применении Правил подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации Минюстом РФ делается ссылка на по
становление Государственной думы от 11 ноября 1996 г. № 781П ГД
«Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»,
в котором
136
нормативный правовой акт трактуется как письмен
ный официальный документ, принятый (изданный) в определенной
форме правотворческим органом в пределах его компетенции и на
правленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Индивидуальный акт обращен к одному участнику администра
тивноправового отношения (приказ о назначении на должность, по
становление о привлечении лица к административной ответственно
сти).
134
См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 167–168.
135
См.: Там же. С. 170–174.
136
Разъяснения… утверждены приказом Минюста России от 14 июля
1999 г. № 217//Рос. газета. 1999. 3 авг.
167
Акты смешанного характера мы можем наблюдать, анализируя, на
пример, приказы федеральных министров. Причем эти акты по своему
содержанию чаще всего являются нормативными, поскольку они рас
считаны на неопределенное время и на неопределенный круг лиц, одна
ко в преамбуле приказа нередко называется фамилия и инициалы руко
водителя департамента (управления), который должен совершить оп
ределенные действия для реализации данного приказа (например, обес
печить заказ на изготовление бланков лицензий и других документов).
По сроку действия акты управления делятся на акты с неопреде
ленным сроком действия (бессрочные), срочные и временные.
По территории действия акты управления подразделяются на
акты, действующие в масштабе Российской Федерации, и акты, дей
ствующие в масштабе федерального округа, республики, края, обла
сти, автономного округа, города федерального значения, а также ад
министративнотерриториальной единицы (района, города).
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих
акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отрас
левого управления.
По органам, издающим правовые акты управления: Президент
издает указы и распоряжения; федеральные органы исполнительной
власти РФ, Правительство — постановления и распоряжения; ми
нистры — приказы, распоряжения, указания, инструкции; органы
исполнительной власти субъектов Федерации – постановления, рас
поряжения, приказы.
По форме выражения акты управления подразделяются на сло
весные (письменные и устные) и конклюдентные.
Правовой акт управления должен приниматься в строгом соот
ветствии с требованиями принципа законности, на основе и во ис
полнение законов.
Основные требования законности к актам управления заключа
ются в следующем:
1) акт управления должен быть издан полномочным органом и в пре
делах его компетенции;
2) акт управления должен приниматься в установленном поряд
ке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, дол
жны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума,
т. е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) боль
шинства членов данного коллегиального органа, в противном случае
требования актов являются незаконными;
3) акт управления должен быть издан по установленной форме и под
писан надлежащими должностными лицами (руководителем юриди
168
ческой службы и руководителем этого же органа исполнительной
власти или его заместителем).
137
Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) ак
тивно воздействуют на содержание. Она побуждает субъекта управ
ления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, тре
бование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управ
ления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта.
Требование делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта уп
равления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законно
сти. Требование подписи акта определяет ответственность руково
дителя органа за его содержание.
Процесс разработки акта управления федерального органа испол
нительной власти до вступления его в законную силу проходит опре
деленные стадии:
1) подготовку проекта акта и его согласование;
2) подписание (утверждение) акта;
3) государственную регистрацию акта в установленных случаях;
4) официальное опубликование и вступление акта в силу.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на
одно или несколько структурных подразделений федерального орга
на исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.
В процессе работы над проектом правового акта должны быть изу
чены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практи
ка применения соответствующих нормативных правовых актов, на
учная литература и материалы периодической печати, а также дан
ные социологических и иных исследований, если таковые проводи
лись.
Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполне
ние федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,
постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило,
не должен превышать одного месяца, если не установлен другой
срок.
Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересо
ванными министерствами и ведомствами, если такое согласование
является обязательным в соответствии с законодательством РФ,
а также если в нормативном акте содержатся положения, нормы
137
См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009
«Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов феде
ральных органов исполнительной власти и их государственной регистра
ции»//СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
169
и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласо
вание оформляется визами, включающими в себя наименование дол
жности руководителя министерства или его заместителя и личную
подпись визирующего, расшифровку подписи и дату на оборотной
стороне последнего листа акта.
Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны
быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или
признании утратившими силу соответствующих ранее изданных ак
тов или их частей.
Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию
с другими федеральными органами исполнительной власти, изменя
ются, дополняются или признаются утратившими силу по согласо
ванию с этими органами.
Положения об изменении, дополнении или признании утратив
шими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст
нового нормативного акта.
Подготовленный проект нормативного акта до его подписания
должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а так
же правилам русского языка и завизирован руководителем юриди
ческой службы федерального органа исполнительной власти.
Нормативные акты подписываются (утверждаются) руководите
лем федерального органа исполнительной власти или его замести
телем.
Подписанный нормативный акт должен иметь следующие рекви
зиты:
— наименование органа, издавшего его;
— наименование вида акта и его название;
— дату подписания и его номер;
— наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж
данина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие
межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том
числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную
тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация актов осуществляется Минюстом
РФ, который ведет Государственный реестр нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного акта включает в себя:
— юридическую экспертизу соответствия этого акта законодатель
ству РФ;
170
— принятие решения о необходимости государственной регистра
ции данного акта;
— присвоение регистрационного номера;
— занесение в государственный реестр нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не
позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляют
ся в 6 экземплярах (один подлинник и пяти копий, одна из которых
должна быть на магнитном носителе) в Федеральную регистрацион
ную службу.
Государственная регистрация нормативных актов производится
в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок
регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в ис
ключительных случаях – до одного месяца.
138
Нормативные акты, в государственной регистрации которых от
казано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с ука
занием причин отказа.
В течение суток после регистрации подлинник нормативного акта
с присвоенным ему регистрационным номером направляется в фе
деральный орган, представивший акт на государственную регистра
цию.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя
занности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус
организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат
официальному опубликованию в установленном порядке, кроме ак
тов или отдельных их положений, содержащих сведения, составля
ющие государственную тайну, или сведения конфиденциального ха
рактера.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распо
ряжения Правительства РФ публикуются в «Собрании законодатель
ства Российской Федерации», а также в «Российской газете».
139
Срок
опубликования актов Президента РФ — в течение 10 дней после их
подписания. В соответствии с Федеральным конституционным зако
ном от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»
138
См.: Постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. № 154
«О внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства РФ»
от 13 августа 1997 г. № 1009//Рос. газета. 1999. 24 февр.
139
См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубли
кования и вступления в силу актов Президента РФ и нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663;
1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.