Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

СанктПетербург

2007

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

САНКТПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ

С. С. Бородин, С. С. Громыко

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВО

Курс лекций

УДК 342.9

ББК 67.401

Б83

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ В. М. Боер;

доктор юридических наук, профессор СанктПетербургского

университета МВД России, заслуженный юрист РФ Н. Н. Жильский

Утверждено редакционноиздательским советом университета

в качестве курса лекций

Бородин С. С., Громыко С. С.

Административное право. Общая и Особенная часть: курс

лекций/С. С. Бородин, С. С. Громыко; ГУАП. СПб., 2007. —

432 с.

ISBN 580880227Х

В данной работе изложен материал общей и особенной частей кур

са «Административное право». Рассмотрены теоретические изыска

ния виднейших ученых, изучающих проблемы административного

права, предложен собственный взгляд авторов на рассматриваемые

проблемы. Содержание курса лекций опирается на действующее за

конодательство и другие нормативноправовые акты по регулирова

нию отношений в сфере государственного управления по состоянию

на 1 ноября 2006 года.

Курс лекций предназначен для студентов юридического факуль

тета, а также для практических работников, занимающихся вопроса

ми деятельности органов исполнительной власти.

УДК 342.9

ББК 67.401

ISBN 580880227Х © ГУАП, 2007

Б83

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие............................................................................... 5

Общая часть ............................................................................... 6

Лекция 1. Государственное управление и исполнительная власть .... 6

1. Государственное управление и его основные характеристики ..... 6

2. Понятие исполнительной власти и ее основные признаки .......... 9

3. Принципы государственного управления ................................ 14

Лекция 2. Механизм административноправового регулирования об

щественных отношений ................................................................ 20

1. Механизм административноправового регулирования: понятие

и его элементы ........................................................................ 20

2. Административноправовые нормы: понятие, структура, виды и спо

собы их реализации ................................................................. 21

3. Источники административного права ..................................... 26

4. Административноправовые отношения: понятие, структура и виды 27

Лекция 3. Основы административноправового статуса граждан в Рос

сийской Федерации ..................................................................... 30

1. Административноправовой статус граждан Российской Федерации 30

2. Особенности административноправового статуса иностранных

граждан и лиц без гражданства ................................................. 40

Лекция 4. Административноправовой статус политических партий

и общественных объединений ....................................................... 48

1. Понятие и виды общественных объединений ........................... 48

2. Основы административноправового статуса общественных объеди

нений ..................................................................................... 53

Лекция 5. Органы исполнительной власти ................................... 67

1. Понятие и виды органов исполнительной власти ...................... 67

2. Система, структура и полномочия органов исполнительной власти 69

Лекция 6. Государственная служба как институт административного

права ......................................................................................... 87

1. Понятие государственной службы, ее виды и принципы ............ 87

2. Принципы государственной гражданской службы, классификация

должностей и их административноправовой статус ..................... 90

3. Прохождение государственной гражданской службы ................ 102

Лекция 7. Органы местного самоуправления как субъекты админи

стративного права ....................................................................... 113

1. Понятие и предметы ведения местного самоуправления ............ 113

2. Органы и должностные лица местного самоуправления ............. 119

3. Формы непосредственного участия населения в осуществлении

местного самоуправления ......................................................... 133

Лекция 8. Предприятия и учреждения как субъекты административ

ного права ................................................................................... 145

1. Понятие и виды предприятий, учреждений и иных субъектов адми

нистративного права ................................................................ 145

2. Основы административноправового положения предприятий, учреж

дений и иных хозяйственных субъектов ...................................... 147

Лекция 9. Формы государственного управления .......................... 161

1. Понятие и классификация форм государственного управления ... 161

2. Понятие и классификация актов государственного управления ... 165

Лекция 10. Методы государственного управления ........................ 175

1. Понятие и классификация методов государственного управления 175

2. Понятие и виды убеждения в государственном управлении ....... 178

3. Понятие и виды мер государственного принуждения ................ 180

Лекция 11. Административная ответственность ........................... 198

1. Понятие и основные черты административной ответственности.... 198

2. Понятие, признаки и состав административного правонарушения 199

3. Понятие и виды административных наказаний ........................ 204

4. Назначение административного наказания .............................. 209

Лекция 12. Административный процесс ..................................... 214

1. Понятие и основные черты административного процесса ........... 214

2. Принципы и субъекты административного процесса ................ 218

3. Виды административных производств .................................... 223

4. Производство по делам об административных правонарушениях 229

Лекция 13. Обеспечение законности и дисциплины в государствен

ном управлении .......................................................................... 247

1. Понятие законности и дисциплины в государственном управлении

и способы их обеспечения ......................................................... 247

2. Виды контроля в государственном управлении ......................... 249

3. Сущность и виды надзора в государственном управлении .......... 257

Особенная часть .......................................................................... 266

Лекция 14. Управление использованием и охраной природных ре

сурсов ........................................................................................ 266

1. Правовые основы управления использованием и охраной природ

ных ресурсов ........................................................................... 266

2. Органы государственного управления природопользованием и ох

раной природных ресурсов ........................................................ 270

3. Государственный контроль (надзор) в области природопользова

ния и охраны природных ресурсов ............................................. 275

Лекция 15. Управление образованием и наукой ........................... 291

1. Понятие и правовые основы организации системы образования ... 291

2. Органы управления образованием в Российской Федерации ....... 304

3. Управление наукой ............................................................... 308

Лекция 16. Управление обороной ............................................... 317

1. Понятие обороны Российской Федерации и основы ее организации 317

2. Воинская обязанность и комплектование Вооруженных сил Рос

сийской Федерации ................................................................. 344

Лекция 17. Управление государственной безопасностью ............... 365

1. Понятие государственной безопасности и организационноправовая

система управления ею ............................................................ 365

2. Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации 378

Лекция 18. Управление внутренними делами ............................. 388

1. Система, задачи и полномочия Министерства внутренних дел Рос

сийской Федерации ................................................................. 388

2. Задачи, функции и структура главных управлений по федераль

ным округам и органов внутренних дел субъектов Российской Фе

дерации ................................................................................. 395

3. Правовое положение отделов (управлений) внутренних дел райо

нов, городов, районов в городах .................................................. 404

Лекция 19. Управление иностранными делами ........................... 410

1. Органы управления иностранными делами и их полномочия ..... 410

2. Административноправовое регулирование выезда граждан Рос

сийской Федерации за границу ................................................. 422

Заключение ................................................................................ 430

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное право — одна из ведущих юридических дисциплин,

изучаемых в высших образовательных учреждениях. Актуальность курса

«Административное право» обусловлена специальностью 021100 «Право

ведение», позволяющей выпускникам ГУАП после его окончания посту

пать на должности государственной и муниципальной службы в качестве

профессиональных работников.

Проблемой изучения административного права является то, что его за

конодательные и другие нормативноправовые акты подвержены постоян

ным изменениям. Кроме того, различные правовые акты весьма обширны,

не кодифицированы, за исключением Кодекса РФ об административных

правонарушениях, который введен в действие с 1 июля 2002 года и в кото

рый уже внесены многочисленные изменения.

Данное обстоятельство способствует тому, что учебники по администра

тивному праву очень быстро устаревают. К тому же авторы излагают мате

риал безотносительно к программам курса конкретных образовательных

учреждений, поэтому ни в названиях тем, ни в их содержании не просмат

ривается единый подход.

Цель курса лекций — изложение материала в соответствии с програм

мой, утвержденной ученым советом СанктПетербургского государствен

ного университета аэрокосмического приборостроения; оказание помощи

студентам в изучении действующих законодательных и других норматив

ноправовых актов, регулирующих государственное управление.

Курс лекций состоит из общей и особенной частей.

В общей части авторы рассматривают темы, посвященные проблемным

вопросам: понятие государственного управления и его основные характери

стики, сущность и основные черты исполнительной власти, принципы го

сударственного управления.

Особенная часть курса включает актуальные темы в области экономики,

образования и науки, а также обеспечения обороны и государственной безо

пасности, специфики деятельности органов внутренних дел и управления

иностранными делами.

«Административное право» изучается в течение одного семестра и пре

дусматривает написание контрольных работ только для студентов заочной

формы обучения и экстерната, а также сдачу семестрового экзамена для

студентов всех форм обучения. Кроме того, студенты выбирают темы для

подготовки квалификационных выпускных работ, а 40 тем по актуальным

проблемам административного права преподаются студентам очной формы

обучения и включены в перечень для сдачи комплексного государственно

го экзамена.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ЛЕКЦИЯ 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1. Государственное управление и его основные характеристики

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся

друг от друга предметом (объектом) регулирования, под которым по

нимаются общественные отношения, складывающиеся в той или

иной сфере жизни общества.

Предметом (объектом) регулирования норм административного

права являются отношения в сфере государственного управления,

организации и деятельности исполнительной власти. Следователь

но, прежде чем рассматривать сущность административного права,

необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования —

государственного управления как разновидности социального управ

ления.

В теории административного права государственное управление

рассматривается в двух аспектах: широком и узком. В широком ас

пекте в государственном управлении участвуют все ветви власти —

законодательная, исполнительная и судебная. Основными формами

участия органов законодательной власти в государственном управ

лении является принятие соответственно федеральных законов (Го

сударственной думой Федерального собрания) и законов субъектов

Федерации (например, Законодательным собранием СанктПетер

бурга), регулирующих отношения в сфере государственного управ

ления.

Роль судебной власти в государственном управлении проявляется

в осуществлении конституционного, гражданского, административ

ного и уголовного судопроизводства, посредством которого суд при

нимает решения о соответствии или несоответствии федеральному

закону нормативноправовых актов; рассматривает заявления об ос

паривании решений, действий (бездействия) органов исполнитель

ной власти, разрешает другие дела, возникающие из публичных пра

воотношений.

Государственное управление в узком аспекте — это деятельность

органов исполнительной власти по управлению в трех больших сфе

рах: в экономике (промышленность, транспорт, связь и т. д.); соци

альнокультурной сфере (образование, наука, культура, социальные

вопросы); административнополитической сфере (оборона, безопас

ность, внутренние и внешние дела).

Место и роль государственного управления определяются следую

щими характеристиками (признаками):

1. Государственное управление — это исполнительнораспоряди

тельная деятельность, направленная на исполнение федеральных

законов, указов Президента РФ, Правительства РФ, законов и дру

гих нормативных актов субъектов Федерации.

Исполнительный характер этой деятельности заключается в том,

что органы государственного управления обязаны исполнять различ

ные правовые акты (законы и другие правовые акты), т. е. проводить

их в жизнь, обеспечивая тем самым реализацию прав и свобод граж

дан на свободу их передвижения, социальную защиту, выезд за гра

ницу и другие права, установленные Конституцией РФ.

Распорядительный характер органов государственного управле

ния заключается в том, что они дают от имени государства предписа

ния (распоряжения), обязательные для граждан и юридических лиц

(например, предписания о получении лицензии для индивидуальных

предпринимателей, о регистрации по месту пребывания или месту

жительства российских и иностранных граждан, об устранении на

рушений, выявленных таможенными, налоговыми и другими конт

рольнонадзорными органами и т. д.).

2. Государственное управление — это подзаконная деятельность,

осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична

по отношению к законодательной деятельности. Вся деятельность

органов государственного управления должна быть направлена на

реализацию ст. 2 Конституции РФ, закрепляющей, что человек, его

права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюде

ние и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность

государственных органов.

3. Государственное управление — это правотворческая деятель

ность. Это значит, что органы исполнительной власти (федеральные —

Правительство РФ и министерства; региональные — правительства

субъектов Федерации) принимают значительное количество норма

тивноправовых актов, направленных на исполнение законов. Ст. 15

Конституции РФ закрепляет важное положение о том, что принима

емые органами власти любые нормативные акты, затрагивающие

права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть

опубликованы официально для всеобщего сведения. В противном

случае такие акты не должны применяться.

4. Государственное управление — это подконтрольная деятель

ность со стороны Президента РФ и Федерального собрания РФ (на

федеральном уровне) и со стороны законодательных (представитель

ных) органов на уровне субъектов Федерации.

5. Государственное управление — это конкретный вид деятельно

сти по осуществлению исполнительной ветви единой государствен

ной власти, отличающий его от иных видов власти по своим функци

ям, формам и методам реализации государственной власти.

6. Государственное управление является организующей деятель

ностью. Это означает, что для исполнения любого закона требуется

слаженная работа многих государственных служащих, будь то орга

низация дорожного движения, обеспечение продовольствием насе

ления, оказание ему медицинской помощи; организация и проведе

ние массовых мероприятий, подготовка молодых людей к военной

службе и т. д.

Полемизируя с Ю. М. Козловым и А. П. Алехиным о понятии

государственного управления и его соотношении с исполнительной

властью, В. С. Рыжов отмечает три направления позиции разных

ученых по этой проблеме: первое — конкретный вид деятельности по

осуществлению исполнительной ветви единой государственной вла

сти, отличающий его от иных видов власти по своим полномочиям

и методам реализации государственной власти; второе — вытекает из

анализа Водного и Лесного кодексов РФ о том, что в них закреплен

термин «государственное управление» в области использования и ох

раны водных объектов, защиты лесного фонда и воспроизводства ле

сов; третье — выражает точку зрения К. С. Бельского, который огра

ничивает государственное управление рамками «государственноап

паратной среды», считая, что такое управление складывается во всех

ветвях власти.

Итак, государственное управление (в узком смысле слова) — это

исполнительная деятельность по непосредственной практической

организации общественных процессов в обществе (экономике, соци

альнокультурной, административнополитической сферах). Испол

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административ

ное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 8.

См.: Рыжов В. С. К судьбе государственного управления//Государ

ство и право. 1999. № 2. С. 14.

нительной деятельностью управление является потому, что направ

лено на исполнение, претворение в жизнь законов и других норма

тивных актов. В процессе осуществления исполнения его субъекты

используют предоставленные распорядительные полномочия, права

по принятию односторонних властных актов, которые обязательны

к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения.

2. Понятие исполнительной власти и ее основные признаки

Как мы уже отметили, государственное управление рассматрива

ется в широком и узком смысле слова (как управление делами госу

дарства), которое осуществляют все органы государства. Это управ

ление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: зако

нодательной, исполнительной и правосудия. Они направлены на осу

ществление единых целей и задач государства, но каждая из них

обладает определенными особенностями, обусловленными «разделе

нием властей» или «разделением труда» между органами государства.

Что же характерно для исполнительной власти? Каковы ее при

знаки?

1. Исполнительная власть представляет собой относительно само

стоятельную ветвь единой государственной власти Российской Феде

рации, тесно взаимодействующей с законодательной и судебной. Раз

деление ветвей нельзя абсолютизировать, доведя дело до признания

полной независимости каждой из них.

Еще Георг Гегель (1770–1831) предупреждал об ошибочности по

нимания разделения властей как требования абсолютной самостоя

тельности каждого вида власти. Он считал, что при разделении вла

стей сохраняется единство политического организма государства:

«...когда мы говорим о различном характере деятельности властей,

то мы не должны впадать в чудовищную ошибку понимать это в том

смысле, будто бы каждая власть должна существовать сама по себе,

абстрактно, так как власти, наоборот, должны быть различны лишь

как моменты понятия».

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только по осуще

ствлению возложенных на нее полномочий, которые связаны с прак

тической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для

чего используется определенная часть государственновластных фун

кций. Другая часть приходится на долю законодательной и судебной

Гегель Г. Философия права//Соч.: В 14 т. Т. 6. М.; Л., 1934. С. 295.

властей. Следовательно, исполнительную власть можно характери

зовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной вла

сти или же ее механизма.

Шарль Монтескье (1689–1755) отмечал: «Все погибло бы, если

в одном и том же лице или учреждении были бы соединены три влас

ти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение поста

новления общегосударственного характера и власть судить преступ

ников и тяжбы частных лиц».

Однако необходимо учитывать, что действующим законодатель

ством закрепляются полномочия не самой исполнительной власти

как государственноправового института, а лишь субъектов, реали

зующих ее на том или ином уровне государственной организации (на

пример, каждый орган исполнительной власти имеет свой статус,

определяемый положением о данном органе).

3. Исполнительная власть — непременный элемент государственно

властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она

всегда должна существовать наряду с законодательной и судебной вла

стями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодательная власть

осуществлялась только на федеральном уровне. Разделение властей

в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сей

час таковые отсутствуют, так как субъекты Федерации вправе осуще

ствлять собственное правовое регулирование, включая принятие за

конов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уров

нях осуществляются исполнительная и судебная власти. Там же,

где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная

власть в государственноправовом (конституционном) значении не

функционирует. Например, нет ее на уровне отдельных государствен

ных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление власт

ных полномочий, может: а) оказывать определяющее воздействие на

деятельность людей, органов, учреждений; б) подчинять других сво

ей воле.

Это означает, что, к примеру, государственная налоговая инспек

ция вправе потребовать от индивидуального предпринимателя или

юридического лица заполнить налоговую декларацию в установлен

ный срок и представить ее в инспекцию.

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государствен

ной власти, не может отождествляться с видом государственной дея

Монтескье Ш. О духе законов//Антология мировой правовой мысли.

М., 1999. Т. 3. С. 117.