Бандурка А.М. Административный процесс

Подождите немного. Документ загружается.

Прежде всего это касается исполнения такого вида

взысканий, как административный арест. Надзор

прокурора за исполнением постановлений о применении

административного ареста приобретает особое значение,

поскольку даже кратковременное лишение свободы

причиняет лицу большие нравственные страдания.

Специфичность этого административного взыскания в

значительной мере предопределяет необходимость

оперативного рассмотрения дел данной категории. В

определенной степени необходимость оперативного

рассмотрения дел обусловлена также требованиями

закона о продолжительности административного

задержания, практически всегда предшествующего

рассмотрению дела. Интересы охраны и защиты прав

граждан требуют особого внимания прокурора к

вопросам соблюдения сроков рассмотрения дел такого

рода, тщательного выполнения правил содержания

граждан в специально установленных местах.

Вне поля зрения прокурора не должны оставаться

вопросы, связанные с исполнением иных видов

административных взысканий. В частности, это касается

исполнения постановлений о наложении штрафа. Как

известно, значительное количество таких постановлений

остаются неисполненными. В ряде случаев это обусловлено

тем обстоятельством, что при наложении взыскания не

учитывается имущественное положение нарушителя. С

другой стороны, неисполнение постановления является

следствием недобросовестного исполнения своих

обязанностей соответствующими должностными лицами.

И в том, и в другом случае прокурорский надзор

является фактором, который может существенно

повлиять на улучшение дел в этой сфере, способствовать

достижению целей производства по делам об

административных правонарушениях.

141

Специфика административного процесса,

многообразие аспектов постоянных взаимоотношений

граждан с органами государства, различными

учреждениями и организациями предопределяют

необходимость надзорной деятельности прокуратуры в

производстве по обращениям граждан. Как известно,

многочисленные нарушения административно-

процессуальных норм в этой сфере, с одной стороны,

порождают в обществе правовой нигилизм и как

следствие – безразличие и социальную апатию. С другой

стороны, недостаточный уровень реагирования

государства на имеющиеся нарушения закона становится

причиной появления у отдельных должностных лиц

чувства безнаказанности, служащего благодатной

почвой для развития коррупции. В результате

выполнение служебных обязанностей (выдача справки,

подготовка соответствующих документов, оформление

положенного по закону пособия) превращается в своего

рода кормушку для чиновников различного уровня, а

убежденные в своей бесправности граждане вынуждены

принимать навязанные им условия. В этом плане

прокурорский надзор призван стать мощным средством

утверждения законности.

Необходим надзор прокуратуры и за законностью

правовых актов местных органов власти и управления,

различного уровня руководителей. Ежегодно по

протестам прокуроров отменяются сотни незаконных

правовых актов – разного рода инструкции, приказы,

решения, распоряжения, изданные органами местной

власти, руководителями различного уровня.

Таким образом, прокурорский надзор был и остается

важнейшей гарантией охраны прав граждан,

поддержания режима законности в государстве.

142

В правовом государстве, где всем гражданам должны

быть гарантированы самые широкие права и свободы,

прокурорский надзор наряду с другими юридическими

гарантиями дополняет и усиливает общую систему

гарантий прав и свобод человека и гражданина

. Это

обстоятельство усиливает актуальность разрешения

вопроса о соотношении и координации деятельности

прокуратуры с иными элементами правового механизма

обеспечения законности, и прежде всего с судом.

Введение в судебную систему Украины

административных судов неизбежно повлечет за собой

необходимость разрешения вопроса о месте и роли

прокурора при осуществлении правосудия по

административным делам. Отсутствие конкретной

практики деятельности административных судов в

значительной степени затрудняет однозначную

характеристику возможностей прокурорского надзора в

этом плане. Несомненно лишь одно – как субъект

административно-процессуальной деятельности,

прокурор должен стать фигурой, наделенной

достаточным арсеналом процессуальный средств,

позволяющих ему занимать активную позицию для

поддержания режима законности на всех стадиях

процесса. Это прежде всего касается возможности

возбуждать производство в административном суде. На

стадии рассмотрения дела прокурор должен иметь право

присутствовать при рассмотрении дела, заявлять

ходатайства, излагать свою позицию по вопросам,

возникающим в ходе рассмотрения дела, в том числе и

касающимся принимаемого по делу решения. Не вызывает

сомнения необходимость законодательного закрепления

права прокурора приносить протест на решение,

вынесенное административным судом. В целом

административно-процессуальный статус прокурора

должен найти свое отражение в Административно-

процессуальном кодексе Украины, разработка и введение

в действие которого объективно необходимы.

См.: Мурашин Г. А. Защита прав граждан органами

прокуратуры//Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его

применения: Тезисы докладов и науч. сообщений Респ. науч.-практ. конф.

Х., 1992. С. 16.

143

В ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре» говорится,

что при осуществлении надзора за исполнением законов

прокуроры не должны подменять органы ведомственного

управления и контроля. Действительно, располагая

информацией о нарушениях требований закона,

прокуроры в первую очередь должны поставить вопрос о

проведении ими проверок. Но в случае, если органы и их

должностные лица способствуют противоправной

деятельности либо попустительствуют

правонарушителям, не принимают необходимых мер,

прокурор обязан сам провести проверку и использовать

меры прокурорского реагирования для восстановления

законности и привлечения виновных к юридической

ответственности.

Основным ориентиром деятельности прокуратуры по

поддержанию режима законности должно стать

соблюдение законодательства в сфере прав и свобод

человека и гражданина. При этом одним из направлений

работы органов прокуратуры должен стать надзор за

осуществлением и охраной прав граждан в

административно-процессуальной сфере. Прокурорский

надзор в этой сфере должен быть сосредоточен на:

а) проверке в государственных органах,

предприятиях, учреждениях, организациях соблюдения

требований законодательства по рассмотрению

обращений граждан;

б) проверке и принятии конкретных мер

прокурорского реагирования по жалобам граждан,

адресованным прокурору, на действия либо бездействие

должностных лиц, нарушающих права граждан. Наряду с

этим, прокурор должен сам активно выявлять случаи

нарушения прав и свобод граждан, в связи с чем при

необходимости возбуждать дисциплинарное

производство либо в официальном порядке ставить

вопрос о несоответствии того или иного должностного

лица занимаемой должности;

в) проверке соблюдения требований

законодательства при производстве по делам об

административных правонарушениях. В случае

обнаружения в действиях или бездействии должностного

лица либо гражданина признаков административного

правонарушения прокурор вправе возбуждать

производство по делу;

144

г) представительстве интересов граждан и

государства в судебных органах (административных

судах всех уровней).

2.5. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРОЦЕССА, СПОСОБСТВУЮЩИЕ

ДОСТИЖЕНИЮ ЦЕЛЕЙ ПРОЦЕССА И

РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-

ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА ГРАЖДАНИНА

Рассмотрение вопроса о проблемах

административно-процессуального статуса

гражданина в юрисдикционных производствах будет

неполным без характеристики правового положения

ряда субъектов этих производств, в той или иной мере

способствующих достижению их целей. К числу таких

субъектов следует отнести адвоката, свидетеля,

эксперта, специалиста, переводчика и понятых.

Рассмотрим их правовой статус более подробно.

Адвокат. Возникновение и совершенствование

института адвокатуры объективно обусловлено

развитием государственности и общества в целом. По

этому поводу Е.В. Васьковский отмечал, что на первых

ступенях юридического развития общества, когда

правовые нормы были простыми и доступными

пониманию каждого, существовала возможность вести

свои дела лично, без помощи со стороны. В связи с

развитием общества жизненные условия становятся

разнообразнее и сложнее, наряду с ними усложняются

и соответствующие юридические нормы. «... Истец, не

имея специальной подготовки, уже не в состоянии сам

вести дела; ему необходима помощь человека, который

хорошо ознакомлен с нормами материального права и

формами процесса; возникает необходимость в особой

группе лиц, которые специально занимались бы

изучением законов и могли оказывать юридическую

поддержку либо осуществлять правозаступничество.

Именно эти специалисты-правоведы получили название

адвокатов»

Васьковский Е.В. Организация адвокатуры. СПб., 1897. Ч. 1. С. 5.

145

Содействие защите прав и свобод граждан,

представление их законных интересов, оказание

юридической помощи остаются основными задачами

адвокатуры и в наше время. Являясь важным институтом

правовой системы, призванным вносить существенный

вклад во всестороннее укрепление законности и

правопорядка, пропаганду законодательства, прав

граждан, адвокатура вместе с тем представляет собой

важный инструмент общественного контроля за

законностью

Несомненно, что деятельность адвокатов в основном

связана с осуществлением представительства по

уголовным и гражданским делам, что предопределило

повышенный интерес ученых и практиков именно к этому

направлению адвокатской деятельности.

Однако не менее значима деятельность адвоката в

сфере административного процесса, что в значительной

степени обусловило позицию законодателя,

закрепившего в ст.6 Закона Украины «Об адвокатуре»

право адвоката представлять и защищать права и

интересы граждан и юридических лиц по их поручению

во всех органах, предприятиях, учреждениях,

организациях, в компетенцию которых входит решение

соответствующих вопросов, что включает в себя и

представительство по делам об административных

правонарушениях.

Как показывает практика, граждане не часто

обращаются в юридические консультации, юридические

фирмы и объединения для оформления

представительства адвокатов по делам об

административных правонарушениях.

См.: Боренбойм П. Д. Проблемы и перспективы развития

адвокатуры // Сов. гос-во и право. 1988. № 1. С. 87.

146

Прежде всего такое положение обусловлено слабой

юридической грамотностью населения, недостаточной

осведомленностью граждан относительно права

пользоваться юридической помощью адвоката по делам

данной категории. С другой стороны, существенную роль

при решении гражданином вопроса об обращении к

услугам адвоката способен сыграть материальный

фактор, поскольку оплата этих услуг обходится зачастую

дороже, чем, например, уплата штрафа. В равной

степени указанный фактор влияет и на позицию самих

адвокатов, отказывающихся представлять интересы

граждан, не имеющих возможности достаточно высоко

оплатить их услуги. И наконец, немаловажное значение

имеет недостаточная регламентация процессуального

статуса адвоката в КоАП Украины.

В ст. 271 КоАП предусмотрено участие адвоката в

производстве по делу об административном

правонарушении со стадии его рассмотрения. Однако не

исключена возможность привлечения адвоката к делу со

стадии его возбуждения. Это может выразиться в форме

консультаций. Практика свидетельствует, что именно

такая форма участия адвоката наиболее распространена

в настоящее время.

На стадии рассмотрения дела ст. 271 КоАП

следующим образом очерчивает круг процессуальных

полномочий адвоката. Он вправе: знакомиться с

материалами дела; заявлять ходатайства; по поручению

пригласившего его лица, от его имени приносить жалобы

на решение органа (должностного лица),

рассматривающего дело. Примечательно, что

процессуальный статус адвоката идентичен

процессуальному статусу законных представителей

лица, привлекаемого к ответственности, и потерпевшего

(ст.270 КоАП). В связи с этим возникает закономерный

вопрос: кем является адвокат в административном

процессе – защитником либо просто представителем лиц,

привлекаемых к ответственности?

147

Ответ на этот вопрос дает анализ положений ст.6

Закона Украины «Об адвокатуре», в соответствии с

которой адвокат имеет право собирать сведения о

фактах, которые могут быть использованы в качестве

доказательств по делам об административных

правонарушениях, в частности запрашивать и получать

документы или их копии от предприятий, учреждений,

организаций, объединений, а также с их согласия – от

граждан; ознакамливаться на предприятиях, в

учреждениях и организациях с необходимыми для

выполнения поручения документами и материалами, за

исключением тех, тайна которых охраняется законом;

получать письменные заключения специалистов по

вопросам, требующим специальных знаний; применять

научно-технические средства в соответствии с

действующим законодательством; заявлять ходатайства

и жалобы на приеме у должностных лиц и в соответствии

с законом получать от них письменные мотивированные

ответы на эти ходатайства и жалобы; присутствовать

при рассмотрении своих ходатайств и жалоб на

заседаниях коллегиальных органов и давать объяснения

по существу ходатайств и жалоб.

Указанные положения позволяют более четко

определить цели участия адвоката в производстве по

делу об административном правонарушении –

представительство и защита всеми доступными,

предусмотренными законом средствами и способами

прав и интересов лица, пригласившего его для участия в

деле.

Адвокат в отношениях с лидирующими субъектами

процесса, а также иными субъектами, в той или иной

мере причастными к производству по делу, выступает,

во-первых, как управомоченное гражданином лицо, как

его полномочный представитель; во-вторых, как

самостоятельная процессуальная фигура, облеченная

соответствующими процессуальными полномочиями.

148

Особое значение вопросы процессуального

регулирования деятельности адвоката приобретают в

контексте проведения судебной реформы, введения в

систему судов специализированных административных

судов. С возрастанием роли суда в защите прав человека,

несомненно, должна возрасти и роль адвоката. При этом

возрастание роли адвоката в административном

судопроизводстве связано не только с изменением

положения суда в обществе и усложнением

законодательства. В значительной мере это обусловлено

необходимостью реализации на деле одного из

важнейших принципов судопроизводства – принципа

состязательности. В свою очередь, это должно

кардинальным образом изменить положение сторон и их

представителей в процессе в плане как детальной

регламентации процессуальных прав и обязанностей, так

и соответствующей ответственности за совершение либо

несовершение тех или иных процессуальных действий.

Как известно, производство по делам об

административных правонарушениях представляет

собой лишь часть сложной и многогранной системы

административных производств, составляющих в

совокупности административный процесс. Не вдаваясь в

подробный анализ возможности участия адвоката в

каждом из них, отметим лишь наиболее существенные

моменты, представляющиеся нам важными в плане

обеспечения соблюдения прав и законных интересов

граждан, особенно в их взаимоотношениях с

государственными органами, предприятиями,

учреждениями, организациями, их должностными и

служебными лицами.

Как было сказано ранее, законодательное

закрепление права адвоката представлять и защищать

права и интересы граждан и юридических лиц по их

поручению во всех органах, предприятиях, учреждениях

и организациях (ч. 2. ст. 6 Закона Украины «Об

адвокатуре») фактически дает ему возможность

участвовать в каждом из производств, составляющих

сферу административного процесса.

Особое значение имеет участие адвоката в

производствах по заявлениям и жалобам граждан,

дисциплинарном производстве, а также в производствах

по разнообразным земельным, экологическим, налоговым

и другим делам.

149

В развитых государствах мира прочно вошел в обиход

термин «семейный адвокат». Очевидно, эту тенденцию

следует развивать и в Украине. В этом плане

положительную роль может сыграть четкое

законодательное закрепление возможности

представительства адвоката от имени гражданина с

момента возбуждения любого административного дела до

его завершения. Это существенно повысит правовую

защищенность граждан и в известной степени сможет

стать дисциплинирующим фактором для чиновников

любого уровня. Не секрет, что, видя перед собой

неискушенное в правовых вопросах лицо,

недобросовестный чиновник зачастую пользуется этим.

Следствием такого положения являются необоснованные

и немотивированные отказы в реализации тех или иных

прав граждан, волокита и бюрократизм. Иное дело, когда

интересы гражданина представляет адвокат –

профессионал, способный четко обрисовать ту или иную

ситуацию, обоснованно сформулировать определенные

притязания гражданина, дать правовую оценку действиям

должностного либо служебного лица.

Свидетель. Важным участником административно-

юрисдикционных производств является свидетель.

Большое значение свидетельским показаниям для

всестороннего и правильного рассмотрения дел придавал

еще А.Ф. Кони, отмечавший, что «особое внимание

обращается на чистоту источника главного из

доказательств, которое прямо или косвенно (в качестве

улики) по большей части имеет решающее значение для

выработки судейского убеждения... Это доказательство –

свидетельское показание»

Ценность свидетельских показаний обусловлена тем

обстоятельством, что они могут содержать сведения о

фактах предмета доказывания, доказательственных

фактах, фактах процессуального характера, а также о

причинах возникновения административно-правовых

споров, фактах нарушения режима законности кем-либо

из субъектов административного процесса. Кроме того,

они зачастую служат единственным средством познания

определенных обстоятельств дела.

Кони А.Ф. Собрание сочинений. М., 1967. Т. 4. С.76.

150