Аркуша О.Г., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П. та ін. Нариси історії державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

181

Розділ 8

14 Там само. – Спр.1. – Арк.10.

15 Там само. – Арк.12.

16 Там само. – Арк.43, 143.

17 Робітнича газета. – 1917. – 6 червня.

18 Народня воля. – 1917. – 17 червня.

19 Там само.

20 Українська Центральна Рада: Док. і матеріали. – К.: Наук. думка, 1996. – Т.1. – С.158.

21 Винниченко В. Відродження нації. – К.; Відень, 1920. – Ч. І. – С.258-259.

22 Там само. – Ч. ІІ. – С.42.

23 Робітнича газета. – 1917. – 26 вересня; Нова Рада. – 1917. – 24 вересня.

24 ЦДАВО України. – Ф.1115. – Оп.1. – Спр.12. – Арк.60 зв.

25 Там само. – Спр.4. – Арк.9.

26 Українська Центральна Рада: Док. і матеріали. – К., 1996. – Т.1. – С.470.

27 Вістник Генерального Секретаріяту Української Народньої Республіки. – 1917. – №3. – 1

грудня.

28 Народня воля. – 1917. – 31 жовтня; Нова Рада. – 1917. – 3 листопада.

29 Нова Рада. – 1917. – 3 листопада.

30 Кудлай О.Б. Створення та діяльність народного міністерства міжнародних справ Українсь-

кої Народної Республіки (червень 1917 р. – квітень 1918 рр.). – К., 2008. – С.17.

31 ЦДАВО України. – Ф.1115. – Оп.1. – Спр.1. – Арк.28 зв.

32 Там само. – Арк.24.

33 Українська Центральна Рада: Док. і матеріали. – К., 1996. – Т.2. – С.233.

34 Там само. – К., 1997. – Т.2. – С.62.

35 Кудлай О.Б. Створення та діяльність народного міністерства міжнародних справ Українсь-

кої Народної Республіки (червень 1917 р. – квітень 1918 рр.). – К., 2008. – С.18-19.

36 ЦДАВО України. – Ф.2592. – Оп.2. – Спр.67. – Арк.36-37.

37 Там само. – Оп.1. – Спр.67. – Арк.34.

38 Там само. – Арк.49.

39 Там само. – Ф.1063. – Оп.2. – Спр.2. – Арк.19 зв.

40 Винниченко В. Щоденник. – Едмонтон; Нью-Йорк, 1980. – Т.1: 1911–1920. – С.272.

41 Кучерук О. Київ 1917–1919. Адреси. Події. Люди: Художнє видання. – К.: Темпора, 2008. –

С.43.

42 Ковалевський М. При джерелах боротьби: Спомини, враження, рефлексії. – Інсбрук,

1960. – С.393.

43 Кардиналовська Т. Невідступне минуле. – К.: Нью-Йорк, 1992. – С.70.

44 Ковалевський М. Вказана праця. – С.393.

45 Українська Центральна Рада: Док. і матеріали. – К., 1997. – Т.2. – С.71.

46 ЦДАВО України. – Ф.2582. – Оп.2. – Спр.12. – Арк.25.

47 Там само. – Ф.1064. – Оп.1. – Спр.1. – Арк.234.

48 Там само. – Ф.2199. – Оп.3. – Спр.10. – Арк.3.

49 Там само.

50 Там само. – Спр.11. – Арк.21.

51 Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительное историческое

исследование. – М., 1994. – С.194-196.

52 Твердохлеб А.А., Шевырин В.М. Государственные служащие в России. 1722–1995 (Динамика

социального статуса): Ист. очерк // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная

и зарубежная литература. – Сер.5. История. – М.: ИНИОН, 1995. – С.10.

182

Розділ 8

53 ЦДАВО України. – Ф.2199. – Оп.3. – Спр.11. – Арк.3-4.

54 Там само. – Арк.8.

55 Там само.

56 Там само. – Арк.6.

57 Там само. – Арк.26.

58 Там само. – Арк.13.

59 Там само. – Арк.20;Там само. – Арк.23-23 зв.

60 Там само. – Арк.20; Там само. – Арк.23.

61 Там само. – Арк.16-20 зв.

62 Шелухин С. Україна – назва нашої землі з найдавніших часів. – Дрогобич; Бескид, 1992. –

С.57-58, 90.

63 Шаповал М. Минувшина і будучина української визвольної боротьби // Київ. старовина. –

1993. – №5. – С.44.

Державна служба

Гетьманату

Павла

Скоропадського

Розділ 9.

184

Розділ 9

185

Розділ 9

1. Державна модель Гетьманату:

структура владно-управлінських

інститутів

квітня 1918 р. в результаті силового усу-

нення Центральної Ради парламентську

за формою, демократичну за сутністю, со-

ціалістичну за ідейною спрямованістю УНР заступила Українська

Держава у формі Гетьманату. Провідна роль у зміні чинного ладу в

Україні належала вищому командуванню та посольству Німеччини

в Києві. Саме вони визначали форму нового державного утво-

рення, кандидатуру глави й коло його зобов’язань перед союз-

никами. Німецькі військові та дипломати зупинили свій вибір на

генерал-лейтенантові П.Скоропадському – відомому військовому

діячеві, нащадку українського гетьманського роду. Організатори

державного перевороту в пошуках альтернативної форми влади

звернулися до досвіду української козацької держави XVІІ ст., спо-

діваючись у такий спосіб зіпертися на національну традицію та

вивести з неї відновлення Української Держави. Певної легітим-

ності та наступності цій конструкції мав надавати гетьманський

родовід П.Скоропадського.

Безперечно, державний переворот був далеко не правовим

шляхом приходу до влади. Однак обрання П.Скоропадського на

Всеукраїнському хліборобському конгресі, шляхетне походжен-

ня, генеральське звання і навіть колишня належність до царської

аристократії робили його постать найприйнятнішою на чолі дер-

жави. До того ж задекларована тимчасовість правління й відмова

від наступної династичної спадкоємності дещо пом’якшували фак-

тичне захоплення влади П.Скоропадським. Саме це не дає підстав

оцінювати гетьманський режим як монархічний.

Слід відзначити, що протягом дев’яти десятиліть точаться

дискусії щодо моделі державності, будованої П.Скоропадським.

Його адепти вважають, що це був закономірний процес відтво-

рення давньоукраїнської державницької традиції. Інші стверджу-

ють, що це штучне утворення, маріонетковий режим, держава-

сателіт. На наш погляд, хоча залежність гетьмана від союзників

186

Розділ 9

була очевидною, Гетьманат мав формальні ознаки самостійної держави: визнання

інших країн, дипломатичні відносини, міжнародні угоди тощо.

П.Скоропадський відразу заявив претензії на надзвичайні диктаторські повно-

важення як неодмінну умову врятування держави від кризового стану та наведення

порядку. Однак, незважаючи на всю повноту влади в руках гетьмана, це не була кла-

сична диктатура з огляду на залежність від окупаційного чинника.

Дослідження форми державної моделі та сутності гетьманського правління, де-

термінованих умовами іноземної військової окупації, дозволяють стверджувати, що

Гетьманат 1918 р. – це авторитарно-бюрократичний режим з близькими до диктатор-

ських повноваженнями глави держави, відсутністю представницького органу влади,

поєднанням в уряді законодавчих і виконавчих функцій, суттєвим обмеженням демо-

кратичних свобод, вузькою соціальною базою і тимчасовим характером правління.

Конституційно-правові підстави Української Держави були задекларовані 29

квітня у двох «інавгураційних» актах, виданих гетьманом, – «Грамоті до всього укра-

їнського народу» та «Законах про тимчасовий державний устрій Української Держа-

ви»

. Перший документ обґрунтовував невідкладну потребу зміни влади, яка привела

Україну до «бешкетів і анархії», «економічної розрухи і безроботиці», «поставила перед

марою голоду». Саме це змусило П.Скоропадського перебрати на себе тимчасово всю

повноту влади. Грамотою він проголосив себе Гетьманом усієї України. Розпускалися

Центральна і Мала Рада, земельні комітети, звільнялися з посад міністри УНР. Було

також задекларовано намір найближчим часом видати закон про порядок виборів до

Українського Сойму. Із концептуально важливих засад державного будівництва наго-

лос був зроблений на поверненні права приватної власності як фундаменту культури

і цивілізації та відновлення купівлі-продажу землі.

Другий документ визначав тимчасовий державний устрій і порядок управління.

Насамперед ним конституювалася виключність влади гетьмана в межах Української

Держави: затвердження законів, вибір голови уряду, призначення та звільнення міні-

стрів, інших урядових осіб. Йому належало право керівництва зовнішніми зносинами,

оголошення надзвичайного стану, амністування засуджених тощо. Гетьман був верхо-

вним командувачем української армії та флоту.

Правовий статус Ради міністрів «Закони» характеризували коротко і схематич-

но. Основні її функції полягали в «спрямуванні й об’єднанні праці окремих міністрів

по предметах як законодавства, так і вищого державного управління». Визначалася

відповідальність перед гетьманом усього уряду і кожного міністра. Прем’єр і члени

уряду мали нести за свої посадові злочини карну і громадську відповідальність.

Ще лаконічнішими були статті про судову гілку влади, репрезентовану Гене-

ральним судом як «вищим охранителем і захисником закону». Склад суду призна-

чався гетьманом. Про статус місцевих адміністрацій і самоврядних органів взагалі

не йшлося.

Складений нашвидкуруч, напередодні перевороту, звід законів був запозиче-

ний з Основного закону Російської імперії (1906 р.). Протягом усієї доби Гетьманату

він залишався нормативно-правовим актом найвищої юридичної сили, його квазі-

конституцією. Відповідно до законів про тимчасовий державний устрій домінуючим

був інститут глави держави – гетьмана, який зосереджував у своїх руках усю повноту

влади і необмежений вплив на вищі виконавчі та судові інстанції. Відсутність пред-

187

Розділ 9

ставницького органу в політичній системі держави не створювала для гетьмана будь-

яких інструментів стримування та противаг.

Виходячи з виключного права гетьмана на повноту влади в державі, Рада міні-

стрів конституювалась як виконавчий орган управління Україною. Однак за відсутнос-

ті Українського Сойму (парламенту) уряд отримував законодавчі функції. Ухвалені ним

законопроекти набували чинності після затвердження їх гетьманом. Міністрам також

надавалося право коментувати закони та розробляти механізми їхньої реалізації.

Голову уряду і за його поданням міністрів затверджував гетьман. Йому ж на-

лежало право відставки кабінету. Уряд загалом і кожен з міністрів були відповідальні

перед гетьманом «за загальний хід державного управління», «за свою діяльність і

розпорядження».

Під час створення центральних органів виконавчої влади гетьман спирався на

засновані ще Українською Центральною Радою міністерства та відомства. Усвідом-

люючи, що їхнє кардинальне реформування, а тим більше ліквідація призвели б до

повного управлінського колапсу, він обмежився лише звільненням міністрів та їхніх

заступників, а решті державних службовців наказав залишитися на посадах і вико-

нувати свої службові обов’язки.

Рада міністрів Української Держави за своєю структурою залишалася подібною

до започаткованої ще в УНР функціональної схеми вищих органів виконавчої вла-

ди. Були ліквідовані лише національні (російське, польське, єврейське) та поштово-

телеграфне міністерства, а також засновані нові – здоров’я та віровизнань. Мініс-

терство освіти дістало у червні назву народної освіти та мистецтва. У його складі

було утворено Головне управління мистецтв і національної культури. Його керівник

отримав ранг заступника міністра, а управління – окреме бюджетне фінансування. У

Міністерстві юстиції подібний статус мало Головне управління місцями ув’язнення.

Міністерство пошт і телеграфів було перетворене на департамент МВС. Далеко за

межі ординарного департаменту Міністерства внутрішніх справ виходили й функції

Державної варти, яка стала потужним адміністративним органом підтримання право-

порядку та державної безпеки.

Внутрішня структура міністерств також зазнала певних змін у порівнянні з до-

бою Центральної Ради. У них були утворені департаменти, які охоплювали основні

функціональні напрямки відомчої діяльності. Наприклад, у Міністерстві освіти – де-

партаменти вищої, середньої, початкової та професійної освіти. У Міністерстві торгівлі

і промисловості – внутрішньої торгівлі, фабрично-заводський, гірничий та ін. Майже

в усіх міністерствах були введені департаменти загальних справ.

Оперативно, хоч і не без ускладнень, П.Скоропадський сформував кістяк Ради

міністрів. Її очолив відомий земський діяч, виходець із давнього українського шля-

хетського роду Ф.Лизогуб. Міністерські посади обійняли досить авторитетні у пев-

них галузях фахівці. Переважна більшість з них мала значний досвід адміністратив-

ної роботи. Міністром освіти був призначений відомий учений і громадський діяч

М.Василенко, який у липні став ще й віце-прем’єром. Міністерство шляхів сполучень

очолив Б.Бутенко – активний діяч Української Народної Громади, досвідчений інженер-

залізничник. Уже 2 травня погодилися взяти портфелі міністрів: праці – Ю.Вагнер, про-

фесор Київського політехнічного інституту; судочинства (юстиції) – М.Чубинський, про-

фесор Харківського університету; здоров’я та опіки – В.Любинський, лікар-фармаколог,

188

Розділ 9

активіст Української Народної Громади; фінансів – А.Ржепецький, фахівець у фінан-

сових справах; продовольства – Ю.Соколовський, учений-агроном і земський діяч з

Полтавщини; торгівлі і промисловості – С.Гутник, голова Одеського біржового комі-

тету. До складу кабінету міністрів входив також державний контролер. На цю посаду

гетьман призначив Г.Афанасьєва – колишнього доцента кафедри всесвітньої історії

Одеського університету, а згодом директора Державного банку в Києві

. Дещо пізніше

міністром земельних справ став учений-агроном, земський діяч і великий землевлас-

ник з Харківщини В.Колокольцев, військовим міністром – колишній командувач армії,

генерал-лейтенант О.Рогоза. Суттєвий спротив під час призначення на посаду міністра

закордонних справ зустріла постать відомого українського громадсько-політичного

діяча Д.Дорошенка, якого німці запідозрили в австрофільських настроях. Тільки після

особистих письмових запевнень до Німеччини у лояльності його призначили керую-

чим МЗС. У гетьманському уряді першого складу він був єдиним членом Центральної

Ради і членом досить поміркованої Української партії соціалістів-федералістів. Правда,

перед вступом до кабінету міністрів Д.Дорошенко вийшов з партії. Загалом форму-

вання уряду проходило під контролем німецьких військових і дипломатів.

Забезпечувати функціонування Ради міністрів були покликані державний се-

кретар і підпорядкована йому Державна канцелярія. За статутом, затвердженим геть-

маном, до її складу входили державний секретар і його заступники, юридична рада,

департамент законодавчих справ з термінологічною комісією, архівом і бібліотекою,

відділ кодифікації законів, секретаріат Ради міністрів і державна друкарня. Державний

секретар входив до складу уряду з правом дорадчого голосу, а з питань, які вносила

Державна канцелярія, йому надавалося право вирішального голосу. На юридичну

раду, склад якої затверджував гетьман, покладалось опрацювання особливо складних

законів. З огляду на організацію державної служби Державна канцелярія виступала

вищим органом виконавчої влади в цій сфері: формування законодавчої бази, веден-

ня реєстрів органів державної влади, службово-посадових призначень, формулярних

списків особового складу тощо

. Слід зазначити, що перший вибір П.Скоропадським

на посаду державного секретаря М.Гіжицького виявився невдалим. Зате наступні –

І.Кістяковський і С.Завадський – були не тільки відомими правниками, а й умілими

адміністраторами й управлінцями.

Уже перші засідання уряду виявили непомірну перевантаженість порядку ден-

ного, наявність у ньому як питань загальнодержавної ваги, так і доволі дрібних. Тому

було вирішено утворити Малу Раду міністрів, статут якої був затверджений 18 травня

До її складу кожне міністерство делегувало свого представника в ранзі заступника

міністра чи директора профільного департаменту. Порядок денний засідань Малої

Ради міністрів формувався з доручень уряду, а також питань, ініційованих головою

Малої Ради чи відповідними заступниками міністрів. На цей урядовий орган покла-

дався попередній розгляд тих законодавчих і адміністративних питань, які за своєю

нескладністю не вимагали взаємної письмової згоди міністерств і відомств. Зокрема,

це попереднє обговорення проектів штатів і кошторисів, подань міністерств щодо

надпланових асигнувань тощо. Під час розгляду висновків Малої Ради міністрів в

уряді мав бути присутнім її голова. Головою Малої Ради міністрів був затверджений

заступник державного секретаря С.Завадський, а згодом заступник міністра продо-

189

Розділ 9

вольчих справ, досвідчений урядовець М. Гаврилов. Діловодне забезпечення було

покладено на секретарів уряду В.Дитятіна та О.Татищева.

У законах про тимчасовий державний устрій розділ «Про гетьманську владу»

визначав лише повноваження глави держави. У ньому зовсім не йшлося про апа-

рат цього владного інституту. Тому структура гетьманської адміністрації формува-

лася, виходячи з давньоукраїнської традиції, а також тогочасних потреб виконання

управлінських, представницьких і господарських функцій. Вона дістала назву «Головна

квартира гетьмана». Фактично це була військова структура, складена з низки функці-

ональних підрозділів. Домінуючу роль у ній відігравав Штаб гетьмана

. Його очолив

генерал В.Дашкевич-Горбацький, нащадок відомого українського старшинського ро-

ду, безпосередній військовий керівник державного перевороту. Він уважався коман-

дувачем гетьманською Головною квартирою, належав до генеральної старшини, за

статусом і платнею прирівнювався до міністра. Підпорядковувався лише гетьманові.

Йому ж підлягали всі підрозділи Головної квартири.

Власна канцелярія гетьмана мала опікуватися листуванням глави держави,

прийомом прохань і скарг, задоволення яких було в компетенції гетьмана. Очолю-

вав цю структуру генеральний писар – І.Полтавець-Остряниця, виходець з давнього

козацького роду, фактичний організатор Вільного козацтва, почесним отаманом яко-

го обрали П.Скоропадський. Він став однією з найбільш впливових і наближених до

гетьмана осіб. Штат канцелярії був відносно невеликим – близько 15 осіб. Третина з

них військові, зокрема, генеральний писар, його помічники, старшини для доручень.

Цивільними службовцями були завідувач художньої частини, хронікер, діловод. Ін-

шим традиційним для адміністрації українських гетьманів підрозділом була похідна

канцелярія. Очолював її генеральний значковий. Функціонували відділи зв’язку, по-

стачання, кур’єрський та ін.

Гетьманська комендатура забезпечувала охорону резиденції та заходів за

участі глави держави. Керував нею генерал К.Присовський, один з організаторів від-

січі більшовицькій експансії в січні 1918 р. У його віданні була особиста охорона

гетьмана – 25 вартових, гараж з 25 авто і 5 мотоциклами та 22 водії. Після низки

терористичних актів у Києві та надходження інформації щодо можливих замахів на

життя П.Скоропадського у вересні 1918 р. були значно розширені штати особистого

конвою гетьмана: старшин – 35, військових урядовців – 42, зокрема 10 ординарців,

а також зв’язківці, майстри, конюхи тощо. До складу конвою входили дві кінні й одна

кінно-кулеметна сотні

Гетьманським господарем (посада на зразок гофмаршала) став М.Ханенко – ви-

ходець з українського гетьманського роду, великий землевласник. Ця структура за-

безпечувала обслуговування гетьмана і його родини, офіційних заходів за участі глави

держави. Керівні посади обіймали військові з правами командирів (від бригади до

роти). Більшість становила обслуга – постачальники, кухарі, лакеї та ін. У гетьманській

резиденції була церква, священик якої також входив до господарського штату.

У складі штабу гетьмана функціонував Особливий відділ, який мав повноважен-

ня розвідки і контррозвідки, дізнання та слідства у справах політичного характеру,

здійснював цензуру, а також виконував специфічні завдання гетьмана

. Ця структура

діяла паралельно з Державною вартою, але її розпорядження були обов’язкові для

посадовців варти, митної служби, прикордонної, лісової, залізничної сторожі, що на-

190

Розділ 9

давало їй статусу провідної в системі спеціальних служб Гетьманату. Фактично це був

єдиний підрозділ штабу гетьмана, який дублював діяльність органів державної влади.

Діяльність підрозділів Головної квартири гетьмана регламентувалася положеннями,

які ухвалювала Рада міністрів. На військових також поширювалися статути армійської

служби.

Судова гілка влади в умовах Гетьманату зазнала суттєвих змін порівняно з ча-

сами УНР, еволюціонувавши в бік відновлення системи судочинства дореволюційного

часу. Замість Генерального суду УНР був утворений Державний сенат – найвищий су-

довий орган, діяльність якого регламентувалася актами Російської імперії – «Учрежде-

ніем Російского Правительствующего Сената», «Учрежденіем Судебных Установлений»,

«Установами Уголовного и Гражданского судопроизводства», чинність яких відновлю-

валася. Він складався з трьох генеральних судів – цивільного, карного й адміністратив-

ного

. Головою сенату був призначений міністр освіти та мистецтва М.Василенко.

Відсутність достатньої кількості місцевих правників змушувала уряд продо-

вжити перебування на посадах працівників колишніх російських судових установ,

направлених в Україну під час війни. Ця обставина стала нездоланним бар’єром у

запровадженні української мови в судах. Орієнтація на судову систему царських часів

виявилася й у відновленні діяльності колишніх судових палат

. Усі військові суди мали

керуватися колишнім російським законодавством.

Це були вимушені, тимчасові заходи, породжені кадровим дефіцитом правників

і нерозвиненістю власної законодавчої бази. Однак надто широке їхнє впровадження,

поглиблене надзвичайним станом іноземної окупації, діяльністю німецьких і австрій-

ських військово-польових судів, об’єктивно підривали засади формування Гетьманату

не тільки як правової, а й національної держави.

Такий важливий інститут політичної системи, як місцеве самоврядування, був

підданий з боку нової влади цілеспрямованим чисткам. Ці кроки мали на меті досить

прагматичну ціль – ліквідувати демократичні здобутки Центральної Ради у цій сфері,

а відтак і позбавити її можливої політичної підтримки. Для гетьмана, який планував

ліберальну земельну та інші реформи, базовані на праві приватної власності, важли-

во було очистити місцеві зібрання й управи від соціалістичних елементів. 14 травня

указом гетьмана замість губернських комісарів вводилися посади старост, а наказом

МВС повітові комісари були увільнені, а на їхнє місце призначалися повітові старости.

Для потреб нової адміністрації уряд відразу асигнував 10 млн крб

На посади губернських і повітових старост відбиралися, як правило, поміщики,

військові, царські чиновники, колишні земські діячі. Заступник державного секретаря

М.Могилянський визнавав: «особливо важко було налагодити апарат місцевої влади, з

фатальною неминучістю доводилося повертати до влади і вербувати для кадрів нової

влади людей досвіду старого часу, які були до того ж дуже озлоблені усіма попере-

дніми діями». Київським губернським старостою був призначений колишній царський

губернатор І.Чарторижський, волинським – поміщик Д.Андро, катеринославським –

генерал С.Черніков, чернігівським – поміщик М.Савицький, харківським – генерал

П.Залеський. За повнотою владних повноважень старости наближалися до колишніх

царських губернаторів.

МВС намагалося під наступ на органи місцевого самоврядування підвести пев-

ну нормативну базу. Розроблений ним статут тимчасових комісій по перевірці земств