Зайончковская Ж. (ред) Миграция и информация

Подождите немного. Документ загружается.

171

Некоторые страны обеспечивают лицу, которое ищет убежища,

устную и письменную информацию о его правах. Так, в Люксембурге

первичное интервьюирование такого лица представителем МинистерV

ства юстиции должно проходить при посредстве переводчика и юриV

ста, если же эта поддержка не предоставлена государством, лицо

имеет право хранить молчание, не отвечая на вопросы представитеV

ля Министерства. В Дании заявителю предоставляется общая инфорV

мация по процедуре признания статуса и функциях Иммиграционной

Службы, а также возможность контакта с представителем Датского

совета по беженцам, который обеспечивает правовые консультации

для прибывших мигрантов. В Финляндии в случае задержания лица,

ищущего убежище, ему автоматически назначается оплачиваемый

государством защитник.

В любом случае, беженец, которому разрешено находиться на терV

ритории страны, где рассматривается его ходатайство о предоставV

лении статуса, должен иметь определенное место пребывания на пеV

риод ожидания его признания. Так, законодательством Германии преV

дусматривается обязательное размещение лиц, ждущих прохождения

процедуры признания, в центрах содержания, даже если их близкие

родственники живут в этой стране, причем эти лица не могут покиV

дать административный район своего пребывания. Во Франции лица,

ожидающие решения по своим ходатайствам, направляются в так

называемый “центр приема лиц, ищущих убежища” (в стране сущеV

ствует 51 центр), который находится в совместном ведении иммигV

рационных властей и НПО “Франция V страна убежища”. В Финляндии

насчитывается 11 центров размещения, 3 из которых содержит госуV

дарство, 6 V муниципальные власти и 2 V Финское Общество Красного

Креста, причем администрация каждого центра сама устанавливает

правила пребывания. А, например, в Канаде не существует системы

обязательного и автоматического отправления таких лиц в иммиграV

ционные центры или содержания их в пунктах прибытия. Но если они

пожелают находиться там, ожидая окончания процедуры признания,

канадские власти, как правило, разрешают это делать. В Греции и

Португалии проблемой пребывания лиц, ожидающих решения по своV

им ходатайствам, занимаются гуманитарные НПО в рамках собственV

ных программ поддержки вынужденных мигрантов.

При подготовке данного параграфа использовались следующие материалы: European

Seminar on Detention of AsylumOSeekers. Working Documents, Copenhagen, 17O18 November

1995; Notes de documentation periodique du SICC sur les migrations, mensuel n° 127, janvier

1997, n° 128O129O130, fevrier/mars/avril 1997; F.Liebaut, J.Hughes. Legal and Social Conditions

for Asylum Seekers and Refugees in Western European Countries. Danish Refugee Council,

1997.

172

Правила процедуры приема беженцев в США

Значительные ограничения в процедуре приема беженцев в США

были заложены Актом 1996 г. по вопросам нелегальной иммиграции и

ответственности иммигрантов. Им было введено новое понятие “неV

принимаемых” для тех въезжающих иностранцев, которые не имеют

надлежащих проездных документов и могут быть на этом основании

выдворены из США “без последующего рассмотрения или пересмотV

ра решения, даже если лицо выражает намерение просить об убежиV

ще или опасается преследования”. Находясь в таких обстоятельствах,

единственное, на что может рассчитывать заявитель V это интервью с

иммиграционным чиновником. Если в его ходе лицо не может доказать

обоснованное опасение подвергнуться преследованию, оно просто

выдворяется. В спорных случаях дело передается на рассмотрение имV

миграционного судьи в пределах 7 дней. В течение этого времени лицо

находится в месте содержания. Таким образом, его право на консульV

тацию с адвокатом остается чисто теоретической гарантией.

Кроме того, планируется создание около 10 проверочных пунктов

на территории других стран в 2000 г. Предполагается, что таким пуV

тем можно остановить прибытие некоторых категорий беженцев, наV

пример, небольшого числа лиц из стран Африки и Ближнего Востока,

которые въезжают в США через Европу. Так же, как и страны ЕвросоV

юза, США используют концепцию “третьей безопасной страны”, коV

торая позволяет высылать беженцев в страну, где им не грозит преV

следование и где они могут пройти процедуру предоставления убеV

жища или найти временную протекцию. Обсуждается и возможность

американоVканадского двустроннего соглашения о разделении бреV

мени по предоставлению убежища. Лицо не может претендовать на

убежище, если уже обращалось с таким ходатайством. Хотя применяV

ются некоторые исключения, общее правило устанавливает, что лицо

обязано доказать факт обращения с ходатайством в течение одного

года со дня прибытия. Пересмотр по таким делам не допускается

Программа правительства Бельгии по адаптации и интеграции лиц

иностранного происхождения

Согласно декрету от 4 июля 1996 г., правительство Бельгии преV

дусматривает учреждение и содержание 6 региональных центров для

интеграции лиц иностранного происхождения: в Шарлеруа, Ла ЛувьеV

ре, Льеже, Монсе, Намюре и Вервьере. Эти центры созданы с целью:

V развития деятельности по интеграции посредством социальных

и социальноVпрофессиональных программ;

Подробнее об этом см.: U.S. Asylum Watch // The Forced Migration Monitor, Open

Society Institute, July 1997, Number 18.

173

V содействия конкретной общности иностранцев и обслуживающеV

му их персоналу;

V регулярного сбора данных по их состоянию и потребностям;

V ориентации и поддержки этих людей в их деятельности, направV

ленной на интеграцию, при содействии местных властей и ассоциаций;

V развития местных инициатив по социальному развитию;

V участия лиц иностранного происхождения в культурной, социальV

ной и экономической жизни региона;

V содействия межкультурным обменам и уважения особенностей

каждой культуры.

Центры должны создаваться по инициативе властей и ассоциаций,

которые затем будут совместно представлены в административных

органах центров.

Правительство Бельгии поддерживает местные инициативы властV

ных органов или ассоциаций, которые направлены на:

V социальные и межкультурные проекты;

V помощь по изучению лицами иностранного происхождения своV

их прав и обязанностей;

V начальное обучение языку и профессиональным навыкам;

V улучшение понимания и развитие нормальных отношений между

местным населением и иностранцами.

Со своей стороны, местные власти должны формировать региоV

нальную политику интеграции лиц иностранного происхождения поV

средством подготовки ежегодных программ. Также предусматриваV

ется их участие в программах, рассчитанных на несколько лет ( срок

действия программы составляет не более 3Vх лет). Все проекты инV

теграции содержат описание существующей ситуации и дают точное

представление о целях, которые они ставят перед собой, и средствах

их достижения.

Административный, финансовый и квалификационный контроль за

работой центров, так же, как и консультирование по организации их

деятельности и необходимой документации, проводится должностV

ными лицами, которые назначаются правительством для указанных

целей.

Некоторые вопросы применения

российского

законодательства в области статуса беженцев

и легализации лиц, ищущих убежища

Вне зависимости от положительной или отрицательной оценки

Положения декрета 1996 г. приводятся по: Notes de documentation, periodique du SICC

sur les migrations, mensuel n° 123, septembre 1996. См. также: Notes de documentation,

periodique du SICC sur les migrations, mensuel n° 125/126, novembre/decembre 1996.

174

результатов присоединения России к Конвенции 1951 г., нужно отдаV

вать себе отчет в том, что ее нормы подлежат выполнению, согласно

фундаментальному принципу международного права pacta sunt

servanda (договоры должны соблюдаться). Поэтому речь может идти

только о приведении национального законодательства в соответствие

с конвенционными нормами. Принцип приоритета норм международV

ного договора над национальным законодательством закреплен ч.4

ст.15 Конституции РФ. Последняя редакция Федерального Закона о

беженцах представляет собой позитивный шаг в плане совершенствоV

вания норм по защите этих лиц в РФ. Тем не менее, затягивание проV

цесса разработки и принятия соответствующих подзаконных актов по

приему беженцев и лиц, ищущих убежища, делает применение некоV

торых норм Закона на практике невозможным. Об этом говорят и стаV

тистические данные: в 1999 г. количество беженцев из стран дальнеV

го зарубежья, получивших статус в России, составило 510 человек (в

основном, это граждане Афганистана) (Лебо, 1999, с.167), в то время

как УВКБ зарегистрировано в качестве лиц, ищущих убежища, 32 796

человек (Зайончковская, 1999, с.50).

С другой стороны, Россия к 1999 г. предоставила статус беженца

128 039 лицам из стран СНГ и Балтии (Зайончковская, 1999, с.49V50).

Указанная тенденция показывает, что и в отношении бывших соотеV

чественников существует альтернатива в правовом регулировании

статуса: они могут быть признаны вынужденными переселенцами или

беженцами, в зависимости от обстоятельств дела. Действительно,

правовая привязка Федерального Закона о вынужденных переселенV

цах к обладанию гражданством РФ уже ставит дополнительное услоV

вие для получения статуса. В случае, когда лицо въезжает на терриV

торию России, уже обладая ее гражданством, и подает ходатайство о

признании вынужденным переселенцем, все формальные требования

ст.1 Закона о вынужденных переселенцах соблюдены. Кстати, здесь

будет уместным напомнить о том, что все бывшие республики СССР,

ставшие независимыми государствами, уже давно упрочили инстиV

тут собственного гражданства, и число лиц, обладающих только гражV

данством бывшего СССР, в странах СНГ (проблема гражданства в

странах Балтии в данной статье на рассматривается) должно неукV

лонно сокращаться. Это означает, что в настоящий момент потенциV

альному вынужденному переселенцу необходимо выйти из гражданV

ства страны происхождения и принять, соответственно, гражданство

РФ. В ситуации, когда лицо действительно планирует свой выезд и

имеет определенное время для его подготовки, эта процедура осуV

ществима. Но в ситуации, связанной с необходимостью экстренного

выезда вследствие реальной угрозы преследования, вынужденный

мигрант такой возможности не имеет.

175

Таким образом, если лицо пребывает на территории России, не

являясь ее гражданином, то перед ним встает дилемма: приобретать

гражданство и просить затем о признании вынужденным переселенV

цем или сразу, будучи гражданином иностранного государства, обV

ращаться с ходатайством по поводу признания беженцем. ПредставV

ляется, что каждый такой мигрант должен делать собственный выбор

при обращении в территориальные структуры ФМС. Статистика гоV

ворит в пользу выбора статуса вынужденного переселенца, например,

из 72 053 вынужденных мигрантов из Казахстана (1998 г.) 71 953 чеV

ловека зарегистрированы ФМС в качестве вынужденных переселенV

цев и 100 человек V в качестве беженцев (Зайончковская, 1999). ОдV

нако представляется, что правовой статус должен определяться, исV

ходя из конкретных индивидуальных обстоятельств мигранта, но не

по принципу отнесения его к числу бывших соотечественников или

граждан дальнего зарубежья и следования традиционной практике.

Не исключены случаи, когда лицо намерено переждать ситуацию вооV

руженного конфликта или гражданской войны в своей стране и затем

вернуться обратно, и с этой целью желает сохранить гражданство своV

его государства. Так, например, количество беженцев, прибывших в

Россию из Таджикистана в период вооруженного противостояния праV

вительства и оппозиции и получивших здесь статус, достигло 114260

человек (Зайончковская, 1999). Необходимо помнить, что заявитель

должен быть детально информирован об условиях приобретения и

реализации своего правового статуса, особенно, если с правовой

точки зрения альтернатива быть признанным беженцем либо вынужV

денным переселенцем допускается. Но говоря о международных обяV

зательствах России по Конвенции 1951 г., важно отметить, что она

несет их как по отношению к гражданам дальнего зарубежья, так и по

отношению к вынужденным мигрантам из стран СНГ и Балтии, равно,

как и другие государства этого региона, присоединившиеся к ней.

Кроме того, существует проблема координации государственных

структур, в ведении которых находятся лица, ищущие убежища на терV

ритории РФ, что зачастую приводит к невозможности их легализации,

что уже отмечалось выше. Согласно п.7 ст.4 Закона о беженцах, выдаV

ча свидельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем

является правовым основанием для регистрации такого лица в местV

ном органе внутренних дел. Именно это свидетельство устанавливаV

ет, что лицо, ищущее убежище, законно пребывает на территории РФ,

и заменяет собой документ, удостоверяющий личность, на период расV

смотрения ходатайства, в соответствии с Постановлением ПравительV

ства РФ от 28 мая 1998 г. № 523 “О свидетельстве о рассмотрении

ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу”

(Собрание законодательства Российской Федерации, 1998).

176

Как было показано, западные страны с целью легализации лиц,

ищущих убежища, определяют их как находящихся в компетенции

иммиграционных властей и, как правило, направляют в центры вреV

менного содержания или иные места возможного проживания, где и

осуществляется контроль за пребыванием. В России вопросы въезV

да, выезда и пребывания иностранных граждан находятся в ведении

УВИР МВД, и в этой части нормы Закона о беженцах отсылают к праV

вилам их регистрации на территории РФ. Конечно, если лица, поставV

ленные на процедуру признания, направлены в центр временного разV

мещения (ЦВР), то администрация центра принимает на себя обязанV

ности по их временной регистрации. Но остается нерешенной проV

блема легализации тех, кто находится в центрах приема, открытых

УВКБ, или проживает в частном секторе.

Представляется, что особые правила регистрации таких лиц должV

ны войти в общий свод иммиграционного законодательства России, с

тем, чтобы они единоообразно применялись на ее территории всеми

государственными структурами. Лица, ищущие убежища, не являютV

ся обычными иностранными гражданами и, вполне возможно, не обV

ладают необходимыми для паспортноVвизовой службы документами,

поэтому на них не могут распространяться нормы вышеуказанного

Закона о правовом положении иностранных граждан. Достаточно соV

слаться на п.8 ст.4 Закона о беженцах, который требует передачи наV

ционального паспорта и других документов, удостоверяющих личV

ность, на хранение в пост иммиграционного контроля или территориV

альный орган ФМС при получении свидетельства. На период, пока

Закон об иммиграции и новая редакция Закона о правовом положеV

нии иностранных граждан не приняты, следует упорядочить единую

процедуру регистрации лиц, ищущих убежище, на территории РФ, пуV

тем большей координации действий ФМС и МВД. В частности, то же

Постановление Правительства РФ № 523, имеет своей целью реглаV

ментировать деятельность ФМС по обеспечению этих лиц свидетельV

ствами о рассмотрении ходатайства о признании беженцем, и лишь в

п.2 Порядка их оформления, выдачи и обмена устанавливает, что “свиV

детельство является основанием для регистрации в установленном поV

рядке лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его

семьи в органе внутренних дел на срок рассмотрения ходатайства по

существу”. Кроме этого пункта, Постановление не дает органам МВД

никаких конкретных указаний. Думается, что процедура легализации

была бы значительно упрощена, если бы Постановление включило в

себя, помимо описания и образца бланка свидетельства, еще и типоV

вой образец регистрационной карточки, которую должны выдавать

органы МВД заявителю на основании свидетельства.

177

Присоединение постсоветских государств

к конвенционным механизмам защиты беженцев:

опыт, этапы, перспективы

Подводя итоги анализа основных приоритетов и тенденций дейV

ствующего российского законодательства по беженцам, нужно скаV

зать и о ряде внешних факторов, которые формируют миграционную

практику на постсоветском пространстве.

Как известно, в 1992V1993 гг. Россия, Армения, Азербайждан, ТадV

жикистан, ратифицировав Конвенцию 1951 г. и Протокол 1967 г., приV

няли на себя все соответствующие международные обязательства по

приему и защите беженцев. Программа действий (П.13b) КонференV

ции СНГ по миграции призвала остальные государства региона, коV

торые этого не сделали, присоединиться к этим документам. ПредV

ставляется, что на практике этот вопрос не может решаться столь проV

сто и однозначно.

Не следует забывать, что существует такой общепризнанный инV

ститут международного права, как право государств сделать оговорV

ки при присоединении к договорам. Например, Турция при подписаV

нии Конвенции 1951 г. сделала оговорку о распространении ее норм

только на беженцев из Европы. Таким образом, она сняла с себя соV

ответствующие обязательства по приему беженцев из соседних стран

Ближнего Востока. Тот же принцип географического ограничения приV

менили Мальта, Венгрия, Мадагаскар и Монако.

Анализируя начальный опыт и перспективы миграционных процесV

сов в России, нужно отметить, что будущая ратификация Конвенции

1951 г. и Протокола 1967 г. должны стать серьезными вопросами для

изучения в тех странах СНГ, которые еще не подключились к междуV

народной системе защиты беженцев. Этим странам еще предстоит

оценить свои национальные ресурсы, кадровые потребности и возV

можности приема и адаптации беженцев на своей территории. Речь

ни в коем случае не идет о позиции игнорирования и неприсоединеV

ния к этим важнейшим документам. Видимо, будет достаточным наV

помнить о том, что ратификация представляет собой не формальное

признание практики мирового сообщества, а ответственность за выV

полнение своих международных обязательств, что уже неоднократно

было показано при рассмотрении российского опыта в связи с общеV

европейской практикой приема беженцев.

Процесс присоединения к существующим механизмам для стран

СНГ был бы значительно облегчен опытом создания собственной праV

вовой базы по миграции. Национальное законодательство по беженV

цам и иммиграции, как правило, отражает уже сложившуюся миграV

ционную ситуацию и существующие в этой области приоритеты госуV

178

дарства. Его практическое применение еще не наталкивается на проV

тиворечие нормам международного права, обязательным для ратиV

фицировавшего их государства, и всегда могут иметь место дополV

нения и изменения. На данном этапе подключения к механизму межV

дународноVправовой защиты формирование собственного законодаV

тельства и собственной иммиграционной политики носит принципиV

альный характер. Кстати, это положение стало очевидным на всех этаV

пах обсуждения государственной Концепции миграционной политиV

ки РФ в 1999 г.

Проблема формирования национального миграционного законоV

дательства крайне актуальна в настоящее время в Республике МолV

дова, которая является участником ряда международноVправовых соV

глашений, в том числе и Европейской Конвенции по правам человеV

ка, но еще не ратифицировала Конвенцию 1951 г. Согласно нормам

Европейской Конвенции, лица, ищущие убежища на территории МолV

довы, не могут быть высланы или выдворены за ее пределы, если речь

идет об опасности преследования и нарушении прав человека. Но в

связи с тем, что не существует специальной процедуры и механизма

защиты прав лиц, ищущих убежища, складывается “парадоксальная

ситуация, когда их пребывание в стране является нелегальным”

(Catan, 19 , p.8), а правовое положение этих лиц определяется тольV

ко согласно законодательству об иностранных гражданах и лицах без

гражданства. В связи с такой ситуацией, УВКБ ООН совместно с НПО

“Общество беженцев Республики Молдовы” взяли на себя обязательV

ства по проведению интерьюирования и последующей защите лиц,

ищущих убежища в Молдове, а также предоставлению им информаV

ции по основам их правового статуса и правилам регистрации, сущеV

ствующим в этом государстве.

Нужно отметить, что Беларусь и Украина, которые не присоединиV

лись к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., тем не менее, приняли

национальные законы о беженцах, где определение беженца следует

конвенционной формулировке. Этот факт позволяет говорить о реV

цепции норм международного права национальным законодательV

ством без ратификации соответствующего документа, как сложившейV

ся практике применения универсальных принципов Конвенции 1951 г.

Как указано в справочнике УВКБ, даже если ситуация приема беженV

цев “случилась в стране, не являющейся участником международных

соглашений, эти положения могут быть доведены до сведения правиV

тельств, поскольку данные положения отражают универсально приV

знанные принципы обращения с беженцами, что подтверждено больV

шим количеством государствVучастников” (Справочник по чрезвычайV

ным ситуациям, 1982, с.13).

Если мы выйдем за рамки региона СНГ, то увидим, что практике

179

имплементации норм международного договора последовала ЭстоV

ния, заявившая о своем присоединении к Конвенции 1951 г. и ПротоV

колу 1967 г. в феврале 1997 г., сразу же после принятия ее ПарламенV

том Акта о беженцах, который отсылает к конвенционному определеV

нию беженца (Лебо, 1999, с.272). При этом МИД Эстонии было заявV

лено о необходимости инкорпорации международных обязательств

своей страны в национальное законодательство перед указанной раV

тификацией. Возможно, Эстония, которая стала членом Совета ЕвV

ропы в начале 90Vх годов, нашла более оптимальный подход к решеV

нию вопросов, связанных с соответствием норм национального праV

ва ратифицированным международным договорам, уже обладая поV

добным опыта в сфере гражданства. Так или иначе, Акт о беженцах

обеспечивает прямое действие норм Конвенции 1951 г. в части, касаV

ющейся определения беженца.

Помимо этого, подготовка к Конференции по проблемам миграции

в странах СНГ и сама Конференция показали необходимость унифиV

кации категорий вынужденных мигрантов и принципов их защиты, а

также использования общей правовой терминологии по миграции в

рамках нашего региона. Представляется, что участие в межгосударV

ственных соглашениях по проблемам миграции может стать еще одV

ним этапом на пути присоединения государства к положениям КонV

венции 1951 г., поскольку именно участие в общей региональной поV

литике по вынужденной миграции и выполнение странами своих обяV

зательств служат наглядным примером работы международных мехаV

низмов защиты. Кстати, УВКБ уже имеет достаточный опыт в проведеV

нии переговоров и инициировании соглашений с правительствами

стран СНГ на основе их взаимных интересов в области миграции. ПриV

мером может служить четырехстороннее соглашение УВКБVТаджикиV

станVАфганистанVУзбекистан о возвращении таджикских беженцев.

Кроме того, Конференция и последующие встречи Руководящей

Группы с НПО показали необходимость отхода как стран региона СНГ,

так и НПО от тактики предоставления только гуманитарной помощи

вынужденным мигрантам. Стало ясно, что основной упор делается на

разработку национального миграционного законодательства и межV

государственного сотрудничества на определенном правовом уровV

не, в рамках тех положений, которые вошли в принятую Программу

Действий.

Необходимо отметить в качестве приоритетного и принцип едиV

ноообразного применения стандартов приема беженцев и лиц, ищуV

щих убежища, как странами Европейского Союза, так и государстваV

ми СНГ, которые к ним присоединились. Речь идет не только о переV

даче ресурсов и опыта со стороны западных стран, но и о выработке

собственной региональной концепции приема различных категорий

180

вынужденных мигрантов сопредельными участниками СНГ. Составным

компонентом процесса интеграции этих государств в области вынужV

денной миграции должно стать и формирование определенных обV

щих принципов национального законодательства в отношении беженV

цев и лиц, ищущих убежища.

Литература

Беженцы: убежище в Европе. УВКБ ООН, N 4, 3O1995.

ГудвинOГилл Г.С. Статус беженца в международном праве. ЮНИТИ, МоскO

ва, 1997.

Европейский Союз: факты и комментарии. Выпуск 3(17), апрельOавгуст

1999, с.14.

Европейский Союз: факты и комментарии. Выпуск 1(18), сентябрьOноябрь

1999 г., с.5.

Зайончковская Ж.А. Россия: миграция в разном масштабе. Научные докO

лады. Выпуск 1, Москва, 1999.

Защита беженцев: вопросы и ответы. УВКБ ООН, 1996, с.14.

Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженO

цах. Москва, “Юридическая литература”, 1999.

Лебо Ф. Правовые и социальные условия для лиц, ищущих убежище, и беO

женцев в ЦентральноO и ВосточноOевропейских странах. Датский Совет по беO

женцам, 1999.

Оздоев К. Ингушетия: помогаем всем, чем можем // Миграция в России.

N 2, январь 2000, с.10.

Положение беженцев в странах мира. Найти решение. УВКБ ООН, 1995,

с.241.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997, N 30, ст.3601.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998, N 22, ст.2475.

Справочник по чрезвычайным ситуациям. Часть первая. Полевые операO

ции. УВКБ ООН, Женева, 1982.

Человек и право. 2(4)2000, с.38, 41O42.

Berkowitz N.Pendo. Refugee Law in Europe // Refugee Rights, Interights

Bulletin, 1997, volume 11, N 2, p.42,79.

Beyani C. Human Rights and the Protection of Refugees // Refugee Rights,

Op.cit., p.39.

Catan V. Refugees and the Right of Freedom of Movement in the Republic of

Moldova // Refugium, Newsletter of the Society for refugees of the Republic of