Назад
479
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
качества окружающей среды и человеческого
благополучия. Эта переориентация предполагает
большие образовательные, организационные и
финансовые изменения.
УСЛОВИЯ ДЛЯ УСПЕШНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ
НОВОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ
концепция "движущие силы - нагрузки- состояние -
воздействия - реакции" (ДнсВР) используется в
качестве основы для понимания взаимосвязей между
человеком и окружающей средой. Хотя проблемы с
проверенными решениями зачастую успешно
решаются выявлением одного сектора или одного
звена в цепи ДнсВР, для устойчивых проблем чаще
необходим межотраслевой или кросс-ДнсВР подход с
детальным изучением движущих сил. В следующих
разделах рассмотрены типы структурных инноваций,
которые могут лечь в основу более перспективной
глобальной политической программы.
Общественная осведомлённость, образование и
обучение
коллективное обучение (Keen and others 2005) и
адаптивное управление (Holling 1978) – подходы к
управлению, направленные на борьбу со сложностью
и неопределенностью. Поощряется сбор данных и
информации исполнителями и другими
заинтересованными сторонами на разных уровнях, а
также приведение этой информации к виду,
предусматривающему обратную связь и самообучение.
была обеспечена поддержка укрепления потенциала
для улучшения систем мониторинга, основанных на
интересах коренных жителей и /или общин, а также
для их связи с более высокими уровнями сбора
информации и принятия решений. например, знания
коренных жителей об экологических системах могут
быть включены в планирующуюся политику и в оценку
воздействий такой политики на основе использования
инновационных показателей.
к примеру, Программа по беднейшим районам
гражданского общества, охватывающая 100 беднейших
районов Индии, разработала уникальные системы
мониторинга, оценки и обучения (Моо) на основе
информационных технологий (PACS 2006). При активном
участии более 440 организаций гражданского общества
и 20 000 общественных групп, Моо синтезирует
информацию из многочисленных источников, включая
характеристику местности, базовые и квартальные
отчёты, контроль производительности, оценочные
отчеты, процесс отражения, тематические исследования
и научные документы. система Моо помогла повысить
эффективность программы, а также обеспечить обмен
знаниями и опытом между участниками организаций
гражданского общества и другими заинтересованными
учреждениями.
Подходы к коллективному обучению предполагают
устойчивую ориентацию на обмен информацией для
общественной осведомлённости и образования. оно
формирует общественное мнение, основанное на
надежной и актуальной информации, что приводит к
совместному принятию решений и, в конечном счете,
эффективному управлению. Инициативы по общественной
осведомлённости могут быть направлеными или
широкими. Примером последних инициатив служит
орхусская конвенция, устанавливающая права общества
(граждан и их объединений) на доступ к экологической
информации, участию общественности в принятии
экологических решений и правосудию (см. Вставку 10.4).
Центр обучения хлопкоробов в
Танзании: обмен знаниями с
местным населением способствует
инновационному развитию
Источник: Joerg Boethling/Still
Pictures
480
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
Для обеспечения эффективности этих
прав стороны
конвенции должны принять необходимые
условия для
органов государственной власти (на национальном,
региональном или местном уровне). открытая
информационная политика Южной Африки является
примером государственного применения этих принципов.
Десятилетие образования в интересах устойчивого
развития оон является важной всемирной инициативой
для обращения к широкой аудитории, особенно для
молодого поколения, как в рамках школьного курса,
так и вне его (UNESCO 2005b). направленная
осведомленность в области здравоохранения и
санитарии, а также укрепление потенциала наделяет
бедные общины в кимберли и Южной Африке
полномочиями в создании устойчивого улучшения
бытовых санитарных условий (SEI 2004). точно также
успех инициативы городов с устойчивым развитием в
куритибе в бразилии в значительной степени зависел
от повышения информированности и привлечения
местных сообществ (McKibben 2005).
Проверка результативности экологической деятельности,
проводимая такими международными организациями,
как оЭсР и ЕЭк оон, и подготавливаемая в настоящее
время Экономической комиссией оон для Латинской
Америки и карибского бассейна и другими органами
оон и организациями на региональном уровне,
являются важным и эффективным механизмом для
укрепления коллективного обучения. такие экспертизы
обеспечивают независимую внешнюю оценку
эффективности, действенности и справедливости
экологической политики на основе полного, основанного
на фактах анализа, конструктивных советов и
рекомендаций. они конкретизируют задачи обеспечения
подотчетности, прозрачности и надлежащего управления,
а также дают возможность разным странам регулярно
обмениваться опытом и информацией о передовых
практиках и успешных вариантах политики (OECD 2000).
Экспертный анализ весьма эффективен в стимулировании
внутреннего обучения, но менее эффективен в
передаче знаний из этой области. одним из способов
повышения ценности обучения является поощрение
проведения институтами экспертного анализа
большего количества сравнений между странами или
сопоставление с эталонными значениями. Это также
приведет к большей согласованности в том, что
касается выбора методологии и условий.
Подход коллективного обучения характеризуется
сложными взаимодействиями, как и экосистемный
подход к экологическому управлению. он признает
необходимость сбора и обобщения информации о
структуре и функциях экосистем, а также то, что
различные уровни экосистем взаимосвязаны и
взаимозависимы, принимает экологические, упреждающие
и этические управленческие стратегии. одним из
важнейших основополагающих принципов экосистемного
подхода является представление о человечестве как о
части экосистемы, а не отдельном элементе. Здоровье,
деятельность и проблемы местных заинтересованных
сторон должны рассматриваться в качестве
характеристик экосистемы, в которых они живут.
Это также означает, что заинтересованные стороны
должны быть включены в принятие решений,
влияющих на их окружающую среду (NRBS 1996).
Мониторинг и оценка
Даже в том случае, если принята политика с
возможностью преобразования, а организации
реформированы, в целях осуществления этой
политики, необходимо знать, выполняются ли
поставленные цели и задачи. требуется не только
проведение мониторинга, важное значение имеет
также регулярный анализ и оценка эффективности
политики. Должны быть расширены полномочия
статистических ведомств для сбора данных о ходе
реализации политики. В немногих странах
присутствует независимая оценка политики,
обязательная для своих отделов государственного
В 10-м принципе Декларации Рио-де-Жанейро 1992 года сформулированы права на
доступ к информации, касающейся окружающей среды, участие в принятии решений и
правосудии. Его часто называют "принципом доступа."
Несмотря на то, что этот принцип – гибкая мера, он имел значительное влияние и был
преобразован в "жесткую" политику в региональных условиях Орхусской Конвенцией,
реализованную при поддержке Экономической комиссии ООН для стран Европы
(UNECE). Подписанная в датском городе Орхус в 1998 году, она вступила в силу в 2001
году, а к началу 2005 была утверждена 33 странами в Европе и Центральной Азии.
Неправительственные организации (НПО) не только оказывают сильное влияние на
процесс переговоров, но им также отведена главная роль в порядке их работы.
Экологические НПО представлены в Бюро совещания сторон, в рабочей группе по
контролю и в механизме соблюдения, позволяющем общественности предоставлять
заявления о несоблюдении. Некоторые примеры из его положений:
n Должна стать доступной информация по деятельности и мерах, влияющих на воздух,
воду, землю, человеческое здоровье и безопасность, условия жизни, культурные
места и
строительные сооружения. Например, каждая сторона должна учредить
общенациональный
реестр выброса и переноса загрязнителей на структурированной,
компьютеризированной и общедоступной основе, составленный с помощью
стандартизованного отчета.
n В принятии решений по разрешению определенных типов деятельности, например,
в секторах энергетики, горной промышленности и утилизации, требуется участие
общественности, при этом директивный орган обязан должным образом учитывать
такое участие, которое также должно быть частью более общего принятия решений
по экологическим планам и программам.
n Предусмотрен доступ к правосудию в отношении контрольных процедур для
доступа к информации и участию общественности, а также при оспаривании
нарушений экологического закона.
Первый отчет о состоянии реализации конвенции свидетельствует о том, что основной
прогресс был достигнут в доступе к информации, немного меньше – в доступе к участию
и самый малый – в доступе к правосудию. Этот результат схож с другим исследованием
реализации 10-го принципа Декларации Рио-де-Жанейро в девяти странах по всему
миру. Эта конвенция может оказывать влияние на страны за пределами региона
Европейской экономической комиссии ООН. Она может быть подписана другими
странами, а подписавшие стороны соглашаются содействовать использованию ее
принципов в международном процессе принятия экологических решений и в
международных организациях, связанных с окружающей средой.
Источники: Petkova and Veit 2000, Petkova and others 2002, UNECE 2005, Wates 2005
Вставка 10.4 10-й принцип декларации Рио-де-Жанейро и Орхусская конвенция
481
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
учета. Международные и региональные организации
разработали программы для мониторинга и оценки
политики, как, например, обзор эффективности
экологической политики оЭсР (Lehtonen 2005).
В большинстве стран были созданы консультативные
советы с экспертами и заинтересованными сторонами
в целях предоставления рекомендаций по выработке
политики в области устойчивого развития. однако их
полномочия и ресурсы зачастую ограничены. Лишь
несколько стран, например, Австрия, франция и
швейцария ввели в действие независимую оценку
своей общей политики (Carius and others 2005, Steurer
and Martinuzzi 2005). Хотя в направлении систематической
и независимой оценки политики сделаны некоторые
шаги, помимо самостоятельной отчетности, необходимо
увеличение таких примеров. недавние усилия со
стороны Европейского союза, оЭсР и учреждений
оон по организации оценки и экспертного анализа
национальных стратегий устойчивого развития могут
дать толчок для дальнейшего развития таких процессов
(Dalal-Clayton and Bass 2006, European Commission
2006). традиционные подходы к контролю и оценке,
особенно в командно-административных режимах, как
правило, сосредоточены на отслеживании изменений
и введении поправок с обратной силой. Вследствие
этого, исполнители неохотно предоставляют отчеты в
регулирующие органы (Dutzik 2002), часто дается лишь
минимальная информация с акцентом на положительные
аспекты. Даже при участии внешних экспертов, которые
часто проводят мало времени на месте, тяжело
зафиксировать действительные проблемы. Для
устойчивых экологических проблем должны тщательно
выбираться индикаторы для отражения своевременных
изменений, лежащих в основе движущих сил.
Организационная реформа
Для эффективного осуществления государственной
политики необходимы надежные организации. В
последние два десятилетия существовало множество
организационных структур. Подведение итогов является
ключевым компонентом оценки для повышения
эффективности. Поскольку экологические проблемы
охватывают несколько юрисдикций и масштабов,
необходимо планировать внесение конструктивных
улучшений на различных уровнях.
Глобальный уровень
с 1972 года, когда Генеральной ассамблеей оон была
учреждена ЮнЕП, число организаций, многосторонних
соглашений, учреждений, фондов и программ,
участвующих в природоохранной деятельности,
существенно возросло (UNGA 1972). Этот рост был
более значительным, в результате деятельности по
итогам доклада
наше общее будущее
и других
международных процессов. 1990-е годы были
десятилетием международных конференций, в том
числе встречи на высшем уровне "Планета Земля" в
1992 году и глобальных собраний по таким вопросам,
как пол, народонаселение и питание. Повторяющейся
особенностью главных процессов развития организации
объединенных наций были усилия по повышению
общесистемной слаженности. В главе 8 дается
определение глобальных организационных задач, а
также обзор вариантов повышения эффективности.
Реформа на глобальном уровне является областью
активных дискуссий и имеет ключевое значение для
расширения усилий по поиску эффективных решений
глобальных экологических проблем.
Региональный уровень
на региональном и субрегиональном уровнях,
несмотря на заметные и неотложные трансграничные
экологические проблемы, существует очень мало
организационных механизмов, способных решить эти
сложные вопросы. Европейский союз, вероятно,
находится на самом высоком уровне в Европейской
комиссии, благодаря амбициозным соглашениям и
сильным полномочиям в правоприменении. сегодня
около 80 процентов экологических норм в
государствах-членах основаны на европейском
законодательстве. комиссия имеет право принимать
меры в отношении государств-членов за нарушение
европейского права. существуют эффективные
Важно проводить регулярную
оценку и анализ эффективности
выполнения политических
решений.
Источник: Ngoma Photos
482
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
организационные и конституционные средства,
направленные на то, чтобы избежать "гонки уступок"
по экологическим стандартам (CEC 2004).
одним из примеров решения региональных проблем
является проблема кислотных дождей (см. Вставку 10.5).
конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на
большие расстояния, подписанная в 1979 году под
эгидой ЕЭк оон, охватывает страны от Российской
федерации на востоке до канады и сшА на западе.
также была сформулирована политика по защите почв.
центрально-Американскую комиссию по окружающей
среде и развитию (цкоР) возглавляют министры,
являющиеся политическими лидерами в регионе,
совместно с другими министрами, отвечающими,
например, за сельское хозяйство, управление
прибрежными ресурсами, урбанизацию, пол, сохранение
биоразнообразия, состояние окружающей среды,
продовольственную безопасность, экономику, маркетинг,
смягчение последствий стихийных бедствий,
образование, туризм, энергетику и шахты, а также
борьбу с нищетой. они обеспечивают взаимодействие
политики и согласовывают правовую систему в
регионе. В Мексике и центральной Америке
министерствами окружающей среды совместно с
местными органами власти и гражданским обществом
получен хороший опыт по вопросам взаимосвязей и
комплексных проблем. Эти проекты включают в себя
трансамериканский биологический коридор и
трансамериканский барьерный риф. В Африке
конференция министров африканских стран по
проблемам окружающей среды, созданная в 1985 году,
является постоянным форумом, на котором регулярно
встречаются министры по вопросам окружающей
среды для обсуждения экологических вопросов. В
АсЕАне нет регионального управления по охране
окружающей среды, предпочтение отдается работе с
постоянными комитетами. В рамках североамериканского
соглашения по сотрудничеству в области окружающей
среды в качестве экологического "дополнительного
соглашения" к североамериканскому соглашению о
свободной торговле между Мексикой, соединенными
штатами и канадой была создана комиссия по
экологическому сотрудничеству (кЭс). Роль кЭс
заключается в решении региональных экологических
проблем, содействии предотвращению потенциальных
торговых и экологических конфликтов и продвижении
эффективного обеспечения соблюдения
природоохранного законодательства.
однако такие региональные организационные
механизмы доступны не повсеместно, а в некоторых
случаях, где они существуют, их эффективной работе
мешают корыстные интересы. В Восточной Азии,
например, нет организационных механизмов для
решения трансграничных экологических проблем,
таких как кислотные дожди или пылевые и песчаные
бури, несмотря на то, что эти проблемы принимают
серьезные масштабы.
Национальный уровень
национальные правительства и учреждения продолжают
играть роль узловых точек в ходе переговоров,
осуществления и приведения в исполнение
экологической политики. несмотря на появление
негосударственных субъектов, а также передачи
некоторых функций глобальным, региональным,
субнациональным и местным уровням, правительства
по-прежнему контролируют основные ресурсы для
реализации экологической политики. В большинстве
стран существуют основные организационные
структуры для экологической политики, такие как
министерства окружающей среды, основные законы и
учреждения для контроля и обеспечения соблюдения
экологических стандартов. однако эффективная
реализация на национальном уровне во многих
странах по-прежнему остается проблемой.
большинство стран разработало экологические
планы или стратегии по устойчивому развитию с
различной степенью научной строгости и участия
заинтересованных сторон (Swanson and others 2004).
относительно небольшое число стран приложило
сознательные усилия для осуществления связи своей
экологической политики с государственным
бюджетом. норвегия и канада пересмотрели свои
Одним из первых определяющих действий Европейского экологического регулирования
была деятельность по борьбе с выбросами серы, приводящими к кислотным дождям и
разрушению человеческого здоровья. Устранение проблемы кислотных дождей было
большим успехом для совместной европейской экологической политики (см. главы 2 и 3).
В Европе программа по борьбе с кислотными выделениями началась после Стокгольмской
конференции по проблемам окружающей среды 1972 года. Конвенция Европейской
экономической комиссии ООН 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на
большие расстояния обеспечила общерегиональный мониторинг и оценку, создала
форум для обсуждения регулятивных норм. Начальные сокращения были основаны на
случайных уменьшениях общего базового уровня выбросов. К концу 1980-х в Европе
был принят и внедрен подход по борьбе с проблемами окисления, эвтрофикации и
истощения тропосферного озона. С 1994 года все региональные протоколы по
сокращению выбросов решали эти проблемы с помощью подхода "критической нагрузки",
регулирующего выбросы диоксидов серы, оксидов азота, аммиака и неметановых
летучих органических соединений для усиления защиты наиболее уязвимых экосистем.
Возможность для такого подхода дали соглашение о всеобщей системе мониторинга,
политическое обязательство об ограничении критических нагрузок и средства
поддержки принятия решений, которые позволили участникам переговоров оценить
альтернативные схемы регулирования на всесторонней основе.
Сегодня ограничения выбросов, установленные Евросоюзом, в некоторой степени
жестче, чем те, что были установлены Конвенцией о трансграничном загрязнении
воздуха на большие расстояния. Ожидается дальнейшее уменьшение кислотных
осадков благодаря реализации Директивы Северо-Европейских стран и
соответствующему протоколу Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха
на большие расстояния. На основе текущих прогнозов, выбросы диоксида серы в
Евросоюзе сократятся на 51 процент в период с 2000 по 2010 год, а затем их уровень
будет ниже, чем когда-либо с 1900 года.
Источники: EEA 2005, Levy 1995, UNECE 2007
Вставка 10.5 Кислотные дожди
483
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
бюджеты для выяснения экологических последствий
предлагаемых государственных расходов (OECD
2001b, OECD 2004). Европейский союз требует
проведения оценки экологических последствий в
отношении расходов на национальные проекты из
структурных и региональных фондов. несмотря на эти
примеры, организационные связи между
государственным бюджетом и экологической
политикой в большинстве стран остаются слабыми.
В некоторых странах на национальном уровне были
созданы организации, в целях содействия
использованию рыночных сил для решения
экологических проблем. как показано в главе 2,
особая польза этих договоренностей отмечается в
области торговли квотами на выбросы углерода.
несмотря на то, что увеличение налогов в
энергоемких отраслях сталкивается с жестким
сопротивлением заинтересованных кругов,
экологическая налоговая реформа стимулировала
инновации и новые возможности для трудоустройства.
на национальном уровне были отмечены изменения в
позиции правительства с большим акцентом на
участие заинтересованных сторон в решении
экологических проблем. Это было продемонстрировано
участием заинтересованных сторон, таких, как
представители гражданского общества и частного
сектора, в рамках совместных форумов с правительствами
,
агентствами оон и другими международными
организациями. некоторые страны легализовали этот
процесс участия. например, во Вьетнаме и таиланде
был принят законопроект по включению коренного
населения в управление лесными ресурсами (Enters
and others 2000). бразильская национальная система
охраны признает права общества на пользование
различными зонами, такими как охраняемые
территории, специальные заповедники и охраняемые
леса и на участие в их управлении (Oliveira Costa
2005). Децентрализация и появление новаторского
местного самоуправления создают возможности для
социального обучения и наращивания успехов (Steid
and Meijers 2004, MOEJ 2005).
Новые организационные принципы
опыт инициатив на глобальных, региональных,
национальных и местных уровнях, с целью решения
сложных экологических и межсекторальных проблем
последних нескольких десятилетий, демонстрирует
некоторые общие принципы разработки и осуществления
государственной политики. к ним относятся:
n децентрализация власти с целью понижения
уровней принятия решений, где они более
своевременны и значимы - принцип
делегирования полномочий;
n передача полномочий другим заинтересованным
сторонам, имеющим относительные
преимущества, заинтересованность и
компетентность в принятии на себя
ответственности;
n укрепление и усиление нормативного потенциала
учреждений, работающих на более высоком уровне;
Механизмы решения
трансграничных экологических
проблем, таких как кислотные
дожди или пылевые и песчаные
бури, все еще не созданы,
несмотря на то, что эти проблемы
принимают серьезный масштаб.
Источник: sinopictures/viewchina/
Still Pictures
484
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
n поддержка и содействие активному участию
женщин, местных общин, обособленных и
уязвимых групп населения;
n укрепление научной базы мониторинга состояния
экосистем; и
n применение комплексного подхода
экосистемного мониторинга.
Децентрализация власти
Принцип субсидиарности гласит, что вышестоящая
организация не должна выполнять то, что должным
образом может сделать нижестоящая организация,
если только она не может сделать это лучше. Этот
принцип может быть использован для регулирования
применения существующих компетенций, а также
определяет распределение полномочий. В контексте
европейской интеграции встречаются обе функции.
структуры местных органов власти, такие как
Международный совет по местным инициативам в
области окружающей среды, также обеспечивают
создание передового опыта, например, в
использовании воды и рекомендациях по
экологическим закупкам.
Передача полномочий заинтересованным сторонам
В ряде стран был опробован договорный подход для
вовлечения широкого круга заинтересованных сторон
не только в планирование и проведение консультаций,
но и в принятие решений, например, по вопросам
управления бассейнами рек, лесов и других природных
ресурсов (см. Вставку 10.6). как указано в главе 4,
договорный подход, будучи децентрализованным и
гибким, является эффективным в обеспечении
доступности воды на низшем уровне в районах,
удаленных от основных источников воды или системы
доставки. Договорный подход наделяет полномочиями
местных водопользователей, посредством создания
формальных и неформальных институтов управления
водными ресурсами, а также формализации
существующих знаний и представлений. В то же время
он основывается на экосистемном подходе и
рациональном использовании экосистем. Еще одной
характеристикой договорного подхода является
расширение местных инициатив и их выдвижение на
более высокие уровни принятия решений (Both ENDS
and Gomukh 2005).
Укрепление организаций высокого уровня
такие трансграничные экологические проблемы, как
кислотные дожди, затуманивание, опустынивание,
изменение климата, истощение озонового слоя и
утрата мигрирующих видов, а также управление
общими природными ресурсами, ставят перед
управлением окружающей средой особый комплекс
задач. они подчеркивают потребность в
международном процессе принятия решений и
свидетельствуют о необходимости создания
механизмов для решения этих вопросов на
региональном и глобальном уровнях. Этот
процесс привел к созданию новых функций для
международных организаций, поскольку
национальные государства все чаще делегируют часть
своих функций региональным или международным
организациями для решения трансграничных
экологических проблем.
с помощью общественного законодательства,
программ действий и 30-летней нормотворческой
деятельности, Европейский союз создал всеобъемлющую
систему охраны окружающей среды. она охватывает
вопросы от шума до отходов, от сохранения
естественной среды обитания до выхлопных газов
автомобилей, от химических веществ до промышленных
аварий, от воды для купания до информации о
чрезвычайных ситуациях по всему Ес, а также помогает
организациям справляться с такими экологическими
Для многих стран середина 1980-х годов является началом изменения роли государства,
его основных обязанностей и управления ими, тогда же стали появляться различные
социальные субъекты. Изменение роли государства привело к дальнейшей политической
децентрализации, экономической либерализации и приватизации, а также к увеличению
участия гражданского общества в принятии решений.
Сначала переход осуществлялся путем передачи центральными властями полномочий
местным и провинциальным правительствам. Около 80 процентов развивающихся
стран применяют некоторые формы децентрализации. Практически во всех странах
ответственность за местные экологические вопросы, такие как загрязнение воздуха и
воды, утилизация отходов и землеустройство, лежит на местных правительствах и
муниципалитетах. Реформы децентрализации варьируются от предоставления
полномочий избранным местным правительствам с распоряжением природными
ресурсами в Таиланде, до финансирования сельских комитетов в Камбодже и появления
соглашений о совместном управлении водой и лесами во Вьетнаме и Лаосе. Опыт
разных стран показывает, что хотя децентрализация не имеет непосредственного
воздействия на нищету и оказание государственных услуг, она может положительно
влиять на управление, участие и эффективность оказания государственных услуг.
Во-вторых, на экономическом фронте уменьшение государственной власти сопровождалось
большими программами по приватизации государственных компаний по всему миру.
Впоследствии частный сектор стал одним из важных действующих лиц, противостоящих
таким глобальным проблемам, как изменение климата, и главной заинтересованной
стороной в реализации механизмов гибкости, предусмотренных Киотским протоколом
Рамочной конвенции ООН по изменению климата, особенно проектов в рамках
Механизма чистого развития и по продаже квот на выбросы вредных газов.
И наконец, переход дал возможность гражданскому обществу и его организациям,
особенно НПО, активно участвовать в политическом, социальном, экономическом и
экологическом управлении. Например, в Порту-Алегри, Бразилии в процесс
формирования бюджета сейчас заложены консультации с группами гражданского общества.
В Соединённом Королевстве для рассмотрения предложений по государственному
бюджету была приглашена Женская бюджетная группа. Лесной попечительский совет
объединил экологические группы, лесную промышленность, коренное население и
общественные группы в сертификации устойчиво заготовленной древесины для
экспорта. Сейчас в поддержку развивающимся странам через международные НПО
перечисляется более 7 млрд. долларов США, отображая и поддерживая резкое
расширение масштаба и характера деятельности НПО. В 2000 году было зарегистрировано
37 000 международных НПО, на одну пятую больше, чем в 1990 году. Более 2 150 НПО
обладают консультативным статусом при Экономическом и Социальном Совете ООН, а
1 550 связаны с Департаментом общественной информации ООН.
Источники: Anheier and others 2001, Dupar and Badenoch 2002, Furtado 2001, Jütting and others 2004, Work
undated, World Bank 1997
Вставка 10.6 Изменение роли государства
485
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
катастрофами, как разлив нефти или лесные пожары.
Для улучшения состояния окружающей среды в
Европе, посредством предоставления актуальной и
достоверной информации для политиков и
общественности, было учреждено Европейское агентство
по вопросам окружающей среды. Законодательная
власть, однако, остается у Европейского союза. Ряд
региональных организаций приступил к осуществлению
других аналогичных, хотя ограниченных действий,
таких как создание североамериканской комиссии по
сотрудничеству в области окружающей среды,
конференции на уровне министров по окружающей
среде и развитию в Азиатско-тихоокеанском регионе
и конференции министров африканских стран по
проблемам окружающей среды.
Оказание содействия активному участию
После конференции оон по окружающей среде и
развитию 1992 года женщины во всем мире
сплотились для того, чтобы их голоса были услышаны
в принятии экологических решений. Это привело к
признанию женщин в качестве одной из девяти
основных групп в Повестке дня на XXI век за их роль в
деле сохранения окружающей среды и устойчивого
развития. женщины в полной мере участвуют во
многих смежных последующих процессах, таких как,
например, заседания комиссии по устойчивому
развитию. В этой деятельности женщины часто
сотрудничают с другими группами гражданского
общества, такими как коренные народы, профсоюзы и
молодежь, что приводит к переговорам, которые
лучше отражают интересы местных общин, обособленных
и уязвимых групп населения. как описано в главе 7,
эти глобальные процессы отражают аналогичные
инициативы на региональном и национальном уровнях.
Укрепление научной базы мониторинга состояния
экосистем
За последние два десятилетия значительно
усовершенствовались инструменты и методы для
оценки конкретных экологических параметров.
однако наука понимания экосистем и анализа их
состояния в различных пространственных масштабах
для разных областей политики все еще находится в
процессе зарождения. Экологические взаимосвязи
между различными экологическими параметрами
являются комплексными. к тому же существуют
человеческие, социальные и экономические аспекты
экосистем. Важно установить цели и показатели для
таких аспектов, как, например, цели сохранения
биоразнообразия 2010 года, показатель человеческого
развития и новые показатели благополучия экосистем.
Анализ устойчивости способствует обнаружению
системами мониторинга движения системы к
критическому уровню, возможное поведение системы
до наступления порога, а также трудность возврата в
предыдущее состояние после пересечения порога
(Walker and others 2004). Измерение этих ключевых
параметров, возможно, является наиболее
экономически эффективным способом мониторинга
состояния экосистем.
Роль женщин в управлении
окружающей средой и
устойчивом развитии является
жизненно важной и получает
все большее признание. Посадка
деревьев женщинами в Кении в
рамках Движения зелёного пояса.
Источник: William Campbell/
Still Pictures
486
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
Изменения экосистемных функций приводят к
последствиям, касающихся человеческого
благополучия для различных секторов общества, а
также для будущих поколений (см. главу 7). с точки
зрения политики, важное значение имеет
отслеживание уровня, при котором эти экосистемы
могут сохранять свою полную работоспособность.
Подход, основанный на состоянии экосистем, служит
моделью для диагностики и мониторинга потенциала
сохранения биологической и социальной организации,
а также возможности достижения разумных и устойчивых
человеческих целей (Nielsen 1999). однако, состояние
экосистем в большинстве частей мира не отслеживается
должным образом.
Комплексный мониторинг экосистем
обсуждения состояния климата за последние
десятилетия, рассмотренные в главе 2, со всей
очевидностью доказали связь между прочной научной
основой для разработки политики и политикой
принятия решений. Понимание и анализ состояния
экосистем, их взаимосвязь с устойчивыми экологическими
проблемами неизбежно займет какое-то время. В то
же время необходим практический подход к
комплексному мониторингу экосистемы, облегчающий
политику и принятие решений. Программа комплексного
мониторинга будет включать в себя, по крайней мере,
следующие шаги: определение экосистемных задач,
разработка конкретных целей управления, выбор
соответствующих, поддающихся измерению
экосистемных показателей, мониторинг и оценка
состояния окружающей среды с использованием
выбранных показателей, а также принятие
соответствующих мер.
Все более широкое признание получает эффективность
совместного мониторинга и изучения. При этом
предполагается, что заинтересованным сторонам на
различных уровнях необходима свобода действий для
применения в отслеживании и изучении тех методов и
техник, которые удобны и наиболее важны для них (см.
Вставку 10.7). тогда задачей становится рационализация
и объединение различных видов данных и информации
способом, важным на разных уровнях принятия решений
- национальном, региональном или глобальном.
например, какова будет практика мониторинга
коренных жителей в отношении священных рощ,
связанных с цРт 7 и конвенцией о биологическом
разнообразии? В то же время, должна быть признана
необходимость в наращивании потенциала на
различных уровнях и технологического сотрудничества,
а также приняты соответствующие меры.
также может вызвать затруднения вопрос определения
периодичности мониторинга. жизненные циклы и
продолжительность экологических и экосистемных
изменений гораздо больше, чем сроки политических
мандатов и общепринятых проектов или программ.
как следствие, политические и программные
организации уклоняются от принятия решений или
затягивают его, поскольку результаты могут не
проявится во время их срока полномочий. В то же
время, существует избыток экологической информации,
приводящий к "шуму" в принятии экологических
решений. В идеале, для принятия решений в нужное
время должна быть доступна минимальная
информация на различных уровнях в простой форме.
также предстоит разработать протокол мониторинга,
обеспечивающий гибкость на более низких уровнях и
в то же время способный собрать информацию и
знания для разработки политики и принятия решений
на глобальном, региональном и национальном уровнях.
на глобальном уровне всеобъемлющий обзор состояния
окружающей среды требуется примерно каждые 3-5
лет. Это обеспечивается целым рядом организаций и
процессов, в том числе процессом ГЕо. однако,
практический подход к комплексному экосистемному
мониторингу и раннему предупреждению еще не
включен в эти инициативы.
Финансирование программы охраны окружающей
среды
финансирование программ по борьбе с традиционными
экологическими проблемами, например, загрязнениями
и истощением подземных вод, осуществимо путем
строгого соблюдения политики "загрязнитель платит"
или "пользователь платит". Его также можно реализовать,
посредством государственного финансирования, если
Нигер, как и другие страны, подписавшие Конвенцию ООН по борьбе с опустыниванием
ООНБО), взял на себя обязательства по выпуску периодических национальных докладов,
призванных оценить прогресс реализации рамочной программы КООНБО. Процессы и
динамика деградации земель являются объектами постоянного мониторинга в Нигере.
В рамочной программе по реализации Национального плана действий по борьбе с
опустыниванием одно стратегическое направление состоит в наблюдении и мониторинге
опустынивания. Среди других действий, систематический мониторинг и динамика
деградации земель усиливает возможности системы раннего предупреждения в
разработке программ по смягчению последствий засухи и опустынивания.
Темп деградации природных ресурсов оценивается, главным образом, по проектам и
программам на местах, таким как Программа по вопросам пустынных окраин,
собирающей данные о:
n подсчете эндемических, исчезнувших или находящихся под угрозой исчезновения
видов растений;
n особенностях биоразнообразия растений и животных;
n особенностях производительного капитала (земли, растительности и воды), климата
и социо-экономических компонентов в нескольких масштабах;
n улучшении понимания механизмов деградации пастбищных районов;
n
улучшении знаний относительно механизмов деградации заболоченных территорий; и
n борьбе с эрозией и повышении плодородия почв.
Также в рамках Проекта по поддержке обучения и содействия в области управления
окружающей средой (по-французски PAFAGE), финансируемого Италией, была
учреждена Национальная система экологической информации.
Источник: CNEDD 2004
Вставка 10.7 Мониторинг реализации Конвенции ООН по борьбе с
опустыниванием в Нигере
487
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
трудно определить источник проблемы, а характер
экологических товаров предполагает именно этот
подход как наиболее подходящий.
однако, финансирование программ по борьбе с
устойчивыми экологическими проблемами является
гораздо более сложной задачей, поскольку изменения
затронут большую часть общества. не существует
одного загрязнителя или загрязняющего вещества,
одной группы опознаваемых "жертв", часто нет
простой причинно-следственной связи или уравнения
"доза - ответная реакция" (поскольку проблема берет
начало на уровне "движущих сил" в структуре ДнсВР).
В проблему могут быть вовлечены целые сектора,
международные отношения и глобальная экономика.
Хотя безвозмездное финансирование ограничено, в
настоящее время во всем мире легко можно найти
капитал для инвестиций и ссуд. Это ограничение
обусловлено более высокими рисками и низким
доходом от инвестирования в развивающихся странах,
которые больше всего в нем нуждаются.
существует возможность для мобилизации финансовых
ресурсов, направленных на управление обычными и
устойчивыми экологическими проблемами. В Повестке
дня на XXI век (см. главу 33, статью 13) четко
сформулировано, что финансирование мероприятий,
направленных на обеспечение устойчивого развития,
должно исходить из государственных и частных секторов
каждой страны (UNCED 1992). Это было подтверждено
рядом других международных документов, в том числе
Монтеррейским консенсусом, итоговым документом
Международной конференции по финансированию
развития (UN 2002b). несколько исследований
продемонстрировали существование взаимовыгодных
возможностей в постепенной отмене субсидий.
например, в исследовании Международного
энергетического агентства по отмене энергетических
субсидий в восьми развивающихся странах сделан
вывод о том, что ежегодный экономический рост этих
стран увеличится более чем на 0,7 процента, а выбросы
CO
2
сократятся почти на 16 процентов (IEA 1999).
Возможности государственного сектора
В странах существуют возможности для повышения
уровня государственных расходов на окружающую
среду (Friends of the Earth 2002). незначительное
увеличение создаст значительные дополнительные
ресурсы, предоставляющие адекватное внимание,
уделяемое экологическим вопросам в национальных
бюджетах. например, в странах Азии и тихого океана,
Азиатский банк развития (АбР) предположил, что
развивающиеся страны выделяют не менее 1 процента
от ВнП для удовлетворения своих финансовых
потребностей для экологически безопасного
развития. Вклад внутренних ресурсов региона в 1
процент соответствует около 26 млрд. долларов сшА
в год (UNESCAP 2001), по сравнению с военным
бюджетом, составляющим около 6 процентов от ВнП
(ADB 2001). ожидается, что тематическая стратегия
Европейской комиссии по борьбе с загрязнением
воздуха в странах-членах Ес даст положительный
коэффициент окупаемости, по крайней мере, 6:1
(European Commission 2005).
также были предложены перспективные
инновационные подходы в привлечении
дополнительных средств для новой экологической
программы. Инструменты, время от времени
применявшиеся в разных странах, включают в себя
формирование экологического бюджета, создание
фондов охраны природы, внедрение экономических
инструментов, таких как пользовательские взносы и
сборы, налоги и другие платежи за пользование
экосистемными товарами и услугами (см. Вставку 10.8)
(ADB 2005, Cunningham and Grabosky 1998). серьезную
проблему представляло обеспечение
реинвестирования собранных доходов в ресурсную
Для усиления финансирования
охраны окружающей среды были
предложены новаторские
подходы. Сверху, заповедник
Нгоронгоро в Танзании
осуществляет охрану и развитие
природных ресурсов этой
области; развитие туризма;
защиту и развитие интересов
народа Масаи.
Источник: Essling/images.de/
Still Pictures (left); McPHOTO/
Still Pictures (right)
488
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
базу или поддержание других экосистем
(перекрестное субсидирование), вместо трат их на
другие, не-экологические цели. некоторые
инструменты, такие как налоги на выбросы углерода,
имеющие потенциально значительное влияние на
промышленность и национальную
конкурентноспособность, были менее заметными. на
сегодняшний день налоги на углерод были введены в
примерно 12 странах по всему миру, их более
широкое принятие происходит очень медленно
(OECD 2003).
Использование рыночных инструментов в
экологической политике в Европе, в том числе в
странах центральной и Восточной Европы, начиная с
середины 1990-х годов в значительной степени
продвинулось вперед, особенно в области налогов,
сборов и продаваемых разрешений. В настоящее
время реализуется всеобъемлющая система платежей
за загрязнение воздуха и воды, хотя ставки, как
правило, низкие, из-за опасений по поводу
способности и готовности людей платить. некоторые
страны также ввели налоги на использование
ресурсов и утилизацию. Достигнут прогресс по
расширению использования налогов и сборов на
продукцию, в частности на банки из-под напитков и
другие упаковки.
скандинавские страны и нидерланды, рано начавшие
проводить экологическую налоговую реформу, по-
прежнему находятся на высокой стадии развития в
этой сфере. Германия и соединенное королевство
добились большого прогресса с конца 1990-х. Меры
приняты, в основном, на национальном и
Использование экологических налогов и сборов увеличилось с 1996 года,
возросли налоги на CO
2
, серу в топливе, утилизацию отходов и сырья, а
также на несколько новых продуктов. На основе оценки экологических
издержек первоначально было установлено лишь несколько налоговых
ставок, как это было сделано в Соединенном Королевстве для налога на
захоронение отходов и сбора за добычу песка, гравия и твердых пород.
На региональном уровне с принятием Директивы Евросоюза о торговле
квотами для сокращения выбросов CO
2
, ее включением в национальное
законодательство и созданием национальных планов по распределению
выбросов, торговля квотами стала самым сильным инструментом в
политической программе. Эта торговая система начала функционировать
в 2005 году. Также действует ряд других торговых систем, в том числе,
национальные системы торговли выбросами СО
2
в Дании и Соединенном
Королевстве и NO
X
в Нидерландах, торговля сертификатами на экологически
чистое электричество в Бельгии и квоты с правом передачи для
управления рыболовством в Эстонии, Исландии, Испании, Италии и
Португалии.
Также планируется либо находится на рассмотрении ряд других инструментов,
в частности, политика цен на воду к 2010 году, в соответствии с Рамочной
директивой Евросоюза по управлению водным хозяйством, системы
дорожных сборов, а также более широкое использование торговых
сертификатов для экологически чистого электричества. Эти и другие
инициативы свидетельствуют о вероятном росте использования
рыночных инструментов в ближайшие годы, возможно, в составе более
обширных инициатив по реформам экологических налогов и субсидий.
Вставка 10.8 Использование рыночных инструментов в Европе
Источник: Ministry of Environment, Norway 2005
Изначально спорные сборы за въезд на перегруженную территорию, введенные в 2003 г. в районе Сити Лондона, оправдали себя за один год (в зоне сборов движение
сократилось на 15 процентов, а пробки – на 30 процентов).
Источник: Transport for London http://www.cclondon.com/signsandsymbol.shtml