ЮНЕП. Глобальная экологическая перспектива: ГЕО 4 окружающая среда для развития
Подождите немного. Документ загружается.
населения и экономики, потребление
ресурсов, глобализация и социальные
ценности.
К счастью, сейчас диапазон вариантов
стратегий реагирования, влияющих на
экономические движущие силы, шире,
чем во времена доклада комиссии
Брундтланд, Наше общее будущее. Они
включают в себя использование экологических
налогов и экологического учёта, а также
создание рынков экосистемных услуг.
Аналитическая основа для таких подходов
была усовершенствована, правительства
приобретают опыт в их осуществлении, хотя, в
основном, в относительно малых масштабах.
Организационный центр на всех уровнях
этих менее изученных экологических
проблем требует смещения роли
окружающей среды от периферии к центру
принятия решений. Придать большее
значение текущей роли окружающей среды в
правительственных и межправительственных
организациях, а также в частном секторе
можно посредством структурных изменений,
выдвижения экологических факторов на
первый план и более целостного подхода к
планированию и реализации развития.
Крайне необходимо производить
регулярный контроль эффективности
политики для лучшего понимания ее
сильных и слабых сторон, а также для
облегчения адаптивного управления. За
последние 20 лет, несмотря на существенное
расширение политических задач, эта
инфраструктура осталась прежней.
Благосостояние невозможно оценить лишь в
рамках дохода, сводные показатели также
должны принимать во внимание пользу
природного капитала. Особенно важно
совершенствование научного понимания
потенциальных критических точек, возврат
после которых не гарантирован.
Для многих проблем преимущества
своевременных эффективных мер
превышают их стоимость. Как фактическая
оценка издержек игнорирования
предупреждений, так и сценарии издержек
глобальных экологических изменений
демонстрируют, что решительные меры в
настоящее время обходятся дешевле, чем
ожидание лучших решений. В особенности, в
случае изменения климата, вызывает тревогу
бездействие, учитывая его стоимость, при
всей доступности немедленных мер.
Для осуществления политических
решений необходима поддержка и
легитимность. За последние 20 лет
значительно увеличилась научная
основа экологических вопросов. Так же
расширился диапазон вариантов
воздействий на социальные установки,
ценности и знания. Экологическую политику
поддерживают усовершенствованные
программы образования в области охраны
окружающей среды, информационные
кампании, а также активное привлечение
различных заинтересованных лиц.
Образованное и более заинтересованное
население сможет эффективнее
рассматривать неудачи правительства и
привлекать институты к ответственности.
В новой экологической повестке дня на
следующие 20 лет и далее присутствуют
два направления:
n расширение и адаптация проверенных
стратегических подходов для обычных
экологических проблем, особенно в
развивающихся странах и регионах; и
n срочный поиск эффективных решений
для мало изученных экологических
проблем прежде, чем они достигнут
необратимого критического уровня.
Сейчас у политиков есть доступ к
широкому диапазону новаторских
подходов для решения различных видов
экологических проблем. Крайне
необходимо принимать решения, в которых
первостепенное внимание уделяется
устойчивому развитию, и приступать к
выполнению глобальных, региональных,
национальных и местных мер.
Для политиков крайне важно иметь
средства, которые помогают снизить
политические риски принятия верных
решений по вопросам окружающей
среды. Политические последствия принятия
поспешных решений, впоследствии
оказавшихся неэффективными, могут быть
дискредитирующими, особенно в случае, если
они отрицательно сказываются на
влиятельных политических сторонниках.
460
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
ВВЕДЕНИЕ
За два десятилетия после того, как Международная
комиссия по окружающей среде и развитию (комиссия
брундтланд) описала ряд "срочных, но сложных проблем,
касающихся самого нашего выживания" (WCED 1987),
возросла глобальная обеспокоенность по вопросам
окружающей среды и развития. однако еще не
определены четкие решения и институциональные
механизмы. Проблемы, выявленные комиссией, стали
более серьезными, появились также новые,
непредвиденные проблемы. основные экологические
проблемы, описанные в предыдущих главах этого доклада
могут быть поделены на те, для которых имеются
проверенные решения, и те, для которых как понимание,
так и решение еще только появляются (см. рис. 10.1).
новые проблемы обладают характеристиками,
создающими трудности в их решении, включая
сложное взаимодействие между глобальным,
региональным и местными масштабами,
долговременную динамику и множество
заинтересованных сторон и факторов, вызывающих
напряженность (см. главу 1). Многие из таких сложных
в управлении экологических проблем можно назвать
"устойчивыми" (Jänicke and Volkery 2001). к сожалению,
реформы разработки стратегий и организационной
структуры остаются направленными на менее
сложные в управлении проблемы 1970-х годов и не
успевают за темпами возникновения этих устойчивых
экологических проблем.
В основе этого обзора лежит перечень целей и задач
экологической политики, обзор опыта управления
межотраслевыми вопросами, оценка адекватности
многосторонних экологических соглашений, а также
анализ стратегических сценариев в Главе 9. как
показывает опыт, существует острая необходимость
рассмотрения тех типов экологических проблем,
которые могут иметь необратимые последствия и
постепенно могут привести к непригодности местной,
региональной или даже глобальной окружающей
среды для проживания.
Варианты будущих стратегий указывают на
необходимость двухпланового подхода:
n расширение и адаптация проверенных
стратегических подходов для обычных
экологических проблем, особенно в
развивающихся странах и регионах; и
n срочный поиск эффективных решений для мало
изученных экологических проблем прежде, чем
они достигнут необратимого критического уровня.
со временем ожидается, что эти направления будут
объединены, поскольку планы экологической политики
постепенно движутся от периферии к центру принятия
решений в области экономического и социального
развития.
Что касается первого направления, управленческие и
институционные подходы могут быть извлечены из
“Поскольку готовых
решений для
фундаментальных и
серьезных проблем
не существует,
ничего не остается,
кроме как
продолжать их
поиски.”
Наше общее будущее
ɳʚʣʥʟʠʜɧʓʑʡʥʤʚʢʗʪʗʟʚʱʯʜʠʝʠʔʚʩʗʣʜʚʧʡʢʠʒʝʗʞʡʢʠʓʗʢʗʟʟʭʞʚʚʟʠʓʭʞʚʣʡʠʣʠʒʑʞʚ
ɱʤʡʗʢʚʦʗʢʚʚʜʨʗʟʤʢʥʡʢʚʟʱʤʚʱʢʗʪʗʟʚʛɤʑʢʚʑʟʤʭʖʗʛʣʤʓʚʛ
ʀʜʠʝʠʔʚʩʗʣʜʚʗʡʢʠʒʝʗʞʭ
ɴʤʢʑʤʗʔʚʩʗʣʜʚʗʓʑʢʚʑʟʤʭ
ɶʡʢʑʓʝʗʟʩʗʣʜʚʛʡʠʖʧʠʖ
ɫʞʗʰʤʣʱʡʢʠʓʗʢʗʟʟʭʗʢʗʪʗʟʚʱ
jʠʒʭʩʟʭʗvʡʢʠʒʝʗʞʭ
ɲʠʱʓʝʱʰʤʣʱʢʗʪʗʟʚʱjʥʣʤʠʛʩʚʓʭʗvʡʢʠʒʝʗʞʭ
ɲʢʠʓʗʢʗʟʟʭʗʣʤʢʑʤʗʔʚʚ
ɫʞʗʰʤʖʗʝʠʣʟʑʔʢʥʙʜʑʞʚʣʠʣʤʠʱʟʚʱʞʚʚʓʠʙʖʗʛʣʤʓʚʱʞʚ
ɱʒʭʩʟʠʗʥʡʢʑʓʝʗʟʚʗʡʢʠʣʤʭʗʣʤʢʑʤʗʔʚʩʗʣʜʚʗʨʗʝʚ
ɴʤʢʥʜʤʥʢʟʭʗʚʙʞʗʟʗʟʚʱʚʑʖʑʡʤʚʓʟʠʗʥʡʢʑʓʝʗʟʚʗ
ɵʢʑʟʦʠʢʞʑʤʚʓʟʭʗʣʤʢʑʤʗʔʚʚ
ɫʞʗʰʤʖʗʝʠʣʠʣʤʢʥʜʤʥʢʟʭʞʚʖʓʚʘʥʫʚʞʚʦʑʜʤʠʢʑʞʚ
ɲʥʤʮ
ɲʥʤʮ
ɲʢʚʞʗʩʑʟʚʗʠʘʚʖʑʗʤʣʱʩʤʠʣʠʓʢʗʞʗʟʗʞʠʒʑʡʥʤʚʣʠʝʮʰʤʣʱʢʑʣʣʞʠʤʢʗʟʠʟʑʣʝʗʖʥʰʫʗʛʣʤʢʑʟʚʨʗ
461
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
успешных применений экологической политики в
других частях мира. Второе направление включает в
себя борьбу с малоизученными экологическими
проблемами, создание новых институциональных
механизмов, основанных на адаптивном управлении,
поиск новаторских финансовых механизмов и
совершенствование контроля, оценки и социального
обучения. В обоих направлениях должно уделяться
больше внимания основополагающим социальным и
культурным ценностям, улучшению образования,
предоставлению полномочий гражданам и
децентрализованным структурам управления.
ТЕКУЩИЕ ОТВЕТНЫЕ МЕРЫ В ОБЛАСТИ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Управление экологическими проблемами
Экологические проблемы представляют собой
воздействия на природное и человеческое
благополучие через воздух, атмосферу, пресную и
соленую воду и землю. большинство аспектов этих
экологических проблем описаны в предыдущих
главах. Для описания сложности управления и
степени, в которой проблемы могут рассматриваться
как имеющие обратимые или необратимые
последствия, которые постепенно могут привести к
непригодности местной, региональной или даже
глобальной окружающей среды для проживания, были
сформированы восемнадцать ключевых экологических
вопросов, обсуждаемых в главах 2–5 (см. рис. 10.2). В
ГЕо-4
экологические проблемы объединены в две группы,
хотя возможно использование и других параметров
Проблемы с проверенными решениями
Их причинно-следственные отношения хорошо известны,
в большинстве случаев могут быть определены отдельные
источники, а потенциальные жертвы находятся рядом
с источниками; масштаб местный или национальный.
существуют примеры успешного решения этих
экологических проблем в случаях микробного
загрязнения, пагубного цветения местных водорослей,
выделения серы, окислов азота, твёрдых частиц,
разливов нефти, местной деградации земель,
локализованного разрушения среды обитания,
фрагментации земель, а также чрезмерной
эксплуатации пресноводных ресурсов.
Проблемы с непроверенными решениями
несмотря на доступность некоторых основных знаний
в области причинно-следственных соотношений,
часто их бывает недостаточно, чтобы предсказать
время наступления переломного момента или точки
необратимости, а также воздействие на человеческое
Рисунок 10.2 Карта экологических проблем в зависимости от управляемости и обратимости
Источник: основано
на Главах 2-5
Атмосфера
Земля
Обратимые
Имеются
проверенные
решения
Появляются
решения
Эффективность управления
Необратимые
фрагментация
земель
разрушение
среды
обитания
инвазивные
чужеродные
виды
крупномасштабное
разрушение
рыбных
ареалов
деградация земликислотный дождь
тропосферный озон
разрушение озонового слоя
окисление океанов
чрезмерная эксплуатация
водных ресурсов
вымирание видов
климатические
изменения
подъем уровня моря
местное загрязнение
опасными химическими
веществами
вредоносное
цветение
водорослей
загрязнение
воздуха в
городах
утечки нефти
микробиологическое
загрязнение
Вода
стойкие органические
загрязнители
462
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
благополучие. Эти проблемы характеризуются
довольно рассеянными, часто многоотраслевыми
источниками, удаленностью потенциальных жертв от
источника, чрезвычайно сложными многомасштабными
экологическими процессами, длительным временем
между причинами и следствиями, а также необходимостью
крупномасштабных мер для их устранения (как правило,
глобальных или региональных). Примерами служат
глобальное изменение климата, разрушение озона в
верхних слоях атмосферы, стойкие органические
загрязнения и тяжелые металлы, вымирание видов,
окисление океанов и внедрение чужеродных
инвазивных видов.
Экологические проблемы с появляющимися решениями
влияют на развитие двумя фундаментальными способами:
n Экологические ресурсы и изменения создают
прямые угрозы и возможности для развития (Bass
2006). Природный капитал часто является
экономически важным активом, управление
которым сильно влияет на экономический рост
(Costanza and Daly 1992). В суммарных активах
бедных стран, как правило, доля природных
ресурсов больше доли производственного
капитала (World Bank 2006). Экологические
ресурсы часто влияют на подверженность риску,
выступая в роли связующего звена в уязвимости
перед стихийными бедствиями или меняя ее. они
часто играют важную роль в предоставлении
полномочий уязвимым социальным группам, в том
числе женщинам, а также обособленным
этническим, лингвистическим или региональным
объединениям и крайне нищим; а также в
формировании длительной жизнеспособности
стратегий экономического развития.
n определение причин устойчивых экологических
проблем имеет много общего с определением
устойчивых проблем развития. В частности, в
местах с замедленным развитием также
существует большой пробел между
проверенными механизмами управления и
величиной и сложностью экологических проблем.
Поэтому необходимо координировать планы по
развитию и окружающей среде. Это послание неявно
выражено во всеобъемлющем плане крупных
международных процессов, таких как Повестка дня на
XXI век и йоханнесбургский План Реализации, но
между планами по развитию и окружающей среде
остается большой разрыв (Navarro and others 2005).
В группе крупномасштабных устойчивых
экологических проблем взаимосвязи еще более
сложные, для них оказывается сложнее создание
согласованной деятельности на разных масштабах по
решению взаимосвязанных проблем (см. главу 8). как
было сказано на комиссии брундтланд, они являются
частью “порочного круга взаимосвязанного
экологического и экономического спада, в котором
находятся многие беднейшие страны” (WCED 1987).
успешные случаи решения таких экологических
проблем меньше распространены, по сравнению с
проблемами, определенными в 1970-е годы. В
дополнении, многие проблемы в первой группе,
оставленные без внимания или контроля, могут
объединяться и приводить к устойчивым проблемам.
например, расширение местной деградации земель
(глава 3) может привести к пылевым и песчаным бурям
в региональном масштабе и способствовать атмосферным
коричневым тучам, которые, в свою очередь, приводят
к планетарному затемнению (сокращая долю
солнечного излучения, достигающего земли) и влияют
на характер региональных муссонов (см. главу 2).
Включение вопроса защиты окружающей среды в
политическую программу
Рост значимости экологических вопросов в
государственной политике во все времена был связан
со значительными проблемами, однако для его
осуществления существует множество возможностей.
Это может включать следующие действия.
Поднятие значимости экологической программы
Хотя устойчивое развитие приобрело широкую
политическую поддержку, роль окружающей среды в
политической программе большей части текущей
политической деятельности остается небольшой.
Высший приоритет в политике отдается вопросам
сокращения нищеты, экономического роста,
безопасности, образования и здоровья. Доказательство
того, что окружающая среда значительно поддерживает
все эти приоритетные вопросы и вносит в них вклад,
может поднять ее политическую значимость и
привести к увеличению политической поддержки
(Diekmann and Franzen 1999, Carter 2001).
Укрепление объединения
обычно лица, определяющие экологическую политику,
не уделяют внимания установлению связей с другими
важными политическими программами, например, по
уменьшению нищеты, здоровью и безопасности в
развивающихся странах, или с экономическими
секторами в развитых странах. отмена экологически
вредных субсидий может, например, предоставить
возможности для финансирования поддержки бедных,
а также улучшения окружающей среды. Включение
экологической политики в другие политические
программы является продолжительным адаптивным
процессом. Ввод систем по утилизации отходов в
конце производственного процесса в 1970-х привел к
увеличению чистоты производственного процесса в
1980-х и появлению безотходных предприятий в 1990-
х. современная экологическая политика и
законодательство в поиске и применении решений
для устойчивых экологических проблем должны
463
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
следовать подобному поэтапному эволюционному
пути (EEA 2004, EEB 2005).
Установление четких целей и задач, усиление
контроля
Для эффективного решения экологических проблем
необходима политическая приверженность
определенным целям и задачам. Изменения в этой
области часто становятся видимыми лишь спустя
продолжительное время и, как правило, ускользают из
повседневного политического внимания. Поэтому
научные исследования, мониторинг и информационные
системы необходимо поддерживать на должном уровне,
а также контролировать прогресс относительно
контрольных ориентиров независимым лицом (OECD
2000). отсутствие количественно измеримых задач для
7-й цели развития тысячелетия (цРт) по экологической
устойчивости было одним из факторов, повлиявшим
на её относительно низкую значимость на мировой
повестке дня (UNDP 2005). Для усиления контроля и
отчетности стратегически необходимо пересмотреть
задачи 7-й цРт, ограниченные во времени.
Более активное участие заинтересованных сторон
Подход, подразумевающий совместное участие,
облегчает совместные усилия различных
заинтересованных сторон, вызывает чувство
сопричастности и делает новые инициативы более
устойчивыми. осведомлённое население будет
эффективнее рассматривать неудачи правительства,
укрепляя прозрачность и контролируя ответственность
организаций. Хотя участие заинтересованных сторон
часто требует дополнительной предоплаты в плане
времени и ресурсов, это успешный инструмент,
который может в конечном счете привести к
сокращению затрат (Eden 1996). однако во многих
странах и на международном уровне формальное
право участвовать в процессе принятия решений
часто остается ограниченным.
Основа на незначительных успехах
Масштаб деятельности международно финансируемых
проектов и инициатив пропорционален размеру
доступных денежных средств. По этой причине
многие экологические инициативы не достигли того
масштаба, при котором возможны действительные
изменения окружающей среды (UNESCO 2005a). как
только масштаб экологических проблем выходит за
границы государства, выделение денег из
государственного бюджета или двусторонняя помощь
развитию становятся менее обоснованными, что
создает потенциальные проблемы бесплатного
использования благ.
Уточнение роли правительства
Часто экологические министерства рассматриваются
больше как посредники, чем как реализаторы:
управляющие кораблем, а не сидящие на веслах.
Приоритет может быть отдан созданию более
эффективных мер и последовательности политики.
Экологические министерства могут уделять больше
внимания преобразованию экологических целей,
результатов исследований и мониторинга в
долгосрочные цели, приоритеты, основное
законодательство и обязательные ограничения.
Их обязанностью также должна стать проверка
экологических результатов в каждой отрасли. В свою
очередь, отраслевые институты должны создать
необходимый потенциал для объяснения и принятия
экологических приоритетов в политике и взять на
Экономическая деятельность
взаимосвязана с землей, водой и
атмосферой, потому все эти
аспекты должны быть включены
в разработку экологической
политики.
Источник: Ngoma Photos
464
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
себя большую ответственность за реализацию
деятельности по охране окружающей среды. В некоторых
странах реструктуризация уже происходит, экологические
подразделения существуют в отраслевых министерствах
,
хотя они могут по-прежнему уступать отраслевым
интересам (Wilkinson 1997).
Избежание сложного законодательства
В развитых странах увеличивающиеся изменения в
природоохранном законодательстве и недостаток
участия в этом процессе регулирующих исполнителей
делает некоторые законодательства малопонятными.
Это привело к увеличению возможностей для
коррупции и к лишней нагрузке на промышленность.
когда эти политические инструменты перенимаются
развивающимися странами, часто не имеющими
достаточных возможностей для разработки собственной
новаторской политики, чрезмерная сложность делает
их реализацию невозможной. Могут быть установлены
намного более ясные и экономичные правила, что
увеличит возможности других заинтересованных
сторон (Cunningham and Grabosky 1998). В идеале
инвестирование в создание потенциала и поддержка
всеохватывающих национальных законодательных
процессов развития со временем должны оказаться
более выгодными.
Проблема трудного выбора
Для многих существующих на сегодняшний день
случаев взаимовыгодные решения невозможны. Для
сравнения компромиссов в различных вариантах
необходимы объективные оценки, подкрепленные
легкодоступной, высококачественной информацией и
общественными совещаниями. В любую объективную
оценку вариантов должна быть включена экономическая
оценка нерыночных экологических товаров и услуг и
рассмотрение возможных социальных воздействий.
Важное значение имеет политическое руководство.
откладывание решений может привести к ущербу и
смертям, которых можно избежать (EEA 2001), а также
к возможным необратимым изменениям, для которых
не должно быть компромиссов.
Критические пробелы в политике и проблемы
реализации
Успехи, омраченные пробелами в политике
В течении двух десятилетий управление линейными
умеренными экологическими проблемами с одним
источником, доминирующими на повестке дня
стокгольмской конференции 1972 года, по большей
части, становилось все более эффективным. создавались
экологические министерства, национальным
законодательством осуществлялся контроль качества
воды и воздуха, были приняты стандарты на выброс
токсичных химикатов. Исходя из анализа глав 2–8
можно заключить, что почти все страны в настоящее
время обладают набором политических инструментов
или даже четкой экологической политикой, которые
обеспечивают платформу для совершенствования
экологического управления (Jordan and others 2003).
также в большинстве развивающихся стран
оказывается поддержка проектам и инновационным
экспериментам, в целях повышения потенциала
сотрудников и улучшения экологического управления.
В создание новых подходов в экологической политике
было вложено немало усилий (Tews and others 2003).
несмотря на неудачи и отсутствие реализации многих
эффективных мер по причине организационных
ограничений, во многих странах отмечается устойчивый
и значительный прогресс. В некоторых городах
качество окружающей среды в настоящее время лучше,
чем в середине 1980-х. основной пробел в политике
состоит в убежденности в том, что те меры и
организационные структуры, работающие в некоторых
областях, распространяются на все (особенно
развивающиеся) страны и поддерживаются ими.
Помимо недоработанной программы, влияющей на
благополучие миллиардов людей, все еще часто не
учитываются необходимые ресурсы и политическая воля
для обеспечения благоприятной окружающей среды.
Решение комплексных проблем остается главной
политической задачей
В отличие от вышеописанных проблем, управление
сложными, устойчивыми экологическими проблемами
с несколькими источниками, выделенными комиссией
брундтланд, и недавно возникшими проблемами не
было столь эффективно (OECD 2001a, Jänicke and
Volkery 2001, EEA 2002, Speth 2004). Прогнозируемые
тенденции для основных проблем, поднятых в докладе
наше общее будущее
, неблагоприятны. кроме очевидной
необходимости выдвижения этих проблем на первый
план в государственном процессе принятия решений,
должны появиться осуществимые стратегии по
решению вопросов, требующих фундаментальных
изменений в современных обществах.
несмотря на позитивные тенденции в некоторых
странах, глобальная окружающая среда все еще
подвержена серьезной опасности, а важные
экосистемы и экологические функции могут
приближаться к критическим точкам, за которыми
следуют катастрафические последствия (как отмечено
в предшествующих главах этого доклада). Поэтому
крайне необходимо укрепить экологическую сторону
развития, поставить реальные цели и задачи (см.
Вставку 10.1) и обеспечить включение экологических
целей и требований в основное направление
государственной политики на глобальном,
региональном и национальном уровнях.
Политические последствия сценариев
сценарии, выделенные в главе 9, демонстрируют
трудности реагирования на устойчивые экологические
проблемы и быстро меняющиеся направления.
465
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
В рамках этой оценки были определены и
охарактеризованы политические цели, связанные с
приоритетными глобальными экологическими
проблемами, анализируемыми в главах 2-5. Основная
деятельность была направлена на определение глобальных
задач, но также были проанализированы субглобальные
задачи, охватывающие большое количество стран.
На уровне
целей
, или общих положений о принципе,
мировое сообщество весьма последовательно
сформулировало четкие задачи для всех приоритетных
проблем. Однако, когда речь идет о
задачах
, или
конкретных, поддающихся количественному определению,
срочных результатах, ситуация усложняется. Для самых
сложных проблем, характеризующихся устойчивостью,
задачи не менее распространенные, хотя они преобладают
среди проблем с проверенными решениями. Например,
в отношении водных ресурсов существуют четкие задачи,
касающиеся доступа к водопроводной воде и основным
санитарным услугам, которые связаны с более широкой
целью снижения наиболее насущных аспектов бедности.
В отличие от этого, хотя цель комплексного управления
водосборами почти одинаково широко распространена,
редко встречаются задачи, касающиеся ее осуществления.
Существуют четкие, широко распространенные задачи,
уже включенные в процесс принятия решений, касающиеся
загрязнения воздуха в городах, но с загрязнением
воздуха внутри помещений дело обстоит иначе.
Уровень поддержки политических задач процедурами
мониторинга и оценки значительно варьируется. Для
разрушения озонового слоя, например, нет надежных
программ мониторинга, измеряющих атмосферные
концентрации озоноразрушающих веществ, толщину
озонового слоя, а также тенденции в области
производства, потребления и выбросов. Напротив, для
большей части задач защиты биоразнообразия не
хватает основных показателей и разновидности
регулярного мониторинга, который позволил бы
отслеживать тенденции.
Большинство задач направлено на улучшение общих
возможностей (в том числе принятие планов, создание
политических структур, проведение оценки и
определение приоритетов) или на снижение нагрузки
(снижение выбросов, добычи или переработки). Реже
встречаются цели, которые направлены на сокращение
движущих сил или на достижение конкретных состояний.
В области сохранения биоразнообразия существует
несколько целей, направленных на движущие силы,
но для других областей таких целей нет. Региональное
загрязнение воздуха в Европе является хорошим
примером определения задач для процесса,
направленного на состояние окружающей среды
(в данном случае, уровней отложения осадка по
отношению к критическим нагрузкам).
Вставка 10.1 Обзор глобальных политических задач
Источник: Главы 2–5, обзор Мсо в Ecolex 2007, UN 2002a
Рисунок 10.3 Глобальные и региональные задачи и программы мониторинга
Вопрос Цели Мониторинг
сокращение биоразнообразия
Изменение климата
Деградация и потеря лесов
Загрязнение воздуха внутри помещений
комплексное управление водными ресурсами
Заражение и загрязнение почв
Деградация почв/опустынивание
крупномасштабное морское рыболовство
Дальнодействующее загрязнение воздуха
со3
Защита стратосферного озона
Вода и санитария
обеспечение водой
Цели Мониторинг
n нет целей
n количественные, временные цели, юридически
необязательные
n Юридически обязательные, количественные, временные
цели
Исключение: дальнодействующее загрязнение воздуха
выделено желтым; юридически обязательные задачи
только в Европе
n нет регулярного мониторинга
n Частичный мониторинг, не полный
n Глобальный соответствующий мониторинг
466
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
Экологические последствия в различных сценариях
демонстрируют наследие последних десятилетий и
уровень усилий, который требуется для обращения
вспять основных тенденций. одним из основных
политических уроков, который можно извлечь из
сценариев является то, что могут существовать
значительные задержки между изменением человеческого
поведения, включая политические решения, и
воздействием на окружающую среду, в частности:
n большинство экологических изменений, которые
возникнут в ближайшие 50 лет, были уже
запущены прошлыми и настоящими действиями
(см. также De-Shalit 1995); и
n многие результаты экологически значимых мер,
принятых за последние 50 лет, еще долго не будут
ощутимы. Это демонстрирует медленное
восстановление озоновой "дыры" над Антарктикой.
В глобальных экономических системах заключена
огромная движущая сила и многие общественные
силы удовлетворены сегодняшней ситуацией в мире
(или они получают от этого выгоду). учитывая недостаток
уверенности в моменте наступления критической
точки для экосистем, очевидно, что сдвиг траекторий
к устойчивости совещательным и превентивным
образом будет труднодостижим. тем не менее,
сценарии показывают:
n иные последствия, в случае непринятых вовремя
решений; и
n существование шанса предотвращения
глобального упадка в случае скорейшего
принятия правильных решений.
критической неопределенностью в таких сценариях
является возможность отделения интенсивности
загрязнения от экономического роста и осуществления
сдвига в сторону сферы услуг без понижения темпов
экономического роста (Popper and others 2005).
Проблемы реализации
необходимо расширить реализацию удачных
применений в страны, отстающие из-за отстутствия
возможностей, недостаточного финансирования,
невнимания или социо-политических обстоятельств.
благодаря внутреннему или международному давлению,
большинство стран уже приняло некоторые меры по
решению экологических проблем с проверенными
решениями. однако во многих развивающихся странах
реализация этих мер остается относительно слабой
или вовсе остутствует. В некоторых случаях, похоже,
не существует действительного стремления к реализации
этих мер, а правительства уделяют внимание
экологическому управлению лишь на словах, чтобы
успокоить лоббистские группы или финансирующие
организации (Brenton 1994).
Во многих странах значение экологической политики
остается второстепернным по отношению к
Использование энергии и
транспорт стимулируют
индустриализацию и
урбанизацию. Многие страны
сейчас ввели меры по
сокращению неэффективного
использования энергии, хотя
изменения могут происходить
медленно.
Источник: Ngoma Photos
467
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
экономическому росту. как правило, у
макроэкономических целей и структурных реформ
был больший приоритет, чем у качества окружающей
среды. ни в одной стране не было возможно
согласованно интегрировать экономические,
экологические и социальные цели в модель устойчивого
развития (Swanson and others 2004). увеличение
глобальных проблем, таких как нищета и безопасность,
возможно, способствовало дальнейшему вытеснению
экологических вопросов на периферию политической
программы (Stanley Foundation 2004, UN 2005d).
Развитие программы по борьбе с устойчивыми
экологическими проблемами, посягающей на
структурную основу общества, ставит огромные
задачи реализации. Хотя в нескольких странах
структурные изменнения успешно осуществлены,
вызывает беспокойство тот факт, что некоторые
страны вовсе отказываются от реализации
конвенционной экологической программы
(Kennedy 2004).
Реализации экологических мер, требующих
существенных общественных или культурных
изменений, таких как культура защиты окружающей
среды или структурное преобразование, будет
оказано жесткое сопротивление со стороны
затронутых сектров и некоторых частей населения.
Поэтому правительства не предпринимают никаких
действий или откладывают решения, когда требуются
такие резкие структурные изменения в общей
политике, часто до тех пор, пока они становятся
неизбежными (New Economics Foundation 2006).
тяжелые решения обычно встречаются там, где
пересекаются или взаимодействуют окужающая
среда и экономика, вызывая сложные структурные
проблемы. Вызывающие их факторы являются более
сильными, комплексными социальными и
экономическими проблемами, в которые сильно
вовлечена окружающая среда.
Важность, придаваемая этим проблемам и решительность,
с которой правительства собираются вносить изменения,
часто зависят от политической идеологии и ценностной
ориентации. Для осуществления таких резких решений,
правительства имеют ограниченные возможности для
тщательного рассмотрения прецедентов и опыт до
работы с ними. Часто реализацию затрудняет оценка
социальных и политических затрат, а не недостаток
финансирования (Kennedy 2004). например, отмена
сельскохозяйственных субсидий может иметь важные
экологические последствия, но политические
результаты таких изменений будут огромными (CEC
2003). Меры, призванные сократить выбросы углерода,
оказывают влияние на все использующие энергию
сектора. Поэтому отраслевые организации и
заинтересовнанные стороны вынуждены соглашаться
с экологическими мерами (NEPP2 1994).
наиболее легко осуществимые меры, которые не
включают в себя перераспределение материальных
ценностей или власти, часто называются
взаимовыгодными ситуациями или "мягкими"
вариантами. уже были использованы многие мягкие
варианты, такие как повышение общественной
осведомлённости, учреждение организаций,
разрабатывающих символическое национальное
законодательство и подписывающих небольшие
международные конвенции. Эти варианты часто
создают видимость действий, реально не устраняя
главные факторы устойчивых экологических проблем.
Хотя в некоторых политических дебатах стало уделяться
внимание движущим силам, рассматриваемым в
качестве основных вопросов для политического
вмешательства (Wiedmann and others 2006, Worldwatch
Institute 2004), их изложение на главном политическом
форуме находится на начальной стадии развития. В
систематическом определении глобальных
политических задач в отношении экологических
проблем с высоким приоритетом, установленных в
предыдущих главах, только 2 из 325 отдельных задач
были нацелены на эти факторы (см. Вставку 10.1).
большинство из них нацелено на нагрузки и
улучшение возможностей преодоления внешних
воздействий. Исключения составили цели,
направленные на поддержку устойчивого
потребления природных ресурсов в охраняемых
лесных зонах и областях с биоразнообразием.
существующие экологические организации часто не
предназначены для рассмотрения комплексной
межотраслевой и трансграничной реализации
политики. Институты не могли угнаться за быстрым
темпом общей экологической деградации, который
создавал экономический рост. как отмечено в докладе
комиссии брундтланд, целостный подход требует
интеграции экологических вопросов с мерами во всех
областях. Поскольку устойчивые экологические
проблемы влияют также на другие страны и выходят
на субрегиональный, региональный или глобальный
уровень, как показано в главе 6, координация и
согласование подходов реализации вызывают новые
организационные проблемы.
Для эффективной реализации политических мер
необходимо совершенствование управления
знаниями. несмотря на то, что имеется некоторая
информация об этих устойчивых экологических
проблемах, обычно она неполная и не может
преодолеть разрыв между специальными мерами и
воздействием на людей для мотивации политиков. Им
необходимы ясные и легкие для понимания концепции,
простые параметры и подходящие решения, которым
можно следовать. научная и академическая
общественность собщает политикам о размерах таких
проблем, используя сложные и несовершенные
468
РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о
о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й
средства измерения. Для большинства ключевых
экономических и социальных результатов, таких как
ВВП и показатель человеческого развития, получить
данные отностительно просто, тогда как в экологической
области широко распространенных эквивалентных
конкретных средств измнерения нет, хотя существуют
конкурирующие варианты. В одном обзоре обнаружено
23 альтернативных совокупных экологических показателя
(OECD 2002a), а еще несколько находятся в разработке.
Поддержка инициатив по оценке и измерениям,
создающая общую основу осмысления воздействий
политических мер на устойчивость и, конечно, оценка
экологических последствий экономических действий
будут способствовать разумному принятию решений.
В оценке важно согласие, поскольку не все экологические
товары и услуги могут или должны быть выражены в
денежном эквиваленте. оценки показателей, не
имеющие денежного выражения, которые обычно
установлены соглашением совместно с финансовыми
и социальными показателями могут показать
состояние и направление к или от устойчивости.
БУДУЩАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ
Стратегический подход
Экологическая политика смогла успешно решить
широкий ряд экологических проблем – линейных,
умеренных, с одним источником или "обычных", особенно,
если для них были доступны легкоосуществимые
технические решения, такие как химическая замена
озоноразрушающих веществ (Hahn and Stavins 1992).
однако устойчивые экологические проблемы, такие
как рост концентраций парниковых газов, сокращение
биоразнообразия, повсеместное загрязнение почв и
подземных вод, а также совокупное влияние опасных
химикатов на человеческое здоровье – это вопросы,
по которым за длительное время не было достигнуто
значительных улучшений, кроме того, урон, наносимый
некоторым из них, может быть необратимым (OECD
2001a, Jänicke and Volkery 2001, EEA 2002).
невозможность эффективного решения этих
устойчивых проблем подорвет или сведет на нет все
крупные достижения в решениях обычных проблем.
Потому намечена стратегия с двумя направлениями:
адаптация и расширение области действия
проверенных мер и разработка мер по осуществлению
более глубоких структурных изменений на всех уровнях.
Расширение области действия проверенной
политики
несмотря на то, что экологических проблем очень
много, для их решения существует несколько
эффективных мер. Доказанный успех экологической
политики в других странах может считаться поощряющим
знаком в отстающих странах, начинающих признавать
собственное наследие экологической деградации.
Эффективная политика улучшает отдельную
экосистемную услугу и приводит к человеческому
благополучию без нанесения существенного вреда
другим экосистемным услугам или социальным
группам (UNEP 2006b). Перспективные ответные меры
или не принесли много успехов, в результате чего
результаты все еще не ясны, или могут стать более
эффективными в случае соответствующих изменений.
сомнительные ответные меры не соответствуют своим
целям или наносят вред экосистемным услугам или
социальным группам.
с 1987 года политический ландшафт сильно
расширился и сейчас прямые или опосредованные
экологические меры проникают практически во все
области экономической активности (Jänicke 2006). В
таблице 10.1 представлена одна из многочисленных
классификаций экологических мер. В ней показана
последовательная эволюция мер за последние 20 лет
от "командно-административных" до "создания рынков".
набор политических инструментов постепенно
расширялся, гораздо больше внимания уделялось
экономическим инструментам, информации, связи и
добровольным подходам (Tews and others 2003). Это
развитие частично связано с тем фактом, что
политический фокус в области контроля над
загрязнением сместился с больших одиночных
источников загрязнения (стационарных источников) к
более рассеянным, контролировать которые сложнее
Таблица 10.1 Классификация инструментов экологической политики
Командно-
административное
регулирование
Прямые постановления
правительств
Привлечение
общественного и
частного секторов Использование рынков Создание рынков
n стандарты
n Запреты
n Разрешения и квоты
n Зонирование
n ответственность
n Законное возмещение
n Гибкое регулирование
n Инфраструктура
окружающей среды
n Эко-промышленные
парковые зоны
n национальные парки,
охраняемые районы и
обустройство
рекреационных лесов
n Восстановление
экосистемы
n участие общественности
n Децентрализация
n Распространение
информации
n Экологическая маркировка
n Добровольные соглашения
n Партнёрство
государственного и
частного секторов
n отмена субсидий, не
соответствующих
стандартам
n Экологические налоги и
сборы
n Платежи за
природоиспользование
n системы возмещения
n направленные субсидии
n самоконтроль (такой как
ISO 14000)
n Права собственности
n Продаваемые разрешения
и права
n Программы компенсации
n Экологические закупки
n фонды природоохранных
инвестиций
n "семенные" фонды и
стимулы
n Платежи за экосистемные
услуги