Вестник Института экономики РАН 2011 №03

Подождите немного. Документ загружается.

ЭКОНОМИКА

КУЛЬТУРЫ

ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ

172

В. МУЗЫЧУК,

кандидат экономических наук, зав. сектором Института

экономики РАН

РАЗВИТИЕ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ В РОССИИ

В КОНТЕКСТЕ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ

Статья посвящена основным тенденциям развития сферы

культуры в контексте проводимой в России бюджетной

реформы. Автор акцентирует внимание на необходимости

государственной поддержки культуры и искусства, поскольку

финансирование культуры является инвестициями в челове-

ческий потенциал, вложениями в будущее страны. В статье

представлен обзор основных направлений преобразований

сферы культуры в рамках проведения бюджетной реформы.

Ключевые слова: сфера культуры, государственная куль-

турная политика, бюджетная реформа, финансирование

культуры.

Роль государства в поддержке культуры

Целью государственной политики в сфере куль-

туры, согласно Концепции долгосрочного социально-

экономического развития России до 2020 года (далее –

Концепция-2020), признается развитие и реализация куль-

турного и духовного потенциала общества в целом и каж-

дой личности. Однако «принципиальной особенностью

государственной политики в сфере культуры Российской

Федерации при ее реализации по обозначенным направлени-

ям до 2020 г. становится децентрализация управления отрас-

лью. В этих условиях проектно-ориентированное финанси-

рование деятельности учреждений культуры позволит вве-

сти их в систему современных экономических отношений.

173

Развитие института частно-государственного партнер-

ства в сфере культуры будет способствовать привлечению

внебюджетных средств финансирования, сокращению бюд-

жетных затрат» (курсив автора. – В.М.)

. Средства дости-

жения поставленной цели однозначно свидетельствуют о том,

что культура перестает быть сферой ответственности государ-

ства. Декларируемое «сокращение бюджетных затрат» явля-

ется очередным подтверждением смены приоритетов госу-

дарственной культурной политики в направлении переноса

центра тяжести в поддержке культуры с государства на плечи

потребителя.

Во многом это обусловлено тем, что сфера культуры

по-прежнему воспринимается как отрасль, функциониро-

вание которой обременительно, убыточно для государствен-

ного бюджета. Финансово-экономические ведомства пред-

принимают настойчивые попытки оценить культуру исклю-

чительно с точки зрения экономической эффективности.

Складывается впечатление, что культурная политика, впро-

чем, как социальная политика и политика в сфере образова-

ния, являются не самостоятельными направлениями государ-

ственной политики, а производными от монетарной полити-

ки, и бюджетной реформы в частности.

Между тем в экономической науке накоплен солид-

ный арсенал теоретических доказательств необходимости

участия государства в поддержке сферы культуры. Так, не

один десяток лет насчитывает отдельная ветвь экономиче-

ской науки, занимающаяся изучением закономерностей раз-

вития экономики культуры

. Свыше 40 лет известен откры-

тый В. Баумолем специфический недуг, названный «болез-

нью Баумоля», или «болезнью цен»

, суть которого сводится

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России (см. сайт Министерства

экономического развития Российской Федерации).

2. Становление экономики культуры как самостоятельного направления экономической науки

связывают с созданием в конце 1960-х – начале 1970-х годов Международной ассоциации эко-

номики культуры (Association for Cultural Economics International – ACEI).

3. В 1966 г. была опубликована работа В. Баумоля и В. Боуэна «Исполнительские искусства – эко-

номическая дилемма».

ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ

174

к тому, что издержки производства в исполнительском искус-

стве растут быстрее цен на конечный продукт. Этот недуг рас-

пространяется и на функционирование многих образователь-

ных и научных учреждений, организаций здравоохранения и

социального обслуживания.

Наряду с концепцией общественных товаров («public

goods»), с которой на протяжении многих десятилетий ассо-

циировалась экономика социального сектора, с конца 80-х

годов прошлого века обоснование государственной поддерж-

ки социальных отраслей нашло свое отражение в концепции

мериторных благ («merit goods») Р. Масгрэйва. Под меритор-

ными благами понимаются блага, спрос на которые стимули-

руется государством, поскольку спрос на них со стороны част-

ных лиц недостаточен. В обеих концепциях вмешательство

государства в экономику связано с существованием обще-

ственных потребностей, наряду с индивидуальными, а также

с необходимостью исправления «провалов рынка».

Концепция экономической социодинамики Р.С. Грин-

берга и А.Я. Рубинштейна

, в свою очередь, исходит из прин-

ципа комплементарности (взаимодополняемости) индивиду-

альных предпочтений и социальных интересов в отличие от

чистого индивидуализма традиционной экономической тео-

рии. Вмешательство государства в экономику объясняется

не столько необходимостью ликвидации «провалов рынка»,

сколько позиционированием государства как носителя дол-

госрочных интересов общества в целом в качестве субъек-

та рынка. Поэтому бюджетное финансирование культурной

деятельности в экономической социодинамике приобрета-

ет принципиально иное обоснование: государство оплачивает

социальную полезность предоставления культурных благ и

услуг в отличие от устоявшегося стереотипа, в соответствии

с которым культура является затратной отраслью, а государ-

ство, выделяя ей бюджетные ассигнования, занимается меце-

натством. Государство как субъект рынка реализует потреб-

4. Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Экономическая социодинамика. М., 2000.

175

ности общества в совершенствовании человеческого потенци-

ала, инвестируя в развитие сферы культуры.

Речь идет о необходимости трансформации роли

государства в поддержке культуры – от «государства-

мецената» к «государству-инвестору». «Смена парадиг-

мы и переход от «государства-мецената» к «государству-

инвестору» – это свершившийся в науке факт. <…>

Необходимо понять, что вместо неоправданного финансо-

вого нажима на культуру с требованием повысить ее дохо-

ды и уменьшить тем самым расходы государства, следует

проводить принципиально иную политику, в основе кото-

рой лежит модель «государства-инвестора». Лишь инве-

стиции в культуру могут обеспечить эффективный рост ее

доходов»

. Нельзя не отметить, что позиционирование госу-

дарства в качестве мецената таит в себе массу угроз, среди

которых пресловутый принцип остаточного финансиро-

вания, личные предпочтения чиновников, ответственных

за выделение денежных средств

. Даже при относительно

щедром финансировании политика государства-мецената

не отличается долгосрочной направленностью и устойчи-

востью. В отличие от мецената государство-инвестор совер-

шенно по-иному осуществляет расстановку приоритетов,

выделяя бюджетные ассигнования на поддержку культуры.

Речь идет прежде всего об инвестициях в воспроизводство

и качественное совершенствование человеческого потенци-

ала, что является основой для становления инновационной

социально-ориентированной экономики.

5. Рубинштейн А.Я. Смена государственной стратегии в культуре. Взгляд экономиста /Доклад

Комиссии по вопросам развития культуры Общественной палаты РФ «Культура и будущее

России. Новый взгляд». М., 2007.

6. В интервью «Независимой газете» директор старейшего в России Государственного академиче-

ского театра драмы им. Федора Волкова в г. Ярославль Борис Мездрич на реплику корреспонден-

та о том, что во многом финансирование и хорошее положение театров зависят от отношений с

губернатором, ответил: «Это так. И не просто так, а это так, и только так. Я скажу еще сильнее:

эта обязательность бюджета базируется на точке зрения, вкусах и отношении губернатора. <…>

Все зависит от губернатора, и при смене губернатора происходят часто серьезные катаклизмы в

финансировании театров региональных». // Независимая газета. 28.12.2008. http://www.ng.ru/

culture/2008-12-15/10_yaroslavl.html

ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ

176

Важно в корне переломить устоявшееся представление

о культуре как о сфере, обременительной для бюджета, так

как расходы на культуру прежде всего являются инвести-

циями в человеческий потенциал, вложениями в будущее

страны.

Идеология реформ

Прошедшее десятилетие было ознаменовано проведе-

нием административной реформы, реформы местного само-

управления, а также бюджетной реформы в России. Их реа-

лизация без учета накопившихся с начала 90-х годов прошло-

го века социальных рисков в той или иной степени негатив-

но сказалась на развитии социально значимых отраслей, в том

числе сферы культуры, а также на условиях функционирова-

ния бюджетных учреждений.

Суть административной реформы заключалась в децен-

трализации государственного управления, передаче властных

полномочий от центра на региональный и местный уровни

под эгидой того, что власть должна быть ближе к народу. Речь

также шла о разграничении полномочий между федеральны-

ми органами власти, органами власти субъектов Российской

Федерации и органами местного самоуправления в целях

исключения дублирования функций и введения жесткого

принципа отраслевой подведомственности, исключающего

наличие непрофильных активов.

В рамках реформы местного самоуправления проис-

ходило упорядочение доходных и расходных полномочий

муниципальных образований. В частности, органы местного

самоуправления стали самостоятельно принимать решения

об объемах предоставления муниципальных услуг социально-

культурной сферы в пределах финансовых возможностей соб-

ственных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в Российской Федерации»

были введены муниципальные образования поселенческого

177

типа, которым были переданы полномочия по обеспечению

населения основными жизнеобеспечивающими услугами,

включая услуги учреждений культуры (организация библио-

течного обслуживания населения, сохранение объектов куль-

турного наследия местного значения, содержание учрежде-

ний культуры). Процесс реформирования привел к тому, что

центр тяжести по содержанию муниципальных учрежде-

ний культуры (в основном библиотек и учреждений культу-

ры клубного типа) был перенесен на органы местного само-

управления, в чьем ведении оказалось 90% всех учреждений

культуры Российской Федерации. Однако в силу особой спец-

ифики российских преобразований деньги так и не после-

довали за полномочиями, что усугубило положение муници-

пальной сети культурно-досуговых учреждений, особенно в

сельской местности.

В Федеральном законе № 131 не был четко прописан

порядок разграничения полномочий между муниципаль-

ным районом и поселением, что привело к множественности

трактовок основных положений закона. Краеугольным стал

вопрос о передаче недвижимого имущества. Сначала многие

главы муниципальных районов стремились передать здания

библиотек и клубов, большая часть которых находилась в неу-

довлетворительном состоянии, в ведении поселений. В боль-

шинстве муниципальных образований дотационных регио-

нов сложилась парадоксальная ситуация, при которой клубы

и дворцы культуры остались на балансе муниципальных рай-

онов, а деньги на их содержание должны были выделяться из

бюджета поселений. В дальнейшем ситуация стабилизиро-

валась благодаря практике заключения двусторонних согла-

шений о передаче полномочий в области культуры с уровня

поселения на уровень муниципального района в силу нехват-

ки финансовых средств в бюджете поселения для обеспече-

ния населения услугами учреждений культуры.

Бюджетная реформа провозглашала необходимость

перехода от «управления по затратам к управлению по резуль-

татам», в рамках которого предполагалось финансировать не

ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ

178

сам факт существования бюджетных учреждений, а исключи-

тельно объем и качество предоставляемых населению услуг.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собра-

нию РФ на 2004 г. декларировалось, что «государство долж-

но отказаться от сметного финансирования бюджетной сети

и прямого предоставления значительной части бюджетных

услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с полу-

чаемыми обществом результатами».

В соответствии с идеологией бюджетной реформы было

заявлено о необходимости:

перехода от сметного финансирования государствен-

ных (муниципальных) учреждений к финансовому обе-

спечению выполнения государственных (муниципаль-

ных) заданий в форме субсидий из бюджета соответ-

ствующего уровня;

расширения спектра организационно-правовых форм

государственных (муниципальных) учреждений (казен-

ные, бюджетные, автономные);

привлечения организаций других организационно-

правовых форм к процессу предоставления государ-

ственных (муниципальных) услуг на основе государ-

ственных (муниципальных) заданий;

предоставления государственных (муниципальных)

услуг исходя из реальных возможностей бюджета.

Бюджетная реформа проводилась в три этапа: рефор-

ма межбюджетных отношений, реформа бюджетного про-

цесса и реструктуризация бюджетной сети. Необходимость

реструктуризации бюджетной сети объяснялась избыточно-

стью сети, не соответствующей возможностям бюджета по

ее финансированию, отсутствием у бюджетных учреждений

стимулов к предоставлению государственных (муниципаль-

ных) услуг, снижением их объема и качества, неэффективно-

стью механизма сметного финансирования, а также наличи-

ем большого числа ведомственных учреждений (здравоохра-

нения, образования, культуры), которые якобы приводили к

неоправданному дублированию функций.

179

Реструктуризация бюджетной сети осуществлялась по

нескольким основным направлениям: оптимизация бюджет-

ной сети, уточнение правового статуса учреждений и их реор-

ганизация, переход к новым формам финансового обеспече-

ния предоставления государственных (муниципальных) услуг

на основе формирования государственного (муниципального)

задания, а также внедрение методов формирования бюджета,

ориентированного на результат (так называемого бюджетиро-

вания, ориентированного на результат, или, сокращенно, БОР).

В рамках оптимизации бюджетной сети и уточнения пра-

вового статуса речь шла о передаче непрофильных учреждений

под юрисдикцию других органов власти, а также о делегиро-

вании полномочий по финансированию тех или иных учреж-

дений от одного уровня власти к другому, что предполагало

сокращение, укрупнение, переподчинение и реорганизацию

бюджетных учреждений.

В части передачи непрофильных учреждений широкую

общественную огласку получила ситуация с образовательными

учреждениями сферы культуры, которые, по логике реформа-

торов, должны были подпасть под юрисдикцию Министерства

образования и науки РФ. И только благодаря усилиям Союза

театральных деятелей творческие вузы и училища остались

в ведении Минкультуры России. Но на этом беды отече-

ственной культуры от процесса реформирования не закон-

чились. Унификация отраслевого законодательства, независи-

мо от ведомственной принадлежности бюджетных учрежде-

ний, привела еще к одной парадоксальной ситуации. Речь идет

о судьбе учреждений среднего профессионального образова-

ния в области культуры: различных музыкальных, балетных,

художественных училищ и других образовательных учрежде-

ний творческой направленности. В соответствии с действую-

щим законодательством об образовании прием в учреждения

среднего профессионального образования осуществляется на

бесконкурсной основе, что губит на корню всю систему сред-

него профессионального образования творческой направлен-

ности. Набор в данные учреждения должен осуществляться

ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ

180

согласно имеющимся природным данным, таланту, способно-

стям, что априори предполагает наличие конкурсной процеду-

ры отбора. Необходимо учитывать специфику творческих учи-

лищ, потому что подготовка кадров для львиной доли муници-

пальных учреждений культуры в настоящее время вызывает

серьезную обеспокоенность. Это же справедливо и в отноше-

нии скандально известной отмены отсрочек от армии для уча-

щихся творческих специальностей с 2008 г., когда в 2005 г. тог-

дашний министр обороны заявил, что «в армии должны слу-

жить все эти балалаечники».

В рамках избавления от непрофильных активов большой

общественный резонанс вызвал Приказ Министерства оборо-

ны РФ № 840, подписанный в конце 2010 г.

В соответствии

с этим документом выставлению на торги подлежали здания

домов/дворцов офицеров (в отдельных случаях здания бывших

дворянских собраний) в городах центральной России. В этой

связи серьезную обеспокоенность в обществе вызвала судь-

ба Центрального академического театра Российской армии,

слухи о переходе которого под юрисдикцию Минкультуры

России не прекращаются до сих пор. Однако министр куль-

туры РФ А. Авдеев заверил, что театр останется в ведении

Минобороны

Следующим направлением преобразований в рамках

проведения бюджетной реформы стала реструктуризация

бюджетной сети, что предусматривало сокращение, слияние,

ликвидацию существующих учреждений, а также их перевод

в иные организационно-правовые формы (за исключением

учреждений здравоохранения).

В общей сложности за период с 1991 по 2009 г. сеть

библиотек и клубных учреждений претерпела существен-

ные изменения (рис. 1). Количество общедоступных библио-

тек сократилось почти на четверть за рассматриваемый пери-

7. http://www.mk.ru/politics/article/2010/11/19/545547-minoboronyi-rasprodast-doma-ofitserov.

html

8. Минобороны сохранит за собой Центральный академический театр Российской армии. /

http://lenta.ru/news/2010/11/24/theater/.