Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций

Подождите немного. Документ загружается.

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

А.А. ВАСИЛЬЕВ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Конспект лекций

Издание 2-е, дополненное

Нижний Новгород

2002

УДК 34Р.15

ББК 67.400

В19

Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект

лекций.– Н.Новгород: Издатель: Гладкова О.В., 2000.– 160 с.

ISBN 5-93530-011-7

Представлены основные разделы курса “Муниципальное

управление”. Выражены взгляды и изложены основы муниципального

управления, показано значение управленческих проблем в

практической деятельности в современных условиях.

Рассматриваются важнейшие положения теории муниципального

управления, их понимание, сущность и структура объектов и

субъектов муниципального управления, управленческие отношения,

принципы, функции, формы, методы управления. Обращено внимание

на характер требований к муниципальным служащим, на

информационное, техническое и кадровое обеспечение

муниципального управления, принятие и эффективность

управленческих решений.

Приведены понятия и термины, используемые в теории и практике

муниципального управления, обширный список литературы, тематика

и требования выполнения рефератов, курсовых и дипломных работ.

В приложении приведены мероприятия по развитию

муниципального управления.

Предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей,

средних специальных учебных заведений и вузов, муниципальных и

государственных служащих и всех, заинтересованных в решении

проблем местного самоуправления и муниципального управления.

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор ВВАГС Г.А. Морозова,

доктор экономических наук, профессор ВВАГС Е.Г. Головин.

доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой НГТУ, Ф.Ф.Юрлов

Конспект лекций обсужден и рекомендован к публикации на заседании

кафедры управления и маркетинга 1 октября 1999 г., на заседании кафедры

конституционного и муниципального права 20 октября 1999г.

ISBN 5-93530-011-7 ББК 67.400

Оглавление

Введение.....................................................................................................................................199

Лекция 1. Теория муниципального управления.......................................................................7

1.1.Теория муниципального управления – как наука......................................................7

Содержание понятия “муниципальный менеджмент”...................................................12

1.2. Система, элементы, объект и субъект муниципального управления..................18

1.3. Цели и задачи муниципального управления............................................................32

1.4. Законы, закономерности и принципы........................................................................40

муниципального управления...............................................................................................40

1.5. Связь теории муниципального управления с другими науками..........................57

Лекция 2. Основы муниципального управления....................................................................60

2.1. Исторические основы муниципального управления..............................................60

2.2. Правовые основы муниципального управления.....................................................63

2.3. Организационные основы муниципального управления......................................65

2.4. Финансово-экономические основы муниципального управления.......................66

2.5. Территориальные основы муниципального управления.......................................67

Лекция 3. Технология муниципального управления.............................................................69

3.1. Функции муниципального управления.....................................................................69

3.2. Методы муниципального управления........................................................................74

3.3. Процесс муниципального управления.......................................................................76

Лекция 4. Организация муниципального управления..........................................................78

4.1. Управление муниципальным хозяйством.................................................................78

4.2. Управление муниципальным имуществом...............................................................79

4.3. Управление муниципальными финансами...............................................................80

4.4. Управление социально-культурной сферой..............................................................81

4.5. Управление развитием муниципального образования...........................................83

4.6. Управление муниципальным персоналом................................................................83

Лекция 5. Основные направления муниципальной политики...........................................86

5.1. Муниципальная политика в экономической сфере.................................................87

5.2. Муниципальная политика в социальной сфере.......................................................88

5.3. Муниципальная политика в политической сфере...................................................88

5.4. Муниципальная политика в духовной сфере............................................................89

Лекция 6. Обеспечение муниципального управления...........................................................92

6.1. Информационное обеспечение......................................................................................92

6.2. Техническое обеспечение...............................................................................................92

6.3. Кадровое обеспечение (Муниципальная служба).....................................................93

Лекция 7. Развитие муниципального управления................................................................95

7.1. Стратегическое планирование.....................................................................................95

7.2. Стратегическое управление..........................................................................................97

7.3. Управление по результатам........................................................................................100

7.4. Маркетинг в муниципальном образовании............................................................104

7.5. Логистика в муниципальном образовании.............................................................105

7.6. Территориальное общественное самоуправление..................................................107

Лекция 8. Муниципальные системы зарубежных стран.................................................126

8.1. Англосаксонская муниципальная система..............................................................126

8.2. Французская (континентальная) муниципальная система.................................127

8.3. Коммунальное самоуправление в Германии...........................................................128

Лекция 9. Эффективность муниципального управления.................................................130

9.1. Показатели эффективности муниципального управления..................................130

9.2. Методы повышения эффективности муниципального управления..................130

Темы рефератов, курсовых и дипломных работ................................................................132

Основные термины и понятия.............................................................................................136

Использованная и рекомендуемая литература:................................................................153

Приложение................................................................................................................................165

Эту книгу посвящаю памяти моего отца

Васильева Алексея Васильевича,

ветерана Великой Отечественной войны

Введение

В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм

собственности, главной целью всех реформ является совершенствование

управления. Новые экономические отношения в муниципальных

образованиях – объективная закономерность, требующая нового управления

сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем.

Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности

муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного

совершенствования форм и методов муниципального управления

Главная линия развития теории и практики муниципального

управления сегодня заключается в создании целостной, эффективной и

гибкой демократической системы управления, утверждения на деле

авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения

командно-бюрократической системы управления, без последовательной

реализации принципов самоуправления.

Теория муниципального управления разрабатывает и обосновывает

принципы, функции, методы, технику и технологию муниципального

управления, а также системы, структуры и формы организации

муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой

деятельности, принятия и реализации управленческих решений. Она

отражает специфику муниципального управления в рамках демократической

общественной системы, ее место и роль в реализации государственной

социальной политики.

Сегодня теория муниципального управления есть складывающаяся и

развивающаяся система знаний о закономерностях, принципах и методах,

механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях

преобразования общественных отношений, активизации человеческого

фактора, социального поведения людей, достижения общественно значимых

результатов их деятельности и развития.

Для эффективной деятельности государственным и муниципальным

служащим необходимо глубокое знание теории муниципального управления,

оно приходит с учением и практикой, постоянным анализом и обобщением

существующего опыта. Овладение теорией и практикой муниципального

управления – главная задача и составная часть образования, повышения

квалификации и профессиональной переподготовки государственных и

муниципальных служащих.

Реформа местного самоуправления, эффективное ее осуществление

определяются профессиональной подготовленностью управленческих кадров,

их способностью выявлять и использовать возможности каждого из

элементов механизма муниципального управления, видеть имеющиеся связи

и взаимозависимость между ними, тенденции развития управляемых

объектов.

Цель настоящего конспекта лекций – изложить основы

муниципального управления, показать значение управленческих проблем в

практической деятельности в современных условиях. В нем рассматриваются

важнейшие положения теории муниципального управления, их понимание,

сущность и структура объектов и субъектов муниципального управления,

управленческие отношения, принципы, функции, формы, методы

управления. Обращено внимание на характер требований к муниципальным

служащим, на информационное, техническое и кадровое обеспечение

муниципального управления, принятие и выполнение управленческих

решений.

При написании лекций автор опирался на многолетний личный опыт

работы в органах местного самоуправления и преподавания курса

“Муниципальное управление” в Волго-Вятской академии государственной

службы, тенденции развития муниципального управления, работы

российских и зарубежных ученых в этой области, опубликованные в

последние годы.

Лекция 1. Теория муниципального управления

1.1.Теория муниципального управления – как наука

“В послании Президента Российской Федерации Федеральному

Собранию на 1998 год “Общими силами – к подъему России” большое

внимание уделяется роли местного самоуправления в государственном

устройстве страны и политической системе общества, сделан принципиально

важный вывод, что в обеспечении общего подъема страны роль органов

местного самоуправления не меньше, а в некоторых случаях даже больше,

чем роль федерального и регионального уровней власти. Президент

Российской Федерации указал на обязанность федеральной государственной

власти наращивать усилия по защите интересов местного самоуправления,

поставлена долгосрочная задача оказания помощи муниципальным органам

власти в освоении потенциала возможностей самоорганизации жителей”.

Без постоянной и всемерной поддержки со стороны государства

формирование и деятельность местного самоуправления как института

местной власти невозможны. Соответственно необходима система мер,

обеспечивающих реформу местного самоуправления, планомерный переход

от поддержки государством становления муниципального уровня власти к

поддержке социально – экономического развития муниципальных

образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий

местного самоуправления.

Решение проблем, возникающих в ходе становления и развития

местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития

муниципальных образований требует их глубокой научно-методической

проработки, в связи с этим необходимо наличие научно-методического

обеспечения местного самоуправления как на федеральном, так и на

региональном уровнях. Необходимо осуществить разработку, издание и

распространение научной и учебно-методической литературы для

подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов

местного самоуправления, методической литературы по вопросам

организации муниципальной службы, работы с кадрами в органах местного

самоуправления.

Федеральная программа предусматривает следующие меры научно-

методической поддержки:

 “научно-методическое обеспечение совершенствования

территориальной и структурной организации муниципальных

образований;

 научно-методическое обеспечение эффективного управления

бюджетным процессом в муниципальных образованиях;

 научно-методическое обеспечение эффективного управления

муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью;

1 Федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных

образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного

самоуправления. Постановление правительства РФ. 1999.

 научно-методическое обеспечение эффективного управления

комплексным социально-экономическим развитием муниципальных

образований;

 научно-методическое обеспечение устойчивого

взаимодействия органов государственной власти и органов местного

самоуправления и т.д.”

В целом данная Федеральная программа предусматривает проработку

теоретических вопросов муниципального управления и становления ее как

науки и учебной дисциплины.

В своем развитии теория муниципального управления прошла шесть

этапов:

1. Этап – сбор фактов, явлений, научных и исторических данных в

области муниципального управления, например, земства, советский и

зарубежный опыт;

2. Этап – систематизация этих данных и составление типологии,

например, управленческих структур;

3. Этап – создание понятийного аппарата: категории, понятия,

термины, например, муниципальное управление, органы местного

самоуправления, муниципальное образование и их взаимосвязь;

4. Этап – поиск зависимостей (устойчивых связей) между

различными элементами муниципального управления, формулирование

законов, закономерностей и принципов, например, единство главной цели,

единство системы и принципов и др.;

5. Этап – привлечение и использование знаний других наук для

понимания основных проблем муниципального управления, например,

теорий организаций и принятия решений;

6. Этап – обобщение сведений о существующих теоретических

разработках и практическом применении отдельных положений теории

муниципального управления.

Последовательная их реализация привела к появлению данного

конспекта лекций.

Муниципальное управление в данном конспекте рассматривается как

явление и как процесс. В качестве явления – это связано только с

муниципальным образованием. В качестве процесса – это управленческая

деятельность органов местного самоуправления, связанная с достижением

определенных целей.

Развитие муниципального образования связано с привлечением

достижений многих наук, но в первую очередь – теории муниципального

управления. В самом начале в муниципальном управлении главным было

использование накопленного опыта (преимущественно советского периода),

затем – собственные научные знания, но преимущественно эмпирические, и

теперь на первый план выходит теоретическая наука. На этом этапе

закономерна постановка вопроса о функциях теории муниципального

управления.

2 Федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных

образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного

самоуправления. Постановление правительства РФ. 1999.

Во-первых, это познавательная функция, которая в особых

комментариях не нуждается. Очевидно, что проведение различных

экспериментов на территории муниципального образования обходится

дорого и затрагивает интересы большинства населения и соответственно

требует теоретического обоснования.

Во-вторых, методологическая функция – разработка методов, средств,

научного инструментария, необходимых для исследований в области

муниципального управления.

В-третьих, практическая функция – непосредственное обеспечение

муниципального управления и муниципальной политики в различных сферах

муниципального образования.

Содержание понятия “муниципальное управление”

В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение

принадлежит толкованию обеих его составных частей – “муниципальное” и

“управление”.

Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской

эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся

правами самоуправления. Слово “муниципалитет” происходит от латинского

“municipium”. “Munus” по латыни означает тяжесть, тягота, бремя, а “capio” –

беру, принимаю. В России этот термин применяется для характеристики как

городского, так и сельского самоуправления.

Федеральный закон ”Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что термины

“муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами

применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий,

учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов,

целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного

самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления

населением местного самоуправления.

Что касается термина “управление” то с точки зрения кибернетики –

науки об управлении:

 управление – это функция муниципального образования (как

организованной системы), обеспечивающая достижение стоящих перед

ним задач сохранения структуры и деятельности как самоуправляющейся

территориальной целостности;

 управление – это внутреннее качество муниципального

образования как целостной системы, основными элементами которой

являются субъект (органы местного самоуправления) и объект (само

муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах

самоорганизации и самоуправления;

 управление служит интересам взаимодействия элементов этой

системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое

(муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и

задачами;

 управление – это управленческое воздействие субъекта на

объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование,

обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями

его существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее

воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и

осуществляемое непосредственно субъектом управления;

 управление предполагает, как внутреннее взаимодействие

составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с

системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район

в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование

управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном

образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации 

муниципальное образование  ТОС), где система верхнего уровня

выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего

уровня, являющегося объектом управления.

Таковы характерные черты управления. Они полностью приемлемы для

понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов

управления выступают люди и их различные объединения, в нашем случае

территориальное – муниципальное образование.

Муниципальный =

местный

Управление –

целеполагающее,

организующее и

регулирующее

воздействие

Муниципальное управление

Местное целеполагающее, организующее и

регулирующее воздействие на муниципальное

образование

Рис. 1. Содержание понятия “муниципальное управление”

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее

(сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и

регулирующее воздействие населения на собственную общественную,

коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как

непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через

специально созданные структуры – органы муниципального управления

(рис.1.).

Муниципальное управление представляет собой целостную систему

общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией

населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы

устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах

муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько