Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций

Подождите немного. Документ загружается.

Органы местного самоуправления, не являясь органами

государственной власти, осуществляют деятельность, которая носит

властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации

власти народа. Поэтому, принимаемые ими в пределах своих полномочий,

решения обязательны на территории муниципального образования для всех

юридических, физических и должностных лиц

По Конституции, местное самоуправление в пределах своих

полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного

самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране

законов и других актов органов государственной власти. Эти акты являются

для них обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного

самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они могут

наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей

необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В

этом качестве органы местного самоуправления выступают как

государственно-властные органы, деятельность которых по реализации

переданных им полномочий подконтрольны государству.

В соответствии с законом к органам местного самоуправления

относятся:

 представительные органы местного самоуправления;

 иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с

уставами муниципальных образований.

Единство системы местного самоуправления проявляется в

разграничении предметов ведения и полномочий между различными

формами ее осуществления. Это проявляется также и в том, что все

организационные формы системы действуют совместно, находятся в тесной

взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой

взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются

производными от других или связаны между собой отношениями

руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и

подконтрольности. Между всеми организационными формами местного

самоуправления существует тесная организационно – правовая связь.

Место муниципального управления

в системе местного самоуправления

Согласно закону наличие выборных органов местного самоуправления

муниципального образования является обязательным. Органы местного

самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных

образований собственной компетенцией в решении вопросов местного

значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют,

утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и

сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные

вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение

федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ.

Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти,

расположенным на их территории, и органам государственной власти

субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов ТОС.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного

самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая

регламентация муниципальной службы, включает требования к должности,

статус муниципальных служащих, условия и порядок прохождения

муниципальной службы, управление службой определяются уставом

муниципального образования.

Органы и должностные лица местного самоуправления принимают или

издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов,

выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия

по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу

определяются уставом муниципального образования.

Следовательно, муниципальное управление представляет собой

упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на

муниципальное образование с целью повышения уровня и качества

жизни населения.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении

определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по

осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и

компетенцию;

б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов,

обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в

законодательстве - местного самоуправления);

в) муниципальное управление – в основном исполнительная

деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного

руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами

муниципального образования;

г) муниципальное управление – подзаконная деятельность,

регламентируемая муниципальным правом.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что

муниципальное управление осуществляют только органы муниципального

управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и

соответственно выходит, что понятие “муниципальное управление” не

тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное

самоуправление” гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя

все формы реализации местного самоуправления (непосредственной

демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное

управление является только его частью, которая реализуется органами

муниципального управления (рис.7.).

Система муниципального управления

Элементы системы муниципального управления

“Система управления представляет совокупность всех элементов,

подсистем и коммуникаций между ними, а также процессов,

обеспечивающих заданное функционирование организации”.

Для муниципального управления системное представление его

компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное

теоретическое и методологическое значение, от того, что понимается под

системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются

в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и

реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным

управлением.

Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального

управления (органов муниципального управления) с управляемой

подсистемой (муниципальным образованием) (рис.8). Однозначно можно

сказать, что определенный субъект муниципального управления не может

существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется

смысл их существования вообще) и только в совокупности они образуют

систему муниципального управления. Она охватывает:

а) организацию и функционирование субъекта управления – органов

муниципального управления (управляющую подсистему);

б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым

объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);

в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы,

которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и

непосредственно воспринимают управленческие воздействия.

Субъект муниципального управления (ОМС)

прямая связь обратная связь

(управляющее

воздействие)

(информация об

изменениях)

Объект муниципального управления (МО)

Рис .8. Система муниципального управления

Доминантой элементов муниципального управления является его

самоуправленческая природа. Именно она воспринимает объективные

основы и субъективный фактор муниципального управления,

непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет

на элементы муниципального управления (цели, функции, организацию и

т.д.) как напрямую, придавая им определенные качества, так и косвенно,

через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в

муниципальном управлении создается логическая последовательность,

имеющая следующий вид на рис.9. Здесь законы, закономерности и

принципы в отличие от других элементов муниципального управления

олицетворяют определенные теоретические выводы и научные положения.

Остальные элементы реализованы в самом муниципальном управлении.

15 Смирнов Э.А. Основы теории организаций: Учебное пособие. М.ЮНИТИ. 1998.

При описании системных связей муниципального управления в таком

виде надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной,

многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде

определенных подсистем: подсистемы целей и задач, функциональная

структура, организационная структура, подсистема управленческой

деятельности и, конечно, подсистема законов, закономерностей и принципов.

Поэтому, во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но

каждый, кто теоретически или практически связан с управлением,

представляет, что с каким бы единичным элементом управления он не имел

дело – компетенцией органов местного самоуправления, формами и

методами их деятельности, их решениями или организационными

мероприятиями – этот элемент вписан через группу соответствующих

элементов в подсистему управленческих элементов муниципального

управления.

Законы, закономерности и принципы

Процесс

Структура

Функции

Цели и задачи

Природа муниципального управления

Рис .9. Подсистема управленческих элементов муниципального управления

Муниципальное управление – это явление субъективное. Значить,

проникая в объективное, стремясь способствовать его развитию, субъект

управления использует для этого множество элементов, которые являются

продуктом сознания людей. К ним можно отнести исходную информацию,

знания и умения персонала, различные ресурсы, планы и их экспертизу,

управленческие решения, определенные действия муниципальных служащих

и других участников управленческого процесса, а также субъективные

результаты управления, которые характеризуют не только объективное

существование потребностей и интересов, но и их отражение в мыслях и

чувствах людей. Все эти субъективные элементы проявляют себя в

управлении в определенной логически последовательности, имеющей

следующий вид на рис. 10.

В этой подсистеме субъективных элементов муниципального

управления содержится логика управленческой деятельности, понимание и

соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих

задач. Исходная информация служит началом управленческого цикла, далее

необходимо обладать соответствующими знаниями и умениями,

ориентироваться на правовые нормы и процедуры, учитывать имеющиеся

человеческие, материальные и финансовые ресурсы, организационные

формы, оптимизировать планы через экспертизу, на их основе принимать

окончательные решения, вызывающие необходимые действия и в конечном

итоге – приводящие к желаемым результатам. И так каждый раз по

множеству проблем, связанных с удовлетворением потребностей населения.

В совокупности и во взаимосвязи система субъективно-объективных

зависимостей, система управленческих элементов муниципального

управления, система субъективных элементов муниципального управления в

механизме формирования и реализации муниципального управления создают

достаточно полное представление о системном строении муниципального

управления. Одновременно эти подсистемы и механизмы служат

методологической основой его анализа, использования возможностей для

совершенствования муниципального управления.

Информация

Знания и умения Ресурсы

Экспертиза План

Решение Действия

Результаты

Рис. 10. Подсистема субъективных элементов муниципального управления

Системное содержание муниципального управления предполагает, что

среди элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать

сущность муниципального управления и решать какую-либо управленческую

задачу. Чтобы понять и практически реализовать управленческий смысл

любого элемента муниципального управления, следует изучить, с одной

стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые

оно как бы включает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те,

которые следуют за ним и в которых оно реализует свои потенциальные

возможности.

Здесь, имеются в виду не только собственно управленческие

характеристики элементов муниципального управления, но и их отражение в

сознании участников управленческих процессов, их субъективный аспект.

Последнее особенно актуально, поскольку по причине все еще низкой

политической и управленческой культуры множества лиц, как в органах

местного самоуправления, так и за их пределами, вследствие ограниченной

управленческой информации и т.д., широко распространено непонимание

содержания и назначение различных элементов муниципального управления,

а иногда и превратное, извращенное их понимание (самоуправление

подменяется государственным местным управлением, исполнительная

становится над представительной властью). В результате используются не те

элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих

задач, а если и используются, то не в рациональном и оптимальном их

сочетании. В сущности муниципальное управление – это единство знаний,

искусства и опыта.

Следовательно, необходимым методологическим требованием при

описании любой подсистемы муниципального управления (и любого его

звена) – от управляемого объекта (муниципального образования в целом,

определенной сферы, конкретного предприятия, организации, учреждения) и

до органов муниципального управления является учет всего многообразия

взаимодействующих элементов и представление их в виде единой,

объективно существующей системы.

Субъект и объект муниципального управления

Структура субъекта муниципального управления

Субъект муниципального управления имеет сложную

организационную структуру, представляет собой совокупность

организационно оформленных групп людей (муниципальных служащих),

соединенных соответствующими связями и управленческими отношениями.

В отличие от местного самоуправления, где население выступает и как

субъект и как объект в одном лице, субъект муниципального управления –

органы муниципального управления (местного самоуправления).

“Правовой статус органов местного самоуправления (муниципального

управления - В.А.А.) в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов

государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б) их общий статус, принципы организации, основные варианты

организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены

законами;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции

Российской Федерации и других правовых актах, они могут вступать в

различные, в том числе административно-правовые отношения;

г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут

наделяться законом отдельными государственными полномочиями с

передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;

д) Конституция Российской Федерации представляет органам

местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного

значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной

собственностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления,

установленные Конституцией, федеральным законами не могут быть

произвольно ограничены каким-либо органом государственной власти.

Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на

компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений,

принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав

местного самоуправления, установленных Конституцией Российской

Федерации и федеральными законами”.

В соответствии с законом к органам местного самоуправления

относятся (рис.11.):

 представительный орган местного самоуправления:

 иные органы местного самоуправления, образуемые в

соответствии с уставами муниципальных образований.

Субъект муниципального управления

Органы муниципального управления

(местного самоуправления)

Представительный

орган

Исполнительный

орган

Главное

должностное лицо

Рис. 11. Структура субъекта муниципального управления

Представительные органы являются ведущими в системе всех

органов местного самоуправления, ими являются думы, муниципальные

собрания, муниципальные комитеты и советы и т.п. Они избираются

населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права

при тайном голосовании в соответствии с законодательством и выражают

волю всего населения муниципального образования, придавая ей,

общеобязательный характер и, осуществляя, таким образом, муниципальную

власть (которую реализуют в пределах своих полномочий и другие органы

местного самоуправления).

“Главный признак представительного органа состоит в том, что, будучи

выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное

сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших

вопросов его жизнедеятельности”.

Численный состав представительного органа местного самоуправления

регулируется законодательством субъекта федерации и определяется уставом

муниципального образования.

Структурно, представительный орган состоит из:

 председателя,

 заместителя (ей) председателя,

 комитетов и комиссий (постоянных и временных).

Представительный орган принимает решения коллегиально, в

соответствии со своим регламентом.

16 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской

Федерации: Учебник. - М.,ЗЕРЦАЛО, 1997.

17 Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации”. Под ред. Ю.А.Тихомирова. М. НОРМА-

ИНФРА. 1999.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена

главное должностное лицо муниципального образования, возглавляющее

деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории

муниципального образования.

Главное должностное лицо муниципального образования может

избираться населением, на основе равного и прямого избирательного права

при тайном голосовании, либо избираться представительным органом из

своего состава, либо наниматься представительным органом на контрактной

основе.

Главное должностное лицо муниципального образования:

 наделяется собственной компетенцией по решению вопросов

местного значения в соответствии с уставом муниципального

образования;

 осуществляет оперативно-распорядительные функции,

представляет муниципальное образование, руководит исполнительным

органом;

 подотчетно как населению, так и представительному органу,

свою деятельность осуществляет на принципах единоначалия,

ответственности и законности.

Исполнительный орган местного самоуправления является

неотъемлемой частью системы органов муниципального управления.

Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-

распорядительного характера, по выполнению законов и решений

представительных органов местного самоуправления. В системе местного

самоуправления, как и в государстве, одни органы должны принимать

решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы

являются звеном цепи, обеспечивающим выполнение принятых решений.

В Конституции нет прямого упоминания об исполнительных органах,

но это не означает, что их не должно быть.

В федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного

самоуправления, они также не упоминаются, но в нормативных актах

субъектов федерации они не только освещаются, но и наделены

значительными полномочиями по решению вопросов местного значения и

осуществлению части государственных функций. Более детально статус и

структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных

образований.

Исполнительные органы местного самоуправления в основном

именуются администрацией.

Исполнительный орган состоит из главы администрации, его

заместителей, отраслевых и других структурных подразделений,

осуществляющих управление в пределах своей компетенции.

Это могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие

структурные подразделения, в зависимости от размеров муниципального

образования. Деятельность создаваемых структурных подразделений

регламентируется положениями.

Для организационного, правового и материально-технического

обеспечения деятельности исполнительных органов образуется аппарат

местной администрации.

Вся деятельность исполнительных органов строится на основе

принципов законности и гласности, а также коллегиальности или

единоначалия.

Исполнительный орган, в отличие от представительного, является

постоянно действующим органом. В законодательстве и в уставах

муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и

порядке прекращения полномочий исполнительных органов, может быть

только прекращение полномочий некоторых должностных лиц, назначенных

главным должностным лицом местного самоуправления с истечением его

полномочий.

Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его

компетенции, обязательны для всех юридических и физических лиц в

границах этого муниципального образования.

Структура объекта муниципального управления

Объектом муниципального управления является муниципальное

образование.

Объект муниципального управления

Муниципальное образование

Население

Природно-

географическа

я среда

Градообразу

ющая база

Жизнеобеспеч

ивающая

система

Рис. 12. Структура объекта муниципального управления

Муниципальное образование, согласно законодательства, - это

городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей

территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах

которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная

собственность, местный бюджет и выборные органы местного

самоуправления.

Муниципальное образование является сложной социально-

экономической системой, состоящей из нескольких тесно

взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения, природно-

географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей

системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие всего

муниципального образования (рис.12.).

Муниципальное образование, исходя из количества составляющих его

элементов(10

-10

элементов), можно отнести к классу сложных

(сверхсложных) и больших систем управления (БСУ), которые имеют

“некоторые общие свойства и отличительные особенности:

1) наличие большого числа взаимосвязанных и взаимодействующих

элементов, причем изменение в характере функционирования какого-либо из

элементов отражается на характере функционирования других и всей

системы в целом;

2) система, а также входящие в нее разнообразные элементы в

подавляющем большинстве являются многофункциональными;

3) взаимодействие элементов в системе может происходить по каналам

обмена информацией, энергией, материалами и др. (ресурсами – В.А.А.);

4) наличие у всей системы общей цели, общего назначения,

определяющего единство сложности и организованности, несмотря на

разнообразие входящих в нее элементов;

5) изменчивостью структуры (связей и состава системы),

обеспечивающей многорежимный характер функционирования, возможность

адаптации, как в структуре, так и в алгоритме функционирования;

6) взаимодействие элементов в системе и с внешней средой в

большинстве случаев носит стохастический характер;

7) система является эрготической, ибо часть функций всегда

выполняется автоматически, а другая часть – человеком;

8) управление в подавляющем большинстве систем носит

иерархический характер, предусматривающий сочетание централизованного

управления или контроля с автономностью ее частей”.

Рассмотренные выше особенности БСУ приводят к необходимости

разработки новых подходов к изучению подобных систем, объединенных

общим названием – системный подход.

Население муниципального образования образует территориальный

коллектив (местное сообщество), членом которого является гражданин

России, проживающий на данной территории.

Население муниципального образования является источником

муниципальной власти, осуществляемой органами местного самоуправления.

Оно выступает одновременно и как объект управления, и как субъект

управления, по отношению к системе органов местного самоуправления. Это

обусловлено тем, что население непосредственно (через референдум,

выборы) или опосредственно осуществляет контроль деятельности органов

местного самоуправления.

Природно-географическая среда – это земля и другие природные

ресурсы – основа жизни и деятельности населения, проживающего на

соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут

находиться в муниципальной собственности. Законодательство относит к

территории муниципального образования все земли в его границах

независимо от формы собственности и целевого назначения и другие земли,

необходимые для развития поселений.

18Денисов А.А., Колесников Д.Н. Теория больших систем управления. Учебное пособие.

Л. 1982.